II OSK 392/22

II OSK 392/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Broda
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 472/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-07-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, 145, 153, 183, 184, 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3, 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, 77, 80, 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej X sp. z o.o. Y sp. k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 472/21 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 lutego 2021 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 30 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 472/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. W. - F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 lutego 2021 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji i zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Starosta Tatrzański decyzją z 29 kwietnia 2020 r. nr [...], znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi X sp. z o. o. [...] sp. k. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego obejmującego: budowę budynku pensjonatowego z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi wody, kanalizacji, ogrzewczymi, wentylacji mechanicznej i elektrycznymi oraz infrastrukturą techniczną tj.: oświetleniem zewnętrznym, przebudową przyłącza gazu ziemnego średniego ciśnienia oraz zagospodarowaniem terenu - na działkach ewid. nr [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...].
Wojewoda Małopolski decyzją z 19 lutego 2021 r. znak: [...], po rozpoznaniu odwołania H. W.–F., utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że na obszarze planowanego zamierzenia inwestycyjnego obowiązuje uchwała Rady Miasta [...] Nr [...] z [...] stycznia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego [...]. Przedmiotowa inwestycja została zlokalizowana w obszarze U/MN-3 z podstawowym przeznaczeniem terenu pod usługi hotelarstwa, usługi nieuciążliwe (§ 29 mpzp). Teren objęty ww. planem stanowi strefę ochrony konserwatorskiej. Obecnie toczy się postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków zespołu budowlanego zabudowy letniskowo-wypoczynkowej w [...] na obszarze ograniczonym ul. [...], [...], [...] do granicy z [...] wraz z działką nr ewid. nr [...], otoczeniem oraz nazwami historycznymi obiektów. W jego obrębie leżą działki o nr [...] i [...] obr. [...] w [...]. Wojewoda podał, że na podstawie art. 10a pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Zakaz ten dotyczy także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie. Dalej Wojewoda wskazał, że objęty niniejszym postępowaniem projekt budowlany zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, w tym z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń pożarowych, rzeczoznawcą do spraw sanitarno-higienicznych, jak również uzgodnienie konserwatorskie. Zdaniem Wojewody przedmiotowa inwestycja została pozytywnie uzgodniona przez Burmistrza Miasta [...] na mocy porozumienia zawartego pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Gminą Miejską [...] w sprawie powierzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Wojewoda podał, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tym samym nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dalej organ podkreślił, że zawartość projektu budowlanego jest kompletna; projekt zagospodarowania terenu, stanowiący część projektu budowlanego, wykonany został na kserokopii mapy do celów projektowych, sporządzonej przez uprawnionego geodetę i przyjętej do zasobu geodezyjnego. Z kolei teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez istniejący zjazd z ul. [...] oraz drogę wewnętrzną, której właścicielem jest Inwestor. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu w zakresie minimalnej powierzchni terenu biologicznie czynnego w granicach działki budowlanej, maksymalnej powierzchni zabudowy w granicach działki budowlanej, maksymalnej liczby kondygnacji nadziemnych, maksymalnej wysokości budynku usług hotelarstwa do kalenicy dachu. Wojewoda podał, że również wymagania miejscowego planu, dotyczące ilości miejsc parkingowych, zostały spełnione - zaprojektowano 25 miejsc postojowych dla 20 pokoi gościnnych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że każdy apartament jest traktowany jako jeden pokój gościnny w rozumieniu miejscowego planu, gdyż posiada jedną łazienkę i jeden aneks kuchenny oraz jedno lub maksymalnie trzy pomieszczenia sypialne. W związku z powyższym, Wojewoda stwierdził zgodność inwestycji z miejscowym planem i art. 34 ust. 1 ustawy z 7 lipca Prawo budowlane - dalej w skrócie "P.b.". Wojewoda podał, że zaprojektowany budynek składa się z dwóch segmentów (A i B) połączonych garażem podziemnym. Budynek sklasyfikowano jako "N" o kategorii zagrożenia ludzi ZLV, wymagana klasa odporności pożarowej dla budynku "C". Usytuowanie projektowanego obiektu nie narusza przepisów § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podał, że w rozpatrywanej sprawie nie było