II OSK 395/06

II OSK 395/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Krystyna Borkowska
Leszek Leszczyński /sprawozdawca/
Roman Hauser /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Łd 849/05 - Wyrok WSA w Łodzi z 2005-12-08
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 59 ust. 7,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Leszek Leszczyński /spr./ Protokolant Monika Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 849/05 w sprawie ze skargi G. D. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
II OSK 395/06
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2005 roku (II SA/Łd 849/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi G. D. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] ([...]) z dnia [...] lipca 2005 r., wskazując jako podstawę prawną przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: ppsa)
W uzasadnieniu wyroku Sąd odwołał się do wcześniejszego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lutego 2005 r. (II SA/Łd 1648/03), wydanego w sprawie ze skargi G. D. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 13 października 2003 r. Nr [...] ([...]), w przedmiocie umorzenia postępowania, dotyczącego pozwolenia na użytkowanie warsztatu wymiany i naprawy ogumienia samochodów z dwoma stanowiskami roboczymi w budynku, zlokalizowanym na działce Nr 57 w W., przy ul. C. Wyrokiem tym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, iż brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strony żądały rozpatrzenia sprawy co do jej istoty a nie występowała przesłanka bezprzedmiotowości. Sąd Administracyjny wyraził w tym wyroku pogląd, że stosownie do przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy a niezakończonych decyzją ostateczną, co do zasady stosuje się przepisy dotychczasowe. Z treści rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji oraz z jej uzasadnienia, wnosić należy zdaniem Sądu, iż w sprawie niniejszej występował stan prawny, uregulowany w art. 7 ust. 1 wskazanej ustawy zmieniającej przepisy ustawy Prawo budowlane.
Dodatkowo w uzasadnieniu wyroku podniesiono, iż w toku rozprawy ujawnione zostało, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 5 listopada 2004 r., Nr [...] ([...]), udzielono K. J. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego warsztatu. Postępowanie w tej sprawie toczyło się bez udziału skarżącej, co powoduje, że w ocenie sądu jest ona uprawniona do rozważenia celowości i zasadności złożenia wniosku o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Za początkowy dzień terminu, o którym mowa w art. 148 kpa, można byłoby, zdaniem Sądu, uznać dzień doręczenia stronie skarżącej, wyroku z uzasadnieniem w sprawie niniejszej (dn. 24 marca 2005 r.,) a to między innymi z uwagi na treść art. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz okoliczności faktyczne tej sprawy.
Po otrzymaniu powyższego wyroku wraz z uzasadnieniem (24 marca 2005 r.), skarżąca złożyła w dniu 1 kwietnia 2005 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w W. wniosek o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją tego organu z dnia 5 listopada 2004r., Nr [...] ([...]), podnosząc, iż bez własnej winy nie brała udziału w toczącym się postępowaniu.
Decyzją nr [...] ([...]) z dnia 1 lipca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 3 kpa odmówił wznowienia postępowania udzielającą pozwolenia na użytkowanie warsztatu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż G. D. nie przysługuje przymiot strony postępowania w niniejszej sprawie, wobec tego, iż, zgodnie z treścią art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity DZ.U. nr 207 z 2003 r., poz. 2016) w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., stroną postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor (w niniejszej sprawie - K. J.).
Odwołanie od powyższego orzeczenia złożyła G. D., wskazując na sprzeczność skarżonego rozstrzygnięcia z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lutego 2005 r.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] ([...]), działając na podstawie art. 138 pkt 1 oraz art. 149 § 3 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że istotną cechą "strony" w rozumieniu art. 28 kpa jest to, że jest ona podmiotem własnych praw lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Stosownie natomiast do przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), do spraw wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie natomiast z treścią art. 61 § 3 kpa, datą wszczęcia postępowania na wniosek, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie, o stosowaniu znowelizowanego przepisu art. 59 ust. 7, decyduje zatem data złożenia przez K. J. wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (4 października 2004 r.), w wyniku rozpatrzenia którego w dniu 5 listopada 2004 r., a więc w stanie prawym uregulowanym m.in. przez przepis art. 59 ust. 7 ustawy, wydana została decyzja organu pierwszej instancji. Zgodnie z tym stanem, organ nadzoru budowlanego zobligowany był już do stosowania w/w przepisu. wprowadzonego art. 1 pkt 49 c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ), zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W tej sytuacji, w ocenie organu, do decyzji Nr [...] nie ma zastosowania przepis art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej, co powoduje, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...], odmawiająca wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Nr [...], jest prawidłowa, bowiem G. D. w tym postępowaniu nie przysługiwał przymiot strony.
