II OSK 394/06

II OSK 394/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Krystyna Borkowska
Leszek Leszczyński /sprawozdawca/
Roman Hauser /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 2707/03 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2005-12-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 73
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 63
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Leszek Leszczyński /spr./ Protokolant Monika Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2707/03 w sprawie ze skargi P. R. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2003 r., nr [...] w przedmiocie odtworzenia i wydania uwierzytelnionej kopii dokumentacji technicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
II OSK 394/06
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2005 r. (II SA/Wr 2707/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi P. R. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odtworzenia i wydania uwierzytelnionej kopii dokumentacji technicznej oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej: ppsa).
Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku, Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2000 r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 74 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił P. R. wydania uwierzytelnionego odpisu protokołu odbioru robót z dnia 20 sierpnia 1987 r. oraz odtworzenia i wydania kopii dokumentacji adaptacji strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul. A. we W. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w aktach archiwalnych Urzędu Miejskiego W. brak jest wymienionych we wniosku z dnia 13 grudnia 1999 r. dokumentów. Urząd jest w posiadaniu jedynie nieczytelnej kopii protokołu odbioru adaptacji części strychu na cele mieszkalne, która nie jest dokumentem i nie może stanowić podstawy do wydania uwierzytelnionego odpisu. Organ orzekający podał ponadto, że w dniu 31 sierpnia 1999 r. teczka archiwalna wraz ze wszystkimi aktami, jakimi urząd dysponował została udostępniona pełnomocnikowi wnioskodawczyni. W teczce tej brak jest dokumentacji technicznej adaptacji strychu, której posiadanie i przechowywanie wraz ze wszystkimi dokumentami technicznymi obiektu, tak długo jak obiekt istnienie - zgodnie z art. 63 prawa budowlanego, jest obowiązkiem jego właściciela lub zarządcy.
P. R. składając zażalenie na to postanowienie, wniosła o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy. Powołała się na ważny interes związany z koniecznością przeprowadzenia remontu kapitalnego dachu, w związku z którym niezbędna jest dla rzeczoznawcy dokumentacja w celu ustalenia przyczyny dekapitalizacji dachu w ciągu zaledwie dwunastu lat od przeprowadzenia adaptacji z jednoczesną przebudową dachu. Ponadto zarzuciła, że twierdzenie, iż dokumentacja zaginęła, nie jest żadnym usprawiedliwieniem, bowiem na Urzędzie spoczywa obowiązek przechowywania i udostępniania stronom wszelkich dokumentów zgodnie z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 73 kpa, a nieudostępnienie stronie dokumentów obojętnie z jakiej przyczyny, stanowi naruszenie tych przepisów. P. R. podkreśliła przy tym, że Wydział Architektury Urzędu Miejskiego ma obowiązek posiadać całościową dokumentację użytkowanego obiektu budowlanego niezależnie od właściciela lub zarządcy, na których również ciąży taki sam obowiązek. Odmowa wydania uwierzytelnionej kserokopii protokołu odbioru technicznego adaptacji z dnia 20 sierpnia 1987 r. jest bezzasadna, bowiem komisja odbioru technicznego obiektu budowlanego miała obowiązek sporządzenia protokołu odbiorczego w trzech równobrzmiących egzemplarzach. Tylko w takiej postaci dokument może być przechowywany w archiwum miejskim tzn. z oryginalnymi pieczęciami i podpisami, a jeżeli z dokumentu sporządzono kopię, to należało ją uwierzytelnić za zgodność z oryginałem. Jeżeli zamiast dokumentu w archiwum znajduje się jego kopia pozbawiona cech dokumentu. Urząd, odpowiadając za ten stan rzeczy, ma obowiązek wydać kopię tego "pseudodokumentu" i uwierzytelnić go "za zgodność z dokumentem znajdującym się w aktach urzędowych."
Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia [...] września 2000 r. Nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Postanowienie wydane w postępowaniu zażaleniowym stało się przedmiotem skargi wniesionej przez P. R. do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 8 lipca 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2345/2000 uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie ustalił istotnych w sprawie okoliczności warunkujących zastosowanie procedury przewidzianej w art. 73 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd podniósł w uzasadnieniu, że prawo przeglądania akt sprawy jest prawem procesowym strony, które służy temu podmiotowi jedynie w toczącym się postępowaniu.
Wojewoda Dolnośląski ponownie rozpatrując zażalenie P. R. na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2000 r. (Nr [...]), postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] stosując przepis art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ orzekający wyjaśnił, że ze względu na wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku wystąpił do Urzędu Miejskiego W. o udzielenie informacji, czy organ pierwszej instancji w dniu wydania zaskarżonego postanowienia prowadził postępowanie dotyczące adaptacji strychu bądź remontu dachu w budynku przy ul. A. we W. Z udzielonej odpowiedzi wynika, że w latach 1999-2000 nie prowadzono postępowania administracyjnego w przedmiocie adaptacji strychu i remontu dachu przedmiotowego obiektu, co jest równoznaczne z tym, że w dniu wydania przez organ I instancji zaskarżonego postanowienia nie toczyło się przed tym organem postępowanie w sprawie, której dotyczy dokumentacja objęta wnioskiem P. R., a prawo do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, o którym mowa wart. 73 § 1 kpa jest dopuszczalne jedynie w warunkach toczącego się w tej sprawie postępowania administracyjnego, nigdy zaś przed jego wszczęciem lub po jego zakończeniu. Wobec braku podstaw do podjęcia w powyższej sprawie rozstrzygnięcia co do jej istoty, organ pierwszej instancji był zobowiązany do umorzenia postępowania wszczętego na wniosek P. R. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w warunkach bezprzedmiotowości postępowania, co przesądza o jego wadliwości i konieczności uchylenia.
Prawidłowość powyższego postanowienia zakwestionowała P. R. wnosząc skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu i żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia i rozpoznania sprawy co do istoty, zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 63 ustawy Prawo budowlane jako podstawy żądania wydania kopii dokumentacji technicznej adaptacji strychu; naruszenie art. 7 kpa przez zaniechanie ustalenia, czy zarządca nieruchomości tj. "F." sp. z o.o. wszczynał postępowanie na etapie uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej w sprawie remontu dachu na posesji przy ul. A. we W.; naruszenie art. 28 kpa poprzez odrzucenie dowodu wskazanego przez Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. w piśmie z dnia 17 października 2003 r., dotyczącego faktu, że na wniosek skarżącej prowadzone było postępowanie w sprawie wydania przez ten Wydział uwierzytelnionej kopii dokumentacji technicznej adaptacji strychu; naruszenie art. 61 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że wszczęcie postępowania w sprawie wydania kopii dokumentacji dotyczących współwłasności skarżącej nie było postępowaniem administracyjnym; naruszenie art. 6 kpa poprzez uzależnienie udostępnienia dokumentacji technicznej adaptacji strychu od wszczęcia innego postępowania administracyjnego, choć żadna ustawa tego nie nakazuje, a uzasadnienie wyroku NSA w tym zakresie jest sprzeczne z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, Wojewodę Dolnośląskiego natomiast obowiązuje prawo stanowione, którego źródłem jest Konstytucja RP oraz ustawy; naruszenie art. 51 ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę dostępu do dotyczących skarżącej urzędowych dokumentów bez wskazania ustawy, która ten dostęp ogranicza, bowiem art. 73 kpa nie ogranicza tego dostępu ani nie uzależnia go od innego postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skarżąca podała, że jej podanie dotyczyło odtworzenia i wydania uwierzytelnionej kopii dokumentacji technicznej adaptacji strychu na posesji, której jest współwłaścicielką. Nie toczyło się natomiast postępowanie o udostępnienie akt, ponieważ akta urzędowe były przez Urząd Miejski W. udostępnione. Bezzasadne jest umorzenie postępowania w sprawie o odtworzenie i wydanie z akt Urzędu przedmiotowej dokumentacji, którą Urząd jako właściciel obiektu budowlanego ma obowiązek na podstawie art. 63 ustawy Prawo budowlane przechowywać przez cały czas istnienia obiektu budowlanego. Brak uznania jej jako strony w tym postępowaniu godzi w przepis art. 28 kpa. Bez znaczenia jest przy tym motywacja z jaką strona wystąpiła o wydanie dokumentacji.