konieczne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu drogownictwa. Nie jest również zasadny, w ocenie Wojewody, zarzut dotyczący braku przeprowadzenia oględzin miejsca planowanej inwestycji, gdyż w rozpatrywanej sprawie, żaden przepis prawa nie nakazuje podjęcie takiego działania. Zdaniem Wojewody, dla sprawdzenia poprawności projektu budowlanego wystarczająca jest analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Dalej Wojewoda uznał za bezzasadny zarzut odnoszący się do wiarygodności opinii uprawnionego geologa. Podał, że w oparciu o ww. opinię autorzy projektu (architekt i konstruktor) przyjęli drugą kategorię geotechniczną obiektu w prostych warunkach gruntowych. Nadto segment B usytuowany jest w odległości 5.60 m od granicy działki i 8 m od budynku znajdującego się na działce o nr [...], oba budynki są nierozprzestrzeniające ognia (NRO). Ponadto Wojewoda zaznaczył, że w przypadku obiektów budowlanych drugiej kategorii geotechnicznej opracowuje się oprócz opinii geotechnicznej dokumentację podłoża gruntowego i projekt geotechniczny, i ta dokumentacja znajduje się w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Zdaniem Wojewody, nie jest zasadny zarzut braku spełnienia wymagań zawartych w § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak wykazał projektant planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej przez istniejący zjazd, przez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działce nr [...], będącej własnością inwestora. Ponadto wskazał, że podnoszony przez skarżącą wymóg minimalnej szerokości frontu działki (21 m) odnosi się do działek nowo wydzielanych, więc nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutu braku zapewnienia drogi pożarowej, Wojewoda stwierdził, powołując się na projektanta, że w przedmiotowej sprawie droga pożarowa nie jest wymagana, z uwagi na treść § 12 ust 1 pkt 5 lit. b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg przeciwpożarowych. Wojewoda podał, że w przedmiotowym budynku projektuje się 20 apartamentów na maksymalnie 50 miejsc leżących. Twierdzenie skarżącej, że w każdym z apartamentów będzie mogło przebywać 3-4 osoby i na tej podstawie określenie, że w obiekcie będzie 60-80 miejsc noclegowych Wojewoda uznał za gołosłowne i nie poparte jakimikolwiek dowodami, bowiem okoliczność, że apartament posiada znaczny rozmiar nie oznacza automatycznie, iż jest przeznaczony na pobyt dużej liczby osób. Skoro na wniosek inwestora organ I instancji udzielił pozwolenia na budowę pensjonatu, w którym przewidziano w zatwierdzonym projekcie budowlanym maksymalnie 50 miejsc noclegowych, to inwestor jest związany treścią decyzji i nie może w przyszłości udostępniać klientom więcej niż 50 miejsc noclegowych. Odnośnie zarzutu niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem, Wojewoda wskazał, że teren objęty planowaną inwestycją znajduje się w obszarze określonym w miejscowym planie symbolem U/MN-3 o podstawowym przeznaczeniu: usługi hotelarstwa oraz usługi nieuciążliwe. Planowana inwestycja to budowa pensjonatu. Wojewoda podał, że w planowanym obiekcie budowlanym, składającym się z 20 apartamentów na wynajem, świadczone będzie całodzienne wyżywienie dla gości. Jest zatem zgodny zarówno z definicją pensjonatu określoną w miejscowym planie (§ 4 pkt 21 planu) jak i z § 36 pkt 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych. Odnośnie zarzutu, że inwestor planuje sprzedawać lokale znajdujące się w planowej inwestycji, gdyż w dziale III Księgi Wieczystej założonej dla nieruchomości, na której ma być wybudowany obiekt wpisane są roszczenia osób trzecich, Wojewoda podał, że organy administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie oceniają zagadnień związanych ze sprzedażą lokali i ewentualną przyszłą zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Ustanowienia odrębnej własności lokalu nie dochodzi się w ramach postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, lecz dopiero na późniejszym etapie. Odnosząc, się do zarzutu, że planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem, który nie dopuszcza lokalizacji garażu podziemnego w obszarze U/MN-3, Wojewoda wyjaśnił, że miejscowy plan odnośnie ww. obszaru zawiera dwa zapisy odnoszące się do kwestii miejsc postojowych, tj. z § 29 pkt 2 lit. c oraz z § 29 pkt 4 lit. b, przy czym ww. przepisy nie zawierają zakazu lokalizacji w tym obszarze garaży podziemnych, a tym bardziej miejsc postojowych znajdujących się w garażu podziemnym budynku pensjonatowego. Zapis § 29 pkt 2 lit. c nie nakazuje bowiem urządzenia miejsc postojowych wyłącznie w garażach wolnostojących, a wskazuje, że takie garaże winny być lokalizowane na tyłach działki budowlanej. Zdaniem organu odwoławczego, także w ogólnych przepisach miejscowego planu nie ma zakazu lokalizacji miejsc postojowych w garażu podziemnym. Zdaniem Wojewody zaprojektowane miejsca parkingowe odpowiadają wymogom wskazanym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skoro inwestor spełnił wymagania określone w art. 32 ust. 4 P.b. i art. 35 P.b., to zdaniem Wojewody, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę.