Skargę na powyższą decyzję złożyła G. D., wnosząc o jej uchylenie, z uwagi na naruszenie przez organ przepisów art. 145 § 1 pkt 4 kpa i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Skarżąca za błędne uznała stanowisko organów, odmawiające jej przymiotu strony w sprawie pozwolenia na użytkowanie spornego warsztatu naprawy i wymiany ogumienia samochodów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia, zawartego w motywach zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzje organów administracji stwierdził, że zgodnie z treścią art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań co do dalszego postępowania, zawartymi w orzeczeniu sądowym, może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w postępowaniu nadzwyczajnym. Oznacza to, iż orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki prawne, wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostają również, jak to wynika z orzecznictwa, przyszłe (ewentualne) postępowania administracyjne w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 527/97, "Lex" nr 47257). Zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej, określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej, pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Poglądy prawne zatem, wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2005 r., wydanego w sprawie o sygn. akt IISA/Łd 1648/03 pozostawały wiążące dla organów, rozpoznających wniosek G. D. o wznowienie postępowania. Nadal bowiem dotyczą one "sprawy" we skazanym wyżej rozumieniu, chociaż wniosek o wznowienie postępowania, złożony został po wydaniu wyroku. Zatem skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie K. J. pozwolenia na użytkowanie warsztatu. Interpretacja zaprezentowana przez organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób radykalny odbiega od wykładni art. 7 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, dokonanej w tym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Treść art. 7 ust 1 ustawy wyraźnie wskazuje natomiast na powinność stosowania przepisów dotychczasowych "do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie a niezakończonych decyzją ostateczną". Ustawodawca nie posługuje się pojęciem "postępowania", używając określenia "sprawa". Cezurę czasową określa natomiast poprzez odwołanie się do jej wszczęcia i zakończenia decyzją ostateczną. Mimo szczupłości materiału dowodowego, jest niewątpliwe, iż "sprawa", dotycząca spornego obiektu budowlanego (co najmniej jego pozwolenia na użytkowanie), wszczęta została przed dniem 11 lipca 2003 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Zatem brak było podstaw, by w jej fragmencie eliminować skarżącą z udziału w toczącym się postępowaniu. Kwestia ta, została w sposób nie budzący wątpliwości przesądzona w wyroku tutejszego Sądu z dnia 22 lutego 2005 r. (II SA/Łd 1648/03), w związku z czym art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Biorąc pod uwagę powyższe, z uwagi na naruszenie przez organy przepisów art. 149 w zw. z art. 28 kpa na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 135 ppsa orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, reprezentowany przez radcę prawną G. O. Wyrok zaskarżono w całości. W skardze zarzucono naruszenie przez Sąd:
-przepisów postępowania: art. 145 § 2 pkt c ustawy ppsa, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza oparcie skargi na przepisie art. 174 pkt 2 ppsa, oraz
-przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie znowelizowanego przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, co oznacza oparcie skargi na przepisie art.174 pkt 1 ppsa.
