II OSK 393/24

II OSK 393/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz
Paweł Miładowski
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Łd 614/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-10-04
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 października 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 614/23 w sprawie ze skarg A. K. i P. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 28 kwietnia 2023 r., znak: GPB-III.7721.84.2023 KT/PK w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 27 lutego 2023 r., nr 87/2023, 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz P. K. kwotę 1570 (jeden tysiąc pięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, dalej "WSA w Łodzi, Sąd I instancji, Sąd wojewódzki" wyrokiem z 4 października 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 614/23, oddalił skargi A. K. oraz P. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego, dalej "Wojewoda/organ odwoławczy" z 28 kwietnia 2023 r. nr GPB-III.7721.84.2023 KT/PK w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Starosta [...] decyzją z 4 sierpnia 2022 r., nr 477/2022 zatwierdził projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił K. I. pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku inwentarskiego o obsadzie 7,25 DJP wraz z instalacjami i urządzeniami budowlanymi w [...] [...], gmina [...].
Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania P. K., decyzją z 18 listopada 2022 r., nr 299/2022 uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, Starosta [...] postanowieniem z 30 listopada 2022 r., nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym.
Starosta [...] postanowieniem z 22 grudnia 2022 r. ponownie nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, w zakresie odległości projektowanego budynku inwentarskiego od studni zlokalizowanej na działce nr ewid. [...], zgodnie z § 31 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.
W wyznaczonym terminie inwestor odpowiedział na ww. postanowienie i przedłożył 3 egzemplarze uzupełnionej dokumentacji projektowej.
Starosta [...] decyzją z 27 lutego 2023 r., nr 87/2023 zatwierdził projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił K. I. pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku inwentarskiego o obsadzie 7,25 DJP wraz z instalacjami i urządzeniami budowlanymi w [...] [...], gmina [...]. Planowana inwestycja polega na budowie budynku inwentarskiego o obsadzie 7,25 DJP, wolnostojącego, jednokondygnacyjnego, niepodpiwniczonego wraz z zagospodarowaniem terenu, tj.: dojazdem, chodnikami, płytą gnojową o powierzchni 20 m2 (wg odrębnego zgłoszenia), zbiornikiem na gnojówkę o pojemności 15 000 l (wg odrębnego zgłoszenia), przyłączem elektrycznym (wg odrębnego opracowania) oraz przyłączem wodociągowym (wg odrębnego opracowania), na działkach nr ewid. [...] obręb [...], [...], gmina [...].
Wojewoda decyzją z 28 kwietnia 2023 r., nr 118/2023 - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) dalej "k.p.a." - po rozpatrzeniu odwołania P.K., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W ocenie organu odwoławczego inwestycja jest zgodna z przeznaczeniem i zagospodarowaniem terenu i została zaprojektowana zgodnie ze wskazanymi w decyzji o warunkach zabudowy warunkami i wymaganiami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Inwestycja spełnia również ustalenia w zakresie warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu.
Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących niezgodności inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wskaźnika zabudowy w wysokości 18%, Wojewoda wskazał, że są one bezzasadne. W odwołaniu błędnie wskazano, że łączna powierzchnia zabudowy wyniesie 660,46 m2, zatem wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wyniesie 26%. W części opisowej projektu zagospodarowania terenu wskazano, że w granicach terenu inwestycji, tj. obszaru ABCD o powierzchni 2554 m2 (części działek nr ewid. [...] i [...]), powierzchnia zabudowy wynosi 447,71 m2, co daje wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w wysokości 17,5%. Jednocześnie, na działkach inwestycyjnych znajduje się budynek mieszkalny oraz wyłącznie niewielka część budynków gospodarczych oznaczonych na rysunku projektu zagospodarowania terenu nr: 6, 7 i 8. Wskazane budynki gospodarcze, wbrew przywołanym przez odwołującego wypisom z ewidencji gruntów, w większości usytuowane są na działce nr ewid. [...], która nie jest objęta inwestycją. Powierzchnia tych budynków, wskazana w informacji o działce nr ewid. [...], według stanu na dzień 29 kwietnia 2022 r., nie znajduje odzwierciedlenia w rzeczywistym usytuowaniu tych budynków.