Skargą H. W.-F. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.; art. 35 P.b.; art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 62 ust. 1 i ust. 1 a, art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. a, c, e oraz pkt 2 lit. g ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku oraz ocenach oddziaływania na środowisko; art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu w okolicznościach przedmiotowej sprawy organy obu instancji nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w zakresie wszystkich wymaganych do zweryfikowania przesłanek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, czym naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu wymagającym uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji.
Już na wstępie Sąd dostrzegł wątpliwość co do nazwy projektowanego obiektu budowlanego. Wskazał, że projekt budowlany posługuje się określeniem jednego budynku pensjonatowego składającego się dwóch segmentów oznaczonych literami A i B, chociaż niekonsekwentnie. Już dołączone do projektu "Geotechniczne warunki posadowienia obiektu budowlanego" sporządzone zostały dla dwóch budynków usługowo-mieszkalnych wraz z garażem podziemnym i instalacjami wewnętrznymi. Wojewoda wzywał inwestora pismem z 4 listopada 2020 r. o doprowadzenie egzemplarzy projektu budowlanego do spójności i zgodności z wyrzeczeniem decyzji Starosty Tatrzańskiego nr [...] z 29 kwietnia 2020 r., zwracając uwagę na zamienne posługiwanie się tam pojęciem dwóch budynków oraz dwóch segmentów. Wojewoda nie dość skrupulatnie zweryfikował spełnienie tego żądania, a także nie rozważył, czy odmienna kwalifikacja obiektu ma znaczenie ze względu na spełnienie wymogów określonych w art. 35 ust. 1 P.b. W ocenie Sądu kwestia ta nie jest obojętna. Sąd wyjaśnił, że prawo budowlane definiuje w art. 3 pkt 2 pojęcie budynku, rozumiejąc przez niego taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Ustawa nie definiuje natomiast pojęcia segmentu. Do pojęcia tego nawiązuje § 217 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2019 r. poz. 1065; dalej: r.w.t.) określając klasy odporności ogniowej ścian oddzielających segmenty jednorodzinnych budynków ZL IV: bliźniaczych, szeregowych lub atrialnych. Przepis ten sugeruje, że pojęcie segmentu dotyczy części domów stojących obok siebie i połączonych bocznymi ścianami. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 marca 2019 r., II OSK 1187/17, aktualnie, z uwagi na możliwości techniczne, powszechną praktyką jest budowanie całych osiedli składających się z kilku budynków na jednej płycie fundamentowej, co wymusza w pewnym stopniu powiązanie infrastrukturalne. To jednak nie oznacza, że taki sposób posadowienia tych budynków wpływa na prawną kwalifikację i uznanie ich za jeden budynek. Okoliczność, że kilka budynków jest posadowionych na wspólnej jednej płycie fundamentowej i ma wspólny garaż podziemny nie czyni z kilku budynków jednego budynku. Sam wspólny fundament nie oznacza, że kilka budynków staje się jednym budynkiem. Słusznie dostrzeżono, że w aspekcie zagospodarowania przestrzennego, ładu urbanistycznego i parametrów zabudowy, istotne znaczenie mają obiekty nad powierzchnią ziemi, a nie ich części podziemne. Za taką wykładnią przemawia również przepis § 210 r.w.t., który stanowi, iż części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przekrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki. W przepisie tym mowa jest o częściach budynku od fundamentu, a nie z fundamentem.