Wskazując na powyższą podstawę skargi, skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i utrzymanie w mocy decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] (znak: [...]) bądź uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz organu skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu strona skarżąca wskazuje, iż zarówno w wyroku z dnia 22 lutego 2005 r., jak i w wyroku z dnia 8 grudnia 2005 r. Sąd nie zwrócił uwagi na fakt, iż postępowanie administracyjne zakończone decyzją PINB nr [...] było nowym postępowaniem wszczętym w dniu 4 października 2004 r. tj. dniu złożenia przez stronę postępowania K. J. wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na wniosek był dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie, decyzja nr [...], w stosunku do której wnioskodawczyni żąda wznowienia postępowania, zapadła w dniu 5 listopada 2004 r., a więc w stanie prawnym uregulowanym przez art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wprowadzonym art. 1 pkt 49c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, Ocena prawna zawarta przez Sąd w zaskarżonym wyroku, a mianowicie twierdzenie "iż poglądy prawne wyrażone w motywach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2005 r. (II SA/Łd 1648/03) pozostawały wiążące dla organów" byłaby słuszna jedynie wówczas, gdyby wydanie decyzji z dnia 5 listopada 2004 r. nr [...] było ostatecznym zakończeniem postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie prowadzonego od roku 2003. Nie bez znaczenia dla sprawy jest fakt, iż Sąd w wyroku z dnia 22 lutego 2005 r. (II SA/Łd 1648/03) wskazał na zmianę regulacji prawnej w zakresie art. 59 ust. 7 prawa budowlanego i poddał pod rozwagę stronie skarżącej rozważenie celowości i zasadności złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
Strona skarżąca podnosi, że WINB zastosował się do wskazań Sądu zawartych w w/w wyroku i w wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji nr [...] PINB decyzją nr [...] z dnia 29 sierpnia 2005 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzja ta nie została zaskarżona do Sądu. Ponadto WINB stosownie do tegoż wyroku przeprowadził postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie, czy w roku 2003 inwestor złożył wniosek o wszczęcie postępowania i ustalił ponad wszelką wątpliwość, że zarówno w Starostwie Powiatowym, jak i w PINP nie odnotowano faktu złożenia wniosku, a wniosek taki został złożony dopiero 4 października 2004 r. Wobec powyższego, działając w trybie nadzoru WINB w dniu 15 sierpnia 2005 r. decyzją nr [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji PINB z dnia 12 sierpnia 2003 r. nr [...]. Zatem postępowanie zakończone decyzją ostateczną PINB z dn. 4 listopada 2004 r. nr [...] było w istocie nowym postępowaniem prowadzonym w stanie prawnym regulowanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw, nie zaś kontynuacją wszczętego w 2003 r. postępowania. Poprzez błędne zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane przyznano G. D. niesłusznie status strony postępowania, bowiem obowiązujący w dacie wszczęcia postępowania zakończonego decyzją PINB nr [...] znowelizowany art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane eliminuje ją jako stronę tego postępowania. W tym stanie rzeczy uznając G. D. za stronę postępowania Sad orzekający naruszył nie tylko wskazane przepisy ustawy Prawo budowlane, ale również przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż winien był skargę odrzucić.
G. D. w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz w piśmie procesowym wnosi o jej oddalenie, odwołując się do argumentów podniesionych w zaskarżonym wyroku oraz wskazując na cechy budowy, stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego, dotyczącego udzielenia pozwolenia na jej użytkowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na gruncie przepisu art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach polegających na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny. Natomiast w uzasadnieniu skargi powinny zostać wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom i tym samym pozbawiona konstytuujących ją podstaw i składników treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ponadto, ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane jest na gruncie art. 175 § 1 - § 3 ppsa przymusem adwokacko-radcowskim, istotą którego jest założenie merytorycznej kompetencji w zakresie formułowania zarzutów i argumentów je uzasadniających, skutkującej odpowiednim poziomem merytorycznym i formalnym skargi.
Skarga kasacyjna, wniesiona w niniejszej sprawie, nie tylko nie wskazuje na uzasadnione przyczyny prowadzące do uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ale ponadto zawiera istotne uchybienia formalne.
Skarga kasacyjna opiera się w swej osnowie na zarzucie naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Wniosek kasacyjny natomiast opiera się alternatywnie na żądaniu uchylenia zaskarżonego wyroku i utrzymania w mocy decyzji administracyjnego organu odwoławczego bądź uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skonstruowanie wniosków w powyższy sposób nie stanowi uchybień w zakresie formalnych wymogów wiążących się z formułowaniem skargi, mimo że wskazanie na naruszenie przepisów postępowania, jeżeli byłoby skuteczne, wyklucza na gruncie art. 188 ppsa orzeczenie uwzględniające pierwsze z przedstawionych alternatywnie żądań.