Organ odwoławczy wskazał, że obszar inwestycji nie wykracza poza obszar ABCD określony w decyzji o warunkach zabudowy, zatem inwestycja nie narusza ustaleń tej decyzji. Natomiast w kwestii geometrii dachu, z uwagi na zaprojektowanie dachu jako trójspadowego, Wojewoda wskazał, że zarzut ten jest bezzasadny, bowiem zgodnie z projektem, dla budynku inwentarskiego zaprojektowano dach naczółkowy, tj. dach dwuspadowy z dodatkowym, niewielkim, trójkątnym elementem (zwanym naczółkiem) umieszczonym ukośnie w górnej części ściany szczytowej. Także zarzut braku zgodności z treścią decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 3 m do 5 m, w ocenie organu pozostaje bezzasadny, gdyż - zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy - wymaganą wysokość elewacji frontowej (od 3 m do 5 m) określono, jako wysokość do dolnej krawędzi okapu, a nie jak podnosi odwołujący wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Jednocześnie w pkt 2.1 lit. d tiret trzecie decyzji o warunkach zabudowy określono wysokość głównej kalenicy do 8 m.
W ocenie Wojewody, nie ma znaczenia, czy inwestor deklarował wcześniej, dla inwestycji zlokalizowanej w tym samym miejscu, inną obsadę, skoro nie uzyskał ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym nie zrealizował zamierzonej inwestycji w zakładanym poprzednio kształcie.
Organ odwoławczy wskazał także, że zgodnie z projektem budowlanym, zamierzonym sposobem użytkowania projektowanego budynku inwentarskiego jest chów trzody chlewnej. W budynku zaplanowano obsadę lochy - 10 szt. - tj. 3,5 DJP (przelicznik: 0,35), prosięta - 30 szt. - tj. 0,6 DJP (przelicznik: 0,02), - warchlaki - 15 szt. - tj. 1,05 DJP (przelicznik: 0,07) i tuczniki - 15 szt. - tj. 2,1 DJP (przelicznik: 0,14). Obsada projektowanego budynku wynosi łącznie 7,25 DJP. Przy obliczaniu DJP dla danej inwestycji nie jest istotna obsada deklarowana przez inwestora, ale należy uwzględniać maksymalną możliwą obsadę inwentarza, którą winien ustalić organ. Nie ma zatem znaczenia deklarowanie przez inwestora jakie zwierzęta zamierza on hodować np. w cyklach produkcyjnych obejmujących zwierzęta o różnych DJP, lecz konieczne jest obliczenie, w oparciu o wielkość budowanego obiektu, ile maksymalnie zwierząt może on pomieścić. Dla obliczenia możliwego DJP dla tuczników, przyjmując maksymalną możliwą obsadę w budynku należy przyjąć powierzchnię użytkową pomieszczeń inwentarskich w tym budynku, tj. 251,46 m2, a nie, jak wskazał odwołujący, powierzchnię zabudowy budynku, 308,46 m2. Wówczas, zakładając 251 sztuk tuczników i stosując przelicznik: 0,14, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, DJP wyniesie 35,14. Dodatkowo, jak wskazał Wojewoda, przy założeniu zróżnicowanej obsady w projektowanym budynku, zgodnie z wnioskowanym przez inwestora procentowym udziałem poszczególnych zwierząt w stosunku do ich łącznej liczby, tj. lochy (14,3% wszystkich zwierząt), prosięta (42,9%), warchlaki (21,4%) i tuczniki (21,4%), zajmując maksymalnie całe pomieszczenie inwentarskie w projektowanym budynku, zgodnie z warunkami określonymi w ww. rozporządzeniu dotyczącymi minimalnych wymagań powierzchni dla poszczególnych zwierząt, DJP wyniesie dla całej obsady: 38.
Wojewoda stwierdził także, że ze względu na wielkość projektowanego budynku inwentarskiego, w związku z ww. przepisami, w gospodarstwie nie zostanie przekroczona wartość 40 DJP, zatem inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie zachodzi zatem potrzeba przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, budynek inwentarski zaliczono do kategorii IN klasy "E". Z projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że kubatura projektowanego budynku inwentarskiego wyniesie 1 288,82 m3. W ocenie Wojewody, zawarty w odwołaniu zarzut w tym zakresie nie znajduje uzasadnienia.