W ocenie skarżącej, argumentacja Wojewody, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, ponieważ nie dotyczyło wydania pozwolenia na budowę lub remont dachu, jest niezgodne z art. 61 § 1 kpa, zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony. Z takim żądaniem skarżąca wystąpiła do organu w dniu 13 grudnia 1999 r. i dotyczyło ono odtworzenia i wydania przedmiotowej dokumentacji. W tym postępowaniu Wojewoda ma obowiązek stosować art. 73 kpa i nie ma prawa odmówić dostępu do dokumentacji urzędowej, mimo odmiennej sugestii NSA. Wojewoda pomylił postępowanie w sprawie o odtworzenie dokumentacji dotyczącej posesji przy A., której skarżąca jest współwłaścicielką z postępowaniem w wyimaginowanej sprawie remontu dachu i uwarunkował nim dostęp strony do jej dokumentów związanych z jej czyli skarżącej, własnością. Do tych dokumentów skarżąca ma dostęp w każdej chwili, ale urząd ich nie posiada. Powoływanie się na wyrok NSA wydany już w tej sprawie - sygn. akt II SA/Wr 2345/2000 jest chybione ponieważ dotyczy on przeglądania akt w jakimś postępowaniu administracyjnym, nie dotyczy natomiast udostępniania dokumentów urzędowych, o które toczy się bieżące postępowanie. Wojewoda naruszył art. 51 ust. 3 Konstytucji RP i nie zastosował się do wyroku NSA w kwestii ustalenia, czy w sprawie było wszczynane postępowanie administracyjne w sprawie remontu dachu. Nie uwzględnił również tego, że motywacją strony wnioskującej o odtworzenie dokumentacji strychu było wystąpienie zarządcy nieruchomości do Wspólnoty Mieszkaniowej o podjęcie takiej uchwały, co narusza art. 7 kpa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie i powtórzył swoją argumentację przedstawioną wcześniej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę, wskazał, iż sformułowane w skardze zarzuty oraz podjęta w niej polemika z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, poprzednio wydanym w tej sprawie, wynikają z niezrozumienia przez skarżącą zarówno charakteru formalnoprawnego quasi postępowania objętego regulacją art. 73 i art. 74 kpa, jak i istoty uprawnień związanych z udostępnianiem stronie akt sprawy administracyjnej.
Wbrew argumentacji przedstawionej w skardze wniosek skarżącej z dnia 13 grudnia 1999 r. nie skutkował wszczęciem samodzielnego, autonomicznego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 kpa, poddanego pełnemu rygorowi przepisów kodeksu. Nawet jeżeli uznać, że wniosek złożony w trybie art. 73 kpa inicjuje wpadkowe postępowanie, finalizowane albo poprzez zadośćuczynienie żądaniu wniosku albo w sposób określony z art. 74 § 2 kpa, to jako całkowicie błędne należy potraktować twierdzenia skarżącej, że jest ono wystarczające i że w jego granicach może być realizowane prawo strony, kwalifikowanej wg kryteriów zawartych w art. 28 i art. 29 kpa do udostępniania akt w formie określonej w art. 73 § 1 lub art. 73 § 2 kpa. Czynności związane z prawem do przeglądania akt sprawy, sporządzanie z nich notatek i odpisów wraz z prawem żądania uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania uwierzytelnionych odpisów są bezwzględnie włączone w postępowanie w konkretnej sprawie administracyjnej odpowiadającej kryteriom z art. 1 § 1 pkt 1 kpa. To właśnie w takim postępowaniu, mającym na celu ukształtowanie na podstawie właściwego przepisu prawa materialnego sytuacji prawnej podmiotu dysponującego legitymacją procesową strony, poprzez przyznanie uprawnienia lub nałożenie obowiązku, podmiot tak kwalifikowany może realizować swoje uprawnienia objęte treścią art. 73 kpa, stanowiącego pochodną zasady, zawartej w art. 10 § 1 tej regulacji. Uprawnienia te są bezwzględnie zależne od tego, czy przed właściwym organem toczy się postępowanie w sprawie administracyjnej w jej kodeksowym i doktrynalnym rozumieniu.
Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że niezasadne jest wyprowadzanie przez skarżącą swojego żądania z treści art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Niezależnie od braku formalnego związku tego przepisu z uprawnieniem wynikającym z przepisu art. 73 § 2 kpa, istotne jest to, że powinność określona w treści przepisu art. 63 ustawy - Prawo budowlane nie odnosi się do obiektów wybudowanych przez wejściem w życie tej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. Adaptacja strychu na cele mieszkalne w budynku położonym przy ul. A. we W., zrealizowana została natomiast przed tą datą, w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.).
Zasadnicze znaczenie w ocenie Sądu ma jednak treść wniosku skierowanego przez P. R. w dniu 13 grudnia 1999 r. do Prezydenta W. Wynika z niego, że kategorycznie sformułowane żądanie obejmuje odnalezienie całości dokumentacji adaptacji strychu, odtworzenie jej, wykonanie uwierzytelnionej notarialnie kopii wszystkich dokumentów i przekazanie ich do dyspozycji wnioskodawczyni oraz wydanie uwierzytelnionego protokołu odbioru robót adaptacji strychu z dnia 20 sierpnia 1987 r. Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że uwierzytelniony odpis protokołu odbioru powyższych robót skarżąca otrzymała za zwrotnym poświadczeniem odbioru w dniu 18 października 2000 r. W tym zakresie więc postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że dokument ten został wydany, mimo że proces inwestycyjny, w trakcie którego protokół został sporządzony i postępowania administracyjne z tym procesem związane są już dawno zakończone, a akta mają charakter archiwalny. Z akt sprawy natomiast nie wynika, aby właściwy organ poczynił ustalenia, czy wnioskodawczyni przysługiwał przymiot strony w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w związku z realizowaniem robót adaptacyjnych.
Istotne w sprawie jest również to, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie dysponuje wskazywaną przez skarżącą dokumentacją techniczną przedmiotowej adaptacji. Zawarte we wniosku z dnia 13 grudnia 1999 r. żądanie przekazania uwierzytelnionej notarialnie kopii dokumentacji jest uwarunkowane jej odtworzeniem. Procedura administracyjna nie zna trybu odtwarzania akt sprawy. Nie istnieje też prawnie uregulowana możliwość egzekwowania od organu takiej czynności, co czyni niemożliwym zadośćuczynienie żądaniu wnioskodawczyni. W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania ustawodawca nie przewidział możliwości żądania przez jednostkę odtwarzania akt zakończonej sprawy administracyjnej czy konkretnych dokumentów należących do akt (podobnie jak możliwości żądania uwierzytelnionych notarialnie odpisów z akt sprawy), co wyłączało możliwość merytorycznego orzekania w odniesieniu do zgłoszonego przez skarżącą wniosku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P. R. reprezentowana przez adwokat E. S. Wyrok zaskarżony został w całości, a strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym zastępstwa adwokackiego. Wyrokowi zarzucono:
1. wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wyroku a to art. 141 § 4 w zw. z art.145 § 2 i w konsekwencji art. 151 ustawy ppsa poprzez:
(a). błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że wniosek skarżącej o wydanie jej kserokopii dokumentacji adaptacji strychu stanowiącej podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na tę budowę (roboty) nie podlega uwzględnieniu, gdyż zostało ono zakończone, podczas gdy skarżąca jest współwłaścicielem tego budynku a omawiana dokumentacja musi być dostępna na każdym etapie postępowania w tym dotyczącym nadzoru budowlanego i właścicielskiego i naruszenie przez to przepisów art.73 kpa w zw. z art. 28-29a oraz art. 41 i 53 ustawy prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. oraz art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 51 ust. 3 Konstytucji RP;
(b). błędne przyjęcie. że brak dokumentacji do której prowadzenia zobowiązany jest przepisami prawa organ administracyjny I instancji, stanowi wystarczającą przesłankę do oddalenia skargi, pomimo ustawowych wymogów precyzujących odmienne obowiązki tego organu.