Istotne uchybienia zawiera jednak samo sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów proceduralnych. W osnowie skargi bowiem pojawił się on jako zarzut naruszenia art. 145 § 2 pkt c ppsa, ze wskazaniem, że, w zw. z art. 174 § 2 ppsa, uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy przede wszystkim zauważyć, iż w ustawie ppsa nie ma jednostki redakcyjnej, oznaczonej wskazanych w skardze kasacyjnej numerem art. 145 § 2 pkt c. Art. 145 tej ustawy posiada wprawdzie § 2, jednakże nie dzieli się on na punkty, tym bardziej na punkty oznaczone literą "c". Podział na pkt ma natomiast miejsce w ramach § 1 tego przepisu, jednakże, co jest oczywiste, także tutaj nie występuje punkt, który byłby oznaczony "c". Uchybienie powyższe uniemożliwia ocenę zarzutu w ramach kontroli kasacyjnej, zwłaszcza, że intencja strony skarżącej w tym zakresie nie wynika także z lakonicznego uzasadnienia skargi. W szczególności, biorąc pod uwagę stanowisko wypracowane w orzecznictwie, że naruszenie we wskazanym zakresie regulacji art. 145 ppsa może wchodzić w grę wówczas, gdy sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję administracyjną lub też, gdy mimo naruszenia którejś z przesłanek zobowiązujących do uchylenia, takie uchylenie nie nastąpiło. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy precyzyjnie wskazać, na czym, w zależności od treści rozstrzygnięcia sądu I instancji, to naruszenie polega.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki zastosowania art. 183 § 2 ustawy ppsa, Sąd ten mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze.
Podstawy, na których należy oprzeć skargę kasacyjną sformułowane zostały w art. 174 ppsa. Pkt 2 tego przepisu określa, jako taką podstawę, naruszenie przepisów postępowania. Sformułowanie to wskazuje ponadto, że nie idzie tu o wskazanie "zwykłego" naruszenia tych przepisów, ale naruszenia takiego (o takiej intensywności), że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta ostatnia przesłanka wymaga zatem dodatkowej argumentacji strony skarżącej, opierającej się na dostrzeżeniu i uprawdopodobnieniu związku pomiędzy naruszeniem tych przepisów a wynikiem sprawy poprzez wykazanie możliwości wpływu naruszenia na ten wynik, a ponadto, uzasadnienie przy pomocy argumentacji aksjologicznej, iż wpływ ten da się oszacować (zakwalifikować) jako istotny.
Stanowisko opierające się na powyższych założeniach jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dn. 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39, wyrok NSA z dn. 7 lutego 2006 r., II GSK 359/05, ONSAiWSA, 2006/5/145) a ponadto znalazło również wyraz w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok TK z 20 września 2006 r., SK 63/05).
Rozpatrywana skarga kasacyjna powyższych wymogów nie spełnia zarówno w zakresie wskazania sposobu naruszenia art. 145 ppsa, jak też w zakresie wskazania możliwości wpływu tego naruszenia na treść rozstrzygnięcia. Przede wszystkim jednak błędnie wskazuje na normatywną podstawę zarzutu, powołując przepis nie istniejący jako jednostka językowo-redakcyjna w ustawie.
Na gruncie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że NSA nie może domyślać się intencji strony skarżącej, zakresu żądania zawartego w skardze kasacyjnej, itp. Tym bardziej zatem nie może się domyślać, jaki przepis prawny stanowił podstawę sformułowanego zarzutu (por. wyrok NSA z dn. 28 września 2005 r., I FSK 137/05, LEX nr 173189)
Nie jest także zasadny, chociaż z innych powodów, zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, który według strony skarżącej polega na niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji znowelizowanego przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.
Sąd I instancji miał okazję wypowiedzieć się w postaci wyroku dwukrotnie, na różnych etapach postępowania w ramach sprawy pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Po raz pierwszy, wydając wyrok w dniu 22 lutego 2005 r. (II SA/Łd 1648/03), gdzie m. in. wskazał na treść art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., nowelizującej ustawę Prawo budowlane, według którego do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Treść ta w ocenie składu Sądu I instancji pozwoliła na przyjęcie tezy, iż przepis art. 59 ust. 7 tej ustawy w wersji ustawy nowelizującej ("Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor) nie ma zastosowania do poddawanego ocenie postępowania administracyjnego. Po raz drugi natomiast, wydając wyrok w dniu 8 grudnia 2005 r. (II SA/Łd 849/05), zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną, w której, będąc na gruncie art. 153 ppsa związany poprzednim wyrokiem, odniósł się do nieuwzględnienia elementów składowych tego wyroku przez organ odwoławczy przy rozpatrywaniu sprawy, wywołanej wnioskiem G. D.