Odnosząc się do zarzutu odwołania, że w projekcie nieprecyzyjnie określono, że poziom wody gruntowej jest znacznie poniżej poziomu posadowienia fundamentów, co może nie być zgodne ze stanem rzeczywistym Wojewoda wskazał, że stosownie do treści § 20 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 2020 r., część opisowa projektu architektoniczno-budowlanego zawiera opinię geotechniczną oraz informację o sposobie posadowienia obiektu budowlanego. Projekt architektoniczno-budowlany, jest zgodny z ww. przepisem, tj. zawiera ww. elementy, z których wynika że projektowany budynek został zaliczony do I kategorii geotechnicznej, w prostych warunkach gruntowych.
Skargę na powyższą decyzję wniosła A. K. i P. K..
A. K. wskazała na naruszenie:
a) przepisów postępowania administracyjnego, tj.:
1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocena oddziaływania na środowisko, poprzez nieustalenie, że na terenie gospodarstwa należącego do inwestora prowadzona jest już hodowla trzody chlewnej, tj. w budynku objętym postępowaniem legalizacyjnym przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] znak: PINB/7355/20123-1/5097/AT/23, a tym samym nieuwzględnieniu, że dojdzie do zmiany wykorzystania terenu, które będzie przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko;
2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie dlaczego oznaczona na projekcie zagospodarowania działki granica terenu uciążliwości (oddziaływania) inwestycji odnośnie budynku chlewni od strony zachodniej wynosi 10 m, a od strony wschodniej tylko 3,16 m, natomiast strefa oddziaływania od strony południowej wynosi od projektowanej płyty gnojowej i zbiornika na gnojowice tylko ok. 1 m;
3. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 29 ust. 5 rozporządzenia z 2023 r., z którego wynika że konstrukcja zbiorników na nawozy naturalne płynne oraz zbiorników na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej powinna zapewniać warunki ich użytkowania przez umożliwienie dojazdu oraz opróżnienia gromadzących się osadów oraz wykonanie spadków na zewnątrz, aby był możliwy odpływ wód opadowych lub roztopowych, natomiast w projekcie zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do decyzji brak jest zaprojektowanej jakiejkolwiek drogi dojazdowej;
4. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a pr. bud. poprzez uznanie zgodności projektu architektonicznego z treścią decyzji o warunkach zabudowy parametru geometrii dachu dwuspadowego, gdzie w projekcie architektonicznym chlewni zaprojektowany jest dach trójspadowy - zastosowano trzecią mniejszą połać od strony północnej (frontowej) budynku o kierunku spadu prostopadłym do dwóch połaci (str. 18 projektu zagospodarowania działki, rys. nr 3 projektu architektonicznego);
5. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, poprzez uznanie zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy wskazuje obsadę budynku inwentarskiego na poziomie 7,25 DJP, a organ I instancji wprost wskazuje na możliwą obsadę na poziomie 7,65 DJP dopuszczoną w projekcie architektonicznym chlewni (str. nr 4 opisu projektu architektonicznego), podczas gdy projekt architektoniczny stanowiący załącznik do decyzji jest jej integralną częścią a rozwiązania w nim zawarte są przez organ przyjęte do realizacji.
b) przepisów prawa materialnego, tj.:
1. § 24 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej w zw. z Ip. 16-20 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez jego niezastosowanie polegające na ograniczeniu się do obliczenia 2 maksymalnych obsadów, podczas gdy organ powinien uwzględnić wszystkie maksymalne obsady budynku inwentarskiego.
2. art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1a oraz w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej i § 3 ust. 1 pkt 104 lit. a rozporządzenia środowiskowego, poprzez brak ich zastosowania i nieuzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Mając na uwadze powyższe skarżąca A. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.