Dalej Sąd zauważył, że przedmiotowa inwestycja określona we wniosku jak i w projekcie budowlanym mianem pensjonatu, znajduje się na obszarze objętym ustaleniami uchwały Rady Miasta [...] z dnia 28 stycznia 2010 r. nr [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: [...] (Dz. Urz. Woj. Małop. 2010 r., Nr [...], poz. [...], dalej: miejscowy plan), na terenie oznaczonym jako U/MN-3. Z § 29 pkt 1 miejscowego planu wynika, że podstawowe przeznaczenie terenu U/MN-3 obejmuje usługi hotelarstwa i usługi nieuciążliwe, zaś uzupełniające przeznaczenie terenu – lokale mieszkalne towarzyszące zabudowie usługowej. Usługi nieuciążliwe, po myśli § 4 pkt 20 miejscowego planu, to przedsięwzięcia, które nie powodują ponadnormatywnego oddziaływania w emisji substancji i energii oraz nie będące przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięciami mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z przepisami odrębnymi. Zgodnie z § 29 pkt 2 miejscowego planu określającym zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: a) zabrania się realizacji zabudowy szeregowej lub bliźniaczej (lit. a), lokale mieszkalne w budynkach usługowych, nie więcej niż 2 lokale mieszkalne w granicach jednej działki budowlanej (lit. b), dopuszcza się realizację wolnostojących budynków garażowych i gospodarczych wyłącznie na zapleczu działki budowlanej (lit. c). Plan określa również w § 4 pkt 21 definicję zabudowy pensjonatowej, rozumiejąc przez nią zabudowę służącą okresowemu wynajmowi pokoi wraz z wyżywieniem, przy czym liczba pokoi na wynajem nie może być mniejsza niż siedem. Definicja ta nawiązuje do definicji pensjonatu określonej w art. 36 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz.U.2017 r. poz. 1553).
Zdaniem Sądu analiza projektu budowlanego wskazuje, że planowany obiekt, wbrew nazwie, nie ma cech zabudowy pensjonatowej. Obiekt ten w części opisanej jako segment A zawiera 16 apartamentów/lokali apartamentowych na wynajem oraz zaplecze gastronomiczno-socjalne, zaś w segmencie B – 4 apartamenty/lokale apartamentowe. Analiza rzutów pięter obu obiektów pozwala na stwierdzenie, że wszystkie apartamenty są od siebie oddzielone ścianami, posiadają osobne łazienki, jeden pokój z aneksem kuchennym, a nadto jeden lub dwa dodatkowe pokoje. Zdaniem Sądu, pomimo przewidzianej w projekcie części gastronomiczno-socjalnej obiekt, jako całość, nie realizuje funkcji zamieszkania zbiorowego, tj. funkcji właściwej dla budynków wskazanych § 3 pkt 5 r.w.t., takich jak hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. Organy architektoniczno-budowlane w przedmiotowej sprawie błędnie zatem oceniły charakter tego obiektu, bezkrytycznie aprobując stanowisko inwestora, co też doprowadziło do przedwczesnej oceny o zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem w omówionym zakresie. Słusznie w ocenie Sądu zauważa skarżąca, że o rzeczywistych zamiarach inwestora mogą świadczyć wpisane w księdze wieczystej roszczenia o ustanowienie odrębnej własności lokali oraz przeniesienie własności wyodrębnionych lokali wraz z przynależnymi udziałami w nieruchomości wspólnej. Okoliczność ta, wbrew twierdzeniom Wojewody, ma znaczenie dla właściwej oceny charakteru projektowanej inwestycji.
