II OSK 394/23

II OSK 394/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Po 444/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-09-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 35 ust. 3, art. 35 ust. 4-5, art. 3 pkt 2a p.b., art. 5 ust. 1 pkt 9,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1065
§ 207 ust. 1 pkt 3, § 235 ust. 2, § 3 pkt 14
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 i § 2,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 444/22 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr IR-IV.7721.58.2022.12 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 28 września 2022 r., IV SA/Po 444/22 oddalił skargę J. R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 27 kwietnia 2022 r., nr IR-IV.7721.58.2022.12, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Średzkiego z 30 grudnia 2021 r. nr 879/2021, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., po rozparzeniu wniosku A. M. i P. M. z 29 października 2021 r., zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił ww. inwestorom pozwolenia na budowę dla zamierzenia obejmującego rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o garaż – kat. I na działce nr ew. [...] (w granicy z działkami nr ew. [...] i [...]), położonej przy ul. [...] w [...].
J. R. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 4-5 p.b. w zw. z § 17 pkt 1 lit. a uchwały nr LVIII/1015/2014 Rady Miejskiej w Środzie Wielkopolskiej z dnia 10 listopada 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Środzie Wielkopolskiej w rejonie ulic: Plażowej, Spacerowej, Słonecznej, Alfonsa Białkowskiego i Lotniczej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2014 r. poz. 6723), dalej: m.p.z.p., poprzez ich niezastosowanie, gdyż Sąd I instancji gdyby zastosował prawidłowo ww. przepisy prawa to powinien uchylić zaskarżoną decyzję;
2) art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 4-5 p.b. w zw. z § 207 ust. 1 pkt 3 oraz § 235 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: r.w.t., poprzez ich niezastosowanie, gdyż Sąd I instancji gdyby zastosował prawidłowo ww. przepisy prawa to powinien uchylić zaskarżoną decyzję;
3) art. 3 pkt 2a p.b. oraz § 3 pkt 14 r.w.t. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji naruszenie poprzez niezastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 4-5 p.b., gdyż Sąd I instancji gdyby dokonał prawidłowej wykładni art. 3 pkt 2a p.b. oraz § 3 pkt 14 r.w.t. to uznałby, że w sprawie należy zastosować art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 4-5 p.b., a z powodu ich niezastosowania przez organy obu instancji należy uchylić zaskarżoną decyzję;
4) art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. poprzez jego niezastosowanie, tj. nieposzanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich tj. skarżącego, gdyż Sąd I instancji gdyby zastosował prawidłowo ww. przepis prawa, to powinien uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego;
5) art. 2 i art. 7 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie, gdyż Sąd I instancji gdyby zastosował prawidłowo ww. przepisy prawa to powinien uchylić zaskarżoną decyzję;
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż z uwagi na naruszenie przez organ II instancji, tj. Wojewodę Wielkopolskiego przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję;
7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż z uwagi na naruszenie przez organ II instancji, tj. Wojewodę Wielkopolskiego przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7 i art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a. Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję;
8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż z uwagi na naruszenie przez organ II instancji, tj. Wojewodę Wielkopolskiego przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10 k.p.a. Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję;
9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż z uwagi na naruszenie przez organ II instancji, tj. Wojewodę Wielkopolskiego przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję;
10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 lub w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż z uwagi na naruszenie przez organ II instancji, tj. Wojewodę Wielkopolskiego przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 lub art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję;
11) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez Sąd I Instancji wymienionych w punkcie 1 przepisów prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie, gdyż z uwagi na naruszenie przez organ II instancji, tj. Wojewodę Wielkopolskiego przepisów prawa materialnego Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego kasacyjnie na uzasadnionych podstawach.
Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej przypisujący Sądowi I instancji niezwrócenie uwagi na naruszenie w sprawie kodeksowych zasad ogólnych oraz reguł kształtujących prowadzenie postępowania wyjaśniającego, umożliwiającego ustalenie przez organ podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu co do tego, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, formułując na jego podstawie prawidłowe wnioski umożliwiające w stwierdzonym stanie faktycznym sprawy wydanie decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej uczestnikom postępowania, jako inwestorom, pozwolenia na budowę dla wnioskowanego przez nich przedsięwzięcia związanego z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...].
Nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym twierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji odstąpił od rzetelnej oceny przyjętych przez Wojewodę Wielkopolskiego ustaleń. Wbrew ogólnym uwagom skarżącego kasacyjnie, wszystkie kwestie związane z charakterystyką projektowanego zamierzenia oraz funkcją przypisaną rozbudowanej części obiektu budowlanego, powstałej wskutek wykonania zaplanowanych robót budowlanych (garaż), zostały przez Sąd poddane prawidłowej analizie. Materiał dowodowy nie dostarczał w szczególności podstaw, by podzielić pogląd skarżącego, że organy nieprawidłowo rozważyły zgodność zaprojektowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami m.p.z.p., a także zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi.
Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, w toku postępowania skarżący miał możliwość zapoznania się z dokumentacją projektową w celu rozważenia jej zgodności z przepisami, w tym określenia, czy zamieszczone w niej rozwiązania uwzględniają wymóg poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.). Z akt sprawy wynika, że przed wydaniem decyzji Starosta Średzki zawiadomił skarżącego o możliwości wypowiedzenia się na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (pismo z 15 grudnia 2021 r.). Niemożność zapoznania się przez skarżącego w czasie pobytu w siedzibie organu w dniu 23 grudnia 2021 r. z dokumentacją budowlaną z uwagi na wypożyczenie przez inwestorów projektu budowlanego celem jego uzupełnienia zgodnie z obowiązkiem nałożonym na nich postanowieniem z 15 grudnia 2021 r., znak AB.6740.1.193.2021 nie stanowi ograniczenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, które mogłoby oddziaływać istotnie na wynik sprawy, a tylko nadanie tego rodzaju kwalifikacji wskazanej okoliczności pozwalałoby Sądowi I instancji przypisać zaskarżonej decyzji wadliwość uzasadniającą jej uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.).
Takiej treści ocena, inaczej niż uznaje skarżący kasacyjnie, umożliwiała skorzystanie przez Wojewodę Wielkopolskiego z kompetencji do załatwienia w toku instancji sprawy wszczętej wnioskiem z 29 października 2021 r. poprzez utrzymanie decyzji Starosty Średzkiego z 30 grudnia 2021 r. w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd I instancji, oddalając skargę na zaskarżoną decyzję, nie dopuścił się tym samym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a., a także naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji, które skarżący wiąże z utrzymaniem w mocy przez Wojewodę "oczywiście wadliwej decyzji organu I instancji".
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 4-5 p.b. w zw. z § 17 pkt 1 lit. a m.p.z.p. Założenie, na którym opiera się powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego, ma związek z uznaniem przez skarżącego, że Sąd I instancji wadliwie przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, albowiem powinien przyjąć, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany był odmownie rozpatrzeć wniosek inwestorów, ponieważ rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wskutek zastosowania rozwiązań projektowych zawartych w przedstawionym projekcie budowlanym skutkować będzie powstaniem niedopuszczalnego z punktu widzenia postanowień m.p.z.p. typu zabudowy mieszkaniowej. W myśl § 17 pkt 1 lit. a m.p.z.p. na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami 4MN/U Rada Miejska w Środzie Wielkopolskiej ustaliła lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących, z dopuszczeniem zabudowy bliźniaczej, przy równoczesnym zakazaniu realizacji zabudowy szeregowej, grupowej i atrialnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, budynek inwestorów po projektowanej rozbudowie będzie stanowił przykład zabudowy atrialnej, niemniej Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego wniosku, jak i argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na jego poparcie.
Projekt zagospodarowania terenu, a także przygotowany projekt architektoniczno-budowlany nie potwierdzają, by od frontu między garażem a budynkiem mieszkalnym miał powstać, jak wyjaśnia skarżący kasacyjnie, "dziedziniec, czyli inaczej atrium", którego postać prowadzi do przekształcenia istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w typie wolnostojącym w budynek atrialny (zabudowę atrialną). Budynek atrialny w powszechnym znaczeniu to typ budynku, który posiada wewnętrzne atrium, tj. przestrzeń centralną (dziedziniec), do której przylegają pomieszczenia budynku chroniące tę przestrzeń przez niepożądaną penetracją wizualną i hałasem. Przy takim układzie przestrzeń mieszkalna/użytkowa jest zorganizowana wokół wewnętrznego dziedzińca.