Natomiast P. K. w treści swojej skargi wskazał na naruszenie:
a) przepisów postępowania administracyjnego, tj.:
1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności zmiany deklarowanej przez inwestora obsady DJP przy kolejnych wnioskach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przy jednoczesnym niezmienianiu parametrów obiektu budowlanego, a tym samym zatwierdzenie projektu budowlanego chlewni o powierzchni 251,46 m2, przy obsadzie 7,25 DJP, podczas gdy inwestor w poprzednich wnioskach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wskazywał obsadę chlewni rzędu 40 DJP, przy jednoczesnym braku zmian gabarytu projektowanego budynku co jednoznacznie świadczy o planowanej hodowli na poziomie 40 DJP;
2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, poprzez nieustalenie, że na terenie gospodarstwa należącego do inwestora prowadzona jest już hodowla trzody chlewnej, tj. w budynku objętym postępowaniem legalizacyjnym przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] znak: PlNB/7355/20123-1/5097/AT/23, a tym samym nieuwzględnieniu, że dojdzie do zmiany wykorzystania terenu, które będzie przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko;
3. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego poprzez uznanie zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy wskazuje obsadę budynku inwentarskiego na poziomie 7,25 DJP, a organ wprost wskazuje na możliwą obsadę na poziomie 38 DJP;
4. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dlaczego oznaczona na projekcie zagospodarowania działki granica terenu uciążliwości (oddziaływania) inwestycji odnośnie budynku chlewni od strony zachodniej wynosi 10 m, a od strony wschodniej tylko 3,16 m, natomiast strefa oddziaływania od strony południowej wynosi od projektowanej płyty gnojowej i zbiornika na gnojowice tylko ok. 1 m.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane przez P. K. są tożsame z zarzutami wskazanymi w pkt II skargi A. K..
P.K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Postanowieniem z 4 października 2023 r. WSA w Łodzi połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a sprawę o sygnaturze II SA/Łd 614/23 (skarga A. K.) ze sprawą o sygnaturze II SA/Łd 615/23 (skarga P. K.) oraz prowadził dalej sprawę pod sygnaturą II SA/Łd 614/23.
Sąd wojewódzki oddalając skargi ocenił, że szczegółowa analiza poczyniona przez organ odwoławczy w treści kwestionowanej decyzji nie budzi wątpliwości i jest prawidłowa, zatem jako taka zasługuje na akceptację.
Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii związanej z ukształtowaniem dachu planowanego budynku sąd wojewódzki wyjaśnił, że w decyzji o warunkach zabudowy kształtując geometrię dachu organ wskazał, że dach powinien być dwuspadowy, o kącie nachylenia połaci dachowych od 20º do 45º, wysokości głównej kalenicy do 8 m i kierunku głównej kalenicy równoległym lub prostopadłym do frontu działki. W projekcie budowlanym zaplanowano dach tzw. naczółkowy. W ocenie składu orzekającego, dach o konstrukcji naczółkowej to w istocie dach dwuspadowy z dodatkowymi, ale krótkimi połaciami na ścianach szczytowych. Wspomniane dodatkowe połacie, w odniesieniu do całego dachu mają rozmiar na tyle niewielki, że przybierają funkcję ozdobną, a nie funkcję dodatkowych spadków dachu. Z tego powodu wskazanych zarzut skargi nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu I instancji, przedstawiony przez inwestora projekt budowlany, po jego uzupełnieniu, był kompletny i spełniał wymagania formalne, określone ww. przepisami do procedowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Wnioskodawcy do wniosku załączyli wszelkie wymagane dokumenty, a projekt budowlany został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną i nie budzi zastrzeżeń w świetle art. 34 ust. 3 pr. bud.
Ponadto, analiza projektu budowlanego w porównaniu z treścią decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy z dnia 3 grudnia 2015 r., przeniesionej na inwestora mocą decyzji tego organu z dnia 10 grudnia 2020 r., pozwala na stwierdzenie, iż projekt budowlany jest zgodny z tym rozstrzygnięciem. W tej sytuacji złożony przez inwestora wniosek o wydanie pozwolenia na budowę uprawniał organy do wydania pozytywnej decyzji w tym przedmiocie.