(c). błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 63 ustawy prawo budowlane - w sytuacji gdy dokumenty o których mowa wyżej, dotyczą lokalu stanowiącego własność Gminy W., a przy tym zmiana przepisów ustawy budowlane nie może prowadzić do zróżnicowania zobowiązanych w dniu dzisiejszym w tym zakresie (art. 107 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zmianami).
W uzasadnieniu strona skarżąca wskazuje, iż zaskarżony wyrok został wydany z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w jej ocenie pominął znaczenie dokumentacji technicznej, która stanowiła nie tylko składnik "autonomicznego postępowania administracyjnego" lecz nadal stanowi niezbędny i nadzwyczaj istotny dokument zarówno dla organów architektoniczno-budowlanych jak i nadzoru budowlanego, a także skarżącej, dla ustalenia czy sam proces decyzyjny był prawidłowy, czy roboty wykonane zostały zgodnie z pozwoleniem na budowę i warunkami technicznymi, czy nie istnieje zagrożenie katastrofy budowlanej lub też innego naruszenia substancji budynku. Dane te mają charakter dokumentów o których mowa wart. 51 ust. 3 Konstytucji RP, tak wiec zwolnienie organu od posiadania tej dokumentacji, a taki jest skutek oceny dokonanej przez Sąd, stanowi akceptację rażąco sprzecznego z prawem działania organów administracyjnych.
Powyższe wymogi określone były już w treści art. 28-29a jak i art. 41 i 53 ustawy prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. oraz § 6.1. rozporządzenia RM z dnia 7 marca 1975 r. w sprawie nadzoru techniczno-budowlanego (Dz. U. z dnia 19 marca 1975 r.). Jeżeli wbrew tym wymogom organ architektoniczno budowlany nie dysponuje dokumentacją architektoniczno - techniczną omawianej adaptacji strychu winien ustalić przyczyny tego stanu i ewentualnie zwrócić się do inwestora o jej udostępnienie.
Wbrew ocenie WSA, przepis art. 63 a także art. 64 ustawy Prawo budowlane stosuje się do wszystkich podmiotów tam wskazanych (właścicieli, zarządców) od daty wejścia w życie tej ustawy z dniem 1 stycznia 1995 r. Ustawodawca nie przewidział odmiennych warunków dla obiektów powstałych przed tą datą, co wynika z treści art. 107 §1 i 2 omawianej ustawy. Przepisy art. 63 i art. 64 Prawa budowlanego nakładają zatem na właścicieli obowiązki o publicznoprawnym charakterze, a przeszkody utrudniające bądź uniemożliwiające ich wykonanie mogą być usuwane w trybie postępowania administracyjnego.
W ocenie strony skarżącej nie można tu mówić także o sprawie zakończonej, jak ocenił to WSA w treści zaskarżonego wyroku, lecz z takim etapem, który ma wpływ na dalsze postępowanie organów nadzoru budowlanego, w ramach którego zarówno dla skarżącej jak dla wymienionego organu istnienie tej dokumentacji stanowi warunek sine qua non dla dalszych, przewidzianych prawem działań czy też powinności, z uwzględnieniem skutków tego etapu postępowania administracyjnego, które zostało zakończone decyzją o pozwoleniu na adaptację strychu. Tak więc zasady wyrażone w treści art. 73 kpa w żaden sposób nie wykluczają zasadności żądania skarżącej, a pogląd przeciwny prowadzi do wyeliminowania obowiązków i ewentualnej odpowiedzialności organów architektoniczno-budowlanych oraz nadzoru budowlanego za skutki wydanych decyzji na każdym etapie realizacji ich obowiązków wynikających z ustawy prawo budowlane.
Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentów, którymi uzasadnił swoje postanowienie, zaskarżone do Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na gruncie przepisu art. 174 ustawy ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach polegających na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny, w uzasadnieniu skargi powinny zostać wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom i tym samym pozbawiona konstytuujących ją podstaw i składników treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Skarga kasacyjna, wniesiona w niniejszej sprawie, nie wskazuje na uzasadnione przyczyny prowadzące do uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Skarga kasacyjna w osnowie wskazuje jedynie na naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wyroku. Nie powołuje się przy tym na art. 174 pkt 2 ppsa, wiążąc powyższe naruszenie z treścią art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 2 oraz art. 151 ppsa. Nie rozwija jednak w uzasadnieniu argumentacji, która pozwoliłaby ocenić zawartość i poprawność treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Nie rozwija także związku zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa z art. 145 § 2 ppsa. Ten ostatnio wymieniony przepis dotyczy zastosowania przepisów § 1 tego przepisu z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Brak w skardze kasacyjnej argumentacji w związku z tym zarzutem uniemożliwia ocenę zaskarżonego wyroku pod tym kątem. W związku z powyższym, ocena iż skarga kasacyjna nie wskazuje na uzasadnione argumenty, winna być rozszerzona o konkluzję co do niejasnego sformułowania podstawy, na której uzasadnienie jej podstawowego zarzutu się opiera.
Ponadto, strona skarżąca, mimo wcześniejszego powołania się na naruszenie przepisów postępowania, wskazuje, nie rozwijając w jakimkolwiek zakresie tej argumentacji, na art. 174 pkt 1 ppsa i art. 185 § 1 ppsa, jako podstawę na gruncie której miałoby nastąpić uchylenie zaskarżonego wyroku. Brak jest w szczególności wskazania związku art. 174 pkt 1 z powołanymi wcześniej zarzutami, co uniemożliwia merytoryczne ustosunkowanie się do tego fragmentu wniosku strony skarżącej.
Pierwszy z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazuje na błędną kwalifikację przez Sąd I instancji wniosku strony skarżącej o wydanie kserokopii jako nie podlegającego uwzględnieniu z powodu zakończenia postępowania. W ocenie strony skarżącej postępowanie nie jest zakończone, a dokumentacja winna być dostępna na każdym etapie postępowania.
Zarzut ten nie może być uznany za zasadny. Strona skarżąca odwołuje się zamiennie do różnych postępowań, prawidłowo odróżnionych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Strona skarżąca odwołuje się do art. 73 kpa w zw. ze wskazanymi przepisami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz z 1994 r., podczas gdy, na co zresztą wskazuje sama w skardze do sądu I instancji, nie idzie jej o dostęp do dokumentów lecz o odtworzenie i wydanie uwierzytelnionej kopii dokumentacji technicznej. Ponadto, co ma znaczenie zasadnicze, Sąd I instancji trafnie wskazał, że nie toczy się postępowanie, które uzasadniałoby aktualizację obowiązku udostępnienia dokumentów (przeglądanie akt sprawy oraz sporządzenie w nich notatek i odpisów), przewidzianego w art. 73 kpa. Strona skarżąca wprawdzie wskazuje, iż żądanie wnioskodawczyni jest etapem istotnym dla dalszych jej czynności związanych z remontem strychu, niemniej nie ma to związku z zarzutem o tyle, że, po pierwsze, dotyczy to żądania odtworzenia i wydania kopii dokumentacji, oraz po drugie, że nie jest żądaniem w ramach toczącego się postępowania. Nie można zatem mówić o aktach sprawy na gruncie art. 73 kpa.