Forma architektoniczna przestrzeni od frontu - w przypadku spornej rozbudowy budynku mieszkalnego - nie pozwala przypisać jej omawianego charakteru. Kształt i wielkość działki budowlanej przy istniejącym jej zagospodarowaniu i położeniu budynku wymuszały lokalizację pomieszczenia garażowego wzdłuż granicy z działką należącą do skarżących (nr ew. [...]), a planowany sposób wykorzystywania tychże pomieszczeń przez inwestorów wpływał na kształt (wymiary) rozbudowanej części obiektu. Brak jest podstaw, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, by niewielkich rozmiarów przestrzeń ograniczona ścianą garażu i dwiema ścianami istniejącego budynku, ze względu na swoje specyficzne umiejscowienie i pełnioną funkcję wobec zlokalizowania w niej wejścia do obiektu, mogła być postrzegana jako dziedziniec (atrium). Stanowisko skarżącego w tym zakresie jest nieprzekonujące, gdyż w całości pomija ono, że analizowana część nieruchomości nie spełnia w jakimkolwiek stopniu założeń architektonicznych układu atrialnego, pozostając formą zaaranżowanej w tym celu przestrzeni mieszkalno-użytkowej.
Nieuzasadniony jest zarzut uchybienia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 4-5 p.b. w zw. z § 207 ust. 1 pkt 3 oraz § 235 ust. 2 r.w.t., co jest wynikiem stwierdzenia, że Sąd I instancji w toku kontroli zaskarżonej decyzji prawidłowo ocenił, iż rozbudowa budynku została zaprojektowana w sposób zapewniający wymagane bezpieczeństwo pożarowe, w szczególności w sposób ograniczający możliwość powstania pożaru, a w razie jego wystąpienia zapewniający ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie obiekty budowlane (tereny przyległe).
Z zatwierdzonej dokumentacji budowlanej wynika, że w budynku posiadającym klasyfikację pożarową ZL IV, stanowiącym jedną strefę pożarową (klasa odporności pożarowej budynku D), została zaprojektowana ściana oddzielenia przeciwpożarowego REI 60. Twierdzenie skarżącego, że zastosowane w projekcie rozwiązania naruszają § 235 ust. 2 r.w.t., albowiem ścianę tę należało wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku, stanowiącej elewację wschodnią, abstrahuje od tego, iż konieczność stosowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. r.w.t. wynikała w kontrolowanej sprawie z dyspozycji § 272 ust. 3 r.w.t. (usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki). Wskazana przez skarżącego ściana wschodnia budynku nie znajduje się od strony graniczącej z sąsiednią działką, stąd nie zachodziła potrzeba realizacji w miejscu wskazanym przez skarżącego kasacyjnie ściany stanowiącej element oddzielenia przeciwpożarowego.
Pozbawiony trafności jest również zarzut skargi kasacyjnej przypisujący Sądowi I instancji błąd wskutek dopuszczenia się nieprawidłowej wykładni art. 3 pkt 2a p.b. oraz § 3 pkt 14 r.w.t. Argumentacja skargi kasacyjnej oparta jest na wadliwym uznaniu, że garaż jest lokalem użytkowym wymienionym w definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego przyjętej w art. 3 pkt 2a p.b., a w konsekwencji projektowane roboty budowlane dotyczące powiększenia budynku o garaż w sytuacji, gdy nie spełnia on opisanego w ww. przepisie warunku posiadania powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku, nie mogą być kwalifikowane jako rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Nie znajduje uzasadnienia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd, że przepisy r.w.t. regulują w sposób kompleksowy kwestię lokali i pomieszczeń tworzących budynek mieszkalny jednorodzinny, toteż wniosek wyprowadzony z treści § 3 pkt 14 r.w.t., iż garaż nie mieści się w definicji mieszkania, pomieszczenia technicznego albo pomieszczenia gospodarczego, nakazuje traktować go a contrario jako lokal użytkowy. Przyjęta w ww. przepisie definicja wskazująca, że przez lokal użytkowy należy rozumieć jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym nie może być rozumiana jako odnosząca się na płaszczyźnie zastosowanej w r.w.t. typologii do garażu, jeżeli pozostaje on ze względu na swoją konstrukcję, jak stanowi § 102 r.w.t., częścią innego obiektu (częścią budynku mieszkalnego jednorodzinnego).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.