Rozpatrując treść obu wyroków, wydanych niewątpliwie w ramach tej samej sprawy administracyjnej, należy wskazać, iż zarzut jest chybiony przede wszystkim z tego powodu, że Sąd I instancji w istocie nie stosował art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zaskarżonym wyroku. Sąd ten odniósł się do treści tego przepisu w pierwszym z wymienionych wyżej wyroków, jednakże nie w kontekście jego zastosowania, lecz wykładni art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawę Prawo budowlane. Zarzut zatem po pierwsze mógłby się odnosić nie do wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną, lecz do wyroku z dnia 22 lutego 2005 r., ale nie tyle w sensie niewłaściwego zastosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, ile ewentualnie błędnej interpretacji art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej w zw. z określeniem zakresu zastosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Stąd też zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej, powołujący się na niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie jest z powyższego powodu zasadny.
Niezależnie od stwierdzonej niezasadności zarzutu, wskazać należy dodatkowo na reguły płynące z treści art. 153 ppsa. Zakres związania wyrokiem sądu na gruncie art.153 ppsa obejmuje granice tej samej sprawy. Biorąc pod uwagę fakt, że zarówno pierwszy z powyżej wskazanych wyroków Sądu I instancji jak i drugi z nich dotyczył postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie tego samego obiektu budowlanego, tyle, że w dwóch różnych trybach postępowania administracyjnego, Sąd I instancji był związany swoim wcześniejszym wyrokiem. Był zatem także związany zawartym w uzasadnieniu tego wyroku stwierdzeniem odnośnie do prawa G. D. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Złożenie przez G. D. wniosku o wznowienie postępowania powiązało merytorycznie oba wyroki i zaktualizowało w sensie funkcjonalnym jej prawo, stwierdzone przez Sąd.
Sąd I instancji prawidłowo zakreślił zakres swojego związania, przyjmując, iż zgodnie z treścią art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, co oznacza, że związanie dotyczy także wskazań co do dalszego postępowania. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera zatem skutki prawne, które wykraczają poza zakres konkretnego postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane oraz poza zakres tego postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Obejmuje więc także inne, w tym przyszłe postępowania administracyjne, prowadzone w ramach tej samej sprawy. Ponieważ nie wystąpiła w tym przypadku sytuacja, wyłączająca związanie oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań co do dalszego postępowania, zawartymi w orzeczeniu w razie istotnej zmiany, po wydaniu wyroku, stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w postępowaniu nadzwyczajnym, teza główna stała się podstawą rozumowania Sądu I instancji. Prowadzi ona do wniosku, iż poglądy prawne, wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2005 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1648/03 pozostawały wiążące dla organów, rozpoznających wniosek G. D. o wznowienie postępowania.
Organ administracyjny podjął jednoznaczną polemikę z ustaleniami interpretacyjnymi Sądu oraz z zawartym w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 22 lutego 2005 r. stwierdzeniem możliwości złożenia przez stronę skarżącą wniosku o wznowienie postępowania jako stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Przyjmując własne rozumienie przepisu art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej w zw. ze znowelizowanym art. 59 ust. 7, podjął decyzję opartą na całkowicie sprzecznym z ustaleniem Sądu I instancji stanowiskiem. Stąd też Sąd I instancji, przyjmując, iż interpretacja zaprezentowana przez organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób radykalny odbiega od wykładni art. 7 ust. 1 ustawy, dokonanej w tym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, opierając się na własnym prawomocnym wyroku, decyzję organu odwoławczego, podobnie jak utrzymaną tą decyzją, decyzję organu pierwszej instancji, uchylił.
Mając na uwadze argumentację przedstawioną wyżej odnośnie do obu zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o jej oddaleniu.