Kolejnym istotnym uchybieniem jakiego dopuściły się organy orzekające w sprawie jest zdaniem Sądu niewłaściwa ocena spełnienia wymogu zapewnienia ustalonego w planie normatywu odnośnie miejsc postojowych. W § 29 pkt 4 lit. b miejscowego planu wskazano, że warunki parkingowe mają być przyjęte zgodnie ze wskaźnikiem ustalonym w § 12 ust. 2, który to stanowi: "Na terenach, na których dopuszcza się zabudowę należy zapewnić miejsca postojowe dla samochodów w następującej liczbie: 1) dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej minimum 1 miejsce postojowe na jeden lokal mieszkalny; 2) dla nowoprojektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej minimum 2 miejsca postojowe na jeden lokal mieszkalny; 3) dla zabudowy usług turystyki minimum 0,7 miejsca postojowego jeden pokój gościnny; 4) dla pozostałych obiektów handlu detalicznego i usług nieuciążliwych minimum 2 miejsca postojowe na każde 100m² powierzchni użytkowej lokali usługowych; 5) dla pozostałych obiektów handlu detalicznego i usług nieuciążliwych realizowanych w ramach zabudowy usług turystyki lub zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dodatkowo minimum 2 miejsca postojowe na każde 100m² powierzchni użytkowej lokali usługowych; 6) dla pozostałych funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wymienionych w niniejszym paragrafie, obowiązuje liczba miejsc postojowych według ustaleń szczegółowych dla tych terenów; 7) potrzeby parkingowe należy realizować w granicach własnej działki budowlanej". W projekcie przyjęto wskaźnik dla zabudowy usług turystyki określony jako minimum 0,7 miejsca postojowego na jeden pokój gościnny. Zakładając, że projektowany obiekt jest rzeczywiście obiektem usług turystyki, należy przyjąć, że w wyniku błędnej wykładni miejscowego planu organy przedwcześnie przyjęły, że wskaźnik ten jest w sprawie spełniony. Zaaprobowano bowiem błędne stanowisko inwestora, który utożsamił pojęcie pokoju gościnnego z apartamentem/lokalem apartamentowym.
Sąd zwrócił uwagę, że przywołany normatyw posługuje się pojęciem pokoju gościnnego, którego plan nie definiuje. Zatem należy odwołać się do jego znaczenia potocznego, tj. "pomieszczenia z oknami i drzwiami oddzielonego ścianami od innych" (Słownik Języka Polskiego PWN: http://sjp.pwn.pl/). Plan nie definiuje również pojęcia apartament, podobnie jak P.b. i r.w.t. Jednak § 3 pkt 9 r.w.t. określa pojęcie mieszkania, którym po myśli tego przepisu jest zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający osobne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiającymi stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. W świetle powyższych ustaleń należy zdaniem Sądu przyjąć, że po pierwsze, pokój to pomieszczenie, a nie zespół kilku pomieszczeń, a po drugie, że pokojem gościnnym jest pomieszczenie, które nie jest wyłącznie kuchnią czy łazienką i jest udostępniane gościom, po trzecie zaś, że apartamenty/lokale apartamentowe, o których mowa w projekcie, to nic innego, jak mieszkania, składające się z jednego lub więcej pokoi. Konsekwencją takiego stanowiska musi być zdaniem Sądu konkluzja, zgodnie z którą ilość miejsc postojowych określona w projekcie powinna być liczona według ilości pokoi we wszystkich apartamentach, nie zaś według ilości apartamentów. Tym samym Sąd nie zgodził się z twierdzeniami Wojewody, który stanowisko o tożsamości pokoju gościnnego z apartamentem uzasadniał podwyższonym standardem takiego pokoju gościnnego. Zdaniem Sądu, stanowisko takie jest całkowicie dowolne; miejscowy plan nie wiąże w żaden sposób ilości miejsc postojowych ze standardem pokoju gościnnego, lecz z ilością pokoi godzinnych w obiekcie.
Sąd nie dopatrzył się natomiast niezgodności z ustaleniami miejscowego planu w odniesieniu do kwestii dopuszczalności budowy garażu podziemnego. Określony w § 29 pkt 2 lit. c miejscowego planu nakaz realizacji wolnostojących budynków garażowych i gospodarczych wyłącznie na zapleczu działki budowlanej odnosi się jednoznacznie tylko do budynków wolnostojących. W ocenie Sądu nie sposób wywodzić z niego generalnego nakazu lokalizacji jedynie wolnostojących budynków garażowych, czy też zakazu lokalizacji budynków z garażami w częściach podziemnych budynku, czy wbudowanych. Zakazu tego rodzaju nie ma w Przepisach ogólnych zawartych w rozdziale 1 miejscowego planu i w ocenie Sądu w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę, nie można go domniemywać.
Sąd doszedł również do przekonania, że organy nie oceniły wnikliwie kwestii spełnienia wymogu dostępu inwestycji do drogi publicznej jak też zgodności rampy wjazdowej z ustaleniami miejscowego planu. W tej ostatniej kwestii brak ustaleń w zaskarżonej decyzji. Co do dostępu do