W tym kontekście niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten, mający związek z prawem do ochrony prywatności, kreuje prawo dostępu każdego do dotyczących go dokumentów urzędowych, jednakże samodzielnie funkcjonuje w stosunku do dokumentów i zbiorów danych dotyczących osób (por. analizę orzecznictwa TK w pracy J. Oniszczuka "Konstytucja RP w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Zakamycze 2000, s. 400 i n.). Zakłada ponadto, na co wskazuje treść ust. 5 tego przepisu, ustawowe określenie zasad i trybu gromadzenia oraz udostępniania informacji. Tym bardziej nie wyklucza związku udostępniania informacji z toczącym się postępowaniem, na co z kolei wskazuje art. 73 kpa.
Nie jest także zasadny zarzut, wskazujący na przyjęcie przez sąd, iż brak dokumentacji stanowi wystarczającą przesłankę do oddalenia skargi w sytuacji, gdy z ustawy wynika obowiązek organu administracyjnego przechowywania określonej dokumentacji.
Lektura uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie prowadzi do stwierdzenia przyjęcia przez sąd takiej tezy, podobnie jak nie prowadzi do stwierdzenia obecności w tym uzasadnieniu wskazanej w skardze kasacyjnej tezy o zwolnieniu organu z obowiązku posiadania dokumentacji. Sąd ten wskazał wyraźnie na brak procedury administracyjnej dotyczącej odtworzenia akt, o co wnioskowała skarżąca we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne. Oddalenie skargi było natomiast spowodowane przede wszystkim faktem, że nie toczyło się postępowanie administracyjne, ktore mogłoby stanowić podstawę żądania dostępu do akt. Oddalenie skargi spowodowane było także tym, że dostępna organowi dokumentacja, aczkolwiek niepełna, została stronie przedstawiona, co zresztą nie było przez stronę kwestionowane. Sąd nie stwierdził w żadnym miejscu, że organ administracyjny nie miał obowiązku przechowywania dokumentacji. Przeciwnie, w uzasadnieniu znajduje się stwierdzenie tego obowiązku. Obowiązek ten, regulowany w art. 63 ustawy Prawo budowlane, dotyczy wszystkich właścicieli, a więc także współwłaściciela, którym jest strona skarżąca. Jego naruszenie stanowi wykroczenie na gruncie art. 93 pkt 9 tej ustawy, tyle że nie to jest przedmiotem ocenianego w toku sądowej kontroli postępowania administracyjnego. Brak dokumentacji powoduje, iż nie można żądać wydania uwierzytelnionej kopii dokumentów, a proces zdobycia wiedzy o aktualnym stanie budynku lub jego części należy kierować na zupełnie inną drogę.
W skardze kasacyjnej zawarty został także zarzut odnoszący się do stwierdzenia Sądu I instancji, iż przepis art. 63 ustawy Prawo budowlane nie dotyczy robót budowlanych zrealizowanych przez dniem 1 stycznia 1995 r. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż nie jest to zarzut, który mógłby się odnosić do naruszenia przepisów postępowania lecz, ewentualnie, do sposobu zastosowania przepisów materialnoprawnych. Już w tym zakresie jest to zatem zarzut chybiony.
Ponadto, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, brak jest bezpośredniego związku pomiędzy obowiązkiem wskazanym w tym przepisie a treścią roszczenia, jakie strona może mieć na podstawie art. 73 kpa. Odnośnie do oceny trafności samego zarzutu, należy podnieść, że nawet gdyby mogło to mieć wpływ na dokonaną przez Sąd I instancji ocenę prawną zaskarżonego postanowienia, obowiązek płynący z art. 63 ustawy Prawo budowlane nie odnosi się, jak to zostało stwierdzone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, do obiektów wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. Dotyczy to także robót wykonanych przed tą datą. Ponadto, wskazane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (art. 28, art. 29, art. 29a, art. 41, art. 53), a także § 6.1. rozporządzenia RM z dnia 7 marca 1975 r. w sprawie nadzoru techniczno-budowlanego wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie wskazują na istnienie analogicznego obowiązku do tego, który został określony w art. 63 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Nietrafny jest w związku z tym, wskazany ale nie rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument wiążący się z treścią art. 107 § 1 i § 2 ustawy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.