Co do podnoszonej w obu skargach kwestii toczącego się postępowania legalizacyjnego sąd wojewódzki wyjaśnił, że na tę chwilę nie da się ustalić w jaki sposób zakończy się postępowanie legalizacyjne, legalizacja jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym, a jako takie nie może blokować realizacji inwestycji w chwili obecnej. Dopiero gdyby nie doszło do legalizacji obiektu, wówczas - na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 3 pr. bud. - organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki.
Odnosząc się do kwestii określenia strefy oddziaływania planowanej inwestycji Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody, który przyjął, że tak jak w części opisowej projektu zagospodarowania terenu, gdzie wskazano, że obszar oddziaływania obiektu nie wykracza poza granice terenu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. W ocenie organu, powyższe nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. A ponieważ obszar oddziaływania obiektu zamyka się w granicach terenu inwestycji, to różnice w odległościach, na które wskazują skarżący, nie mają znaczenia w sprawie.
Z kolei nawiązując do kwestii braku w projekcie budowlanym zaplanowanego dojazdu do zbiornika na gnojowicę Sąd I instancji dostrzegł, że zarówno płyta gnojna, jak i zbiornik na gnojowicę będą realizowane na podstawie odrębnego zgłoszenia, stąd - zdaniem składu orzekającego - nie jest brakiem, czy wadliwością projektu budowlanego obejmującego budynek, brak drogi dojazdowej do zbiornika. Od strony frontowej zaplanowany jest teren utwardzony, który zdaniem Sądu, jest wystarczający na potrzeby planowanej inwestycji.
Zaś w kwestii związanej z określeniem maksymalnej obsady DJP Sąd wojewódzki podzielił pogląd Wojewody Łódzkiego wyrażony zarówno w decyzji II instancji, jak i w odpowiedzi na skargę. Fakt, że inwestor na wcześniejszych etapach postępowania deklarował większą obsadę DJP pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Aktualnie wiążąca dla inwestora, jak i organów administracji architektoniczno-budowlanej jest obsada określona w decyzji o warunkach zabudowy, jak i dostosowanym do niej projekcie budowlanym.
Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody, że ze względu na wielkość projektowanego budynku inwentarskiego, w związku z ww. przepisami, w gospodarstwie nie zostanie przekroczona wielkość 40 DJP, zatem planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jako taka planowana inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. K., dalej "skarżący kasacyjnie" wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił:
- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania:
1. art. 7, 77 § 1, 80 i 86 k.p.a poprzez niewyjaśnienie okoliczności zmiany deklarowanego przez inwestora obsady DJP przy kolejnych wnioskach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przy jednoczesnym niezmienianiu parametrów obiektu budowlanego, a tym samym zatwierdzenie projektu budowlanego chlewni o powierzchni 251,46 m2, przy obsadzie 7,25 DJP, podczas gdy inwestor w poprzednich wnioskach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wskazywał obsadę chlewni rzędu 40 DJP, przy jednoczesnym braku zmian gabarytu projektowanego budynku co jednoznacznie świadczy o planowanej hodowli na poziomie 40 DJP,
2. art. 7, 77 § 1, 80 i 86 k.p.a. poprzez nieustalenie jaką maksymalną możliwą obsadę zwierząt może pomieścić budynek inwentarski dla którego Starosta [...] decyzja z 27 lutego 2023 r. zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Uchybienie to spowodowało przyjęcie przez Sąd, iż współczynnik DJP wyniesie mniej niż 40, a w konsekwencji uznanie, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy, zakładając maksymalną możliwą obsadę zwierząt, jaką może pomieścić budynek inwentarski należy uznać, iż współczynnik DJP może wynieść znacznie ponad 40 DJP,
3. art. 7,17 § 1, 80 i 86 k.p.a w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocena oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa środowiskowa) poprzez uznanie przez sąd za nieistotne, że na terenie gospodarstwa należącego do inwestora prowadzona jest już hodowla trzody chlewnej t.j. w budynku objętym postępowaniem legalizacyjnym przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] znak: PINB/7355/20123-1/5097/AT/23, a tym samym nieuwzględnieniu, że dojdzie do zmiany wykorzystania terenu, które będzie przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko,
4. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a prawa budowlanego poprzez uznanie zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy wskazuje obsadę budynku inwentarskiego na poziomie 7,25 DJP, a organ wprost wskazuje na możliwą obsadę na poziomie 38 DJP,
5. art 7, 77 § 1, 80 i 86 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dlaczego oznaczona na projekcie zagospodarowania działki granica terenu uciążliwości (oddziaływania) inwestycji odnośnie budynku chlewni od strony zachodniej wynosi 10 m, a od strony wschodniej tylko 3,16 m, natomiast strefa oddziaływania od strony południowej wynosi od projektowanej płyty gnojowej i zbiornika na gnojowice tylko ok. 1m;
- naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. § 24 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej w zw. z Ip. 16-20 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej: rozporządzenie środowiskowe) poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji ograniczeniu się do obliczenia 2 maksymalnych obsadów, podczas gdy Sąd powinien uwzględnić wszystkie maksymalne obsady budynku inwentarskiego;
2. art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 i art. 60 ustawy środowiskowej poprzez niezastosowanie tych przepisów w stanie faktycznym sprawy i uznanie, że inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy, z projektu architektoniczno-budowlanego wynika, iż zaprojektowany jest budynek inwentarski o powierzchni 251,46 m2, co jednoznacznie wskazuje, iż maksymalna możliwa obsada zwierząt może przekraczać 40 DJP, co winno skutkować przeprowadzeniem oceny oddziaływania inwestycji na środowisko,
3. art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1a, oraz w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej i § 3 ust. 1 pkt 104 lit. a rozporządzenia środowiskowego, poprzez brak ich zastosowania i uznanie, że brak jest obowiązku uzyskania dla inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżący kasacyjnie przedstawił argumentację na poparcie swojego stanowiska w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze. zm.) dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził istnienia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania sądowego.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 27 lutego 2023 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, obejmującego budowę budynku inwentarskiego o obsadzie 7,25 DJP wraz z instalacjami i urządzeniami budowlanymi. Materialnoprawną podstawą decyzji wydanej przez organ I instancji był art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2021, poz. 2351 ze zm.) dalej Pr. bud.
Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Pr. bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.), dalej "u.o.o.ś.". Stosownie natomiast do treści art. 71 ust. 2 u.o.o.ś. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Katalog tych przedsięwzięć określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), dalej "rozporządzenie". Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 lit. b rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza chów lub hodowlę zwierząt innych niż wymienione w lit. a w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP, przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę zwierząt; współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na DJP są określone w załączniku do rozporządzenia. Natomiast stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt, innych niż wymienione w pkt 103:
a) w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP i mniejszej niż 210 DJP - jeżeli ta działalność będzie prowadzona w odległości mniejszej niż 210 m od:
- terenów lub gruntów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tj. mieszkaniowych, rolnych zabudowanych zajętych pod budynki mieszkalne, innych zabudowanych z wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt, zurbanizowanych niezabudowanych lub w trakcie zabudowy, rekreacyjno-wypoczynkowych z wyłączeniem kurhanów, pomników przyrody oraz terenów zieleni nieurządzonej niezaliczonej do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla będą prowadzone,
- zrealizowanego, realizowanego lub planowanego przedsięwzięcia chowu lub hodowli zwierząt innych niż norki, w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP,
– na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
b) w liczbie nie mniejszej niż 60 DJP i mniejszej niż 210 DJP - na obszarach innych niż wymienione w lit. a.
Z uwagi na fakt, że przedmiotową inwestycją w niniejszej sprawie jest budynek inwentarski niezbędne jest prawidłowe ustalenie obsady inwentarza w projektowanym budynku w przeliczeniu na DJP. Zamierzonym sposobem użytkowania projektowanego budynku inwentarskiego, zgodnie z projektem budowlanym, jest chów trzody chlewnej. W budynku tym zaplanowano obsadę: lochy – 10 sztuk, tj. 3,5 DJP (przelicznik:0,35), prosięta – 30 sztuk, tj. 0,6 DJP (przelicznik:0,02), warchlaki – 15 sztuk, tj. 1, 05 DJP (przelicznik: 0, 07), tuczniki – 15 sztyk, tj. 2,1 DJP (przelicznik:0,14). Wojewoda wskazał, że łącznie obsada budynku wynosi zatem 7,25 DJP.
Organ wskazał także, że zgodnie z § 24 ust. 3 pkt 2 lit. g rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. 2010, Nr 56, poz. 344 ze zm.), dalej "rozporządzenie z 2010 r." w przypadku utrzymywania tuczników o masie ciała powyżej 110 kg wskazana jest powierzchnia co najmniej 1m2/1 szt. Przyjmując powierzchnię użytkową pomieszczeń inwentarskich, tj. 251, 46 m2, zakładając 251 sztuk tuczników i stosując przelicznik: 0,14, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, DJP wyniesie 35, 14. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że przy założeniu zróżnicowanej obsady w projektowanym budynku, zgodnie z wnioskowanym przez inwestora procentowym udziałem poszczególnych zwierząt w stosunku do ich łącznej liczby, zajmując maksymalnie całe pomieszczenie inwentarskie, zgodnie z warunkami określonymi w ww. rozporządzeniu, DJP dla całej obsady wyniesie: 38. Wobec czego Wojewoda uznał, że nie zostanie przekroczona wielkość 40 DJP, a zatem inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Tymczasem, poprzestając wyłącznie na powyżej wskazanych wyliczeniach wskaźnika DJP, słusznie zarzuca skarżący kasacyjnie, że organ nie wziął pod uwagę prowadzonej dotychczas hodowli trzody chlewnej, którą należy doliczyć do planowanej inwestycji, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.
Wskazane rozporządzenie z 2010 r. w § 24 ust. 3 wskazuje różne warianty powierzchni kojca, o którym mowa w § 19 ust. 1. Organ winien zatem dokonać stosownego przeliczenia, uwzględniając także okoliczność prowadzenia chowu w innym budynku inwentarskim. Wprawdzie toczy się w stosunku do niego postępowanie legalizacyjne przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowalnego w [...], jednak powinien być on uwzględniony przy ocenie, czy nie dojdzie do przekroczenia DJP warunkującego konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Jest niewątpliwe, że z uwagi na uwarunkowania środowiskowe, ustalenie liczby hodowanych zwierząt w DJP jest konieczne w odniesieniu do całego gospodarstwa. Organ administracji zobowiązany jest do precyzyjnego określenia liczby hodowanych zwierząt w DJP w odniesieniu do projektowanej inwestycji. Inwestor uzyskuje poprzez decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzeniu projektu budowalnego uprawnienie do wykonania określonego obiektu.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że ustalenia liczby dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) powinno się dokonywać w oparciu o maksymalną możliwą obsadę inwentarza (zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2024 r., II OSK 1911/21, LEX nr 3756926), zarówno w obiektach już istniejących, jak i w planowanych. Organ powinien wobec tego ustalić, czy na terenie gospodarstwa rolnego inwestora jest już prowadzona hodowla trzody chlewnej, a jeśli tak to w jakiej ilości, co pozwoli na ustalenie rzeczywistego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia budowalnego. Jest to o tyle istotne, że od prawidłowo ustalonych DJP uzależniona jest konieczność uzyskania decyzji środowiskowej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli zaś uzyskanie decyzji środowiskowej jest wymagane dla planowanego przedsięwzięcia, to musi zostać ona wydana przed udzieleniem pozwolenia na budowę. Brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyklucza bowiem możliwość wydania zgodnej z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile jest ona wymagana dla realizacji przedsięwzięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza o rozstrzygnięciu, jakie winno zapaść w rozpoznawanej sprawie, ale wskazuje, że powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik postępowania, co przemawiało za wyeliminowaniem zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego.
Ponownie rozpatrując sprawę, organy administracji powinny poprawnie wyliczyć obsadę inwentarza dla planowanej inwestycji.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że wobec naruszenia przepisów postępowania i konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania, przedwczesnym byłoby wypowiadanie się w tym zakresie.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji weźmie pod uwagę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 200, 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Jednocześnie zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy (pismo z 12 stycznia 2024 r. – k.116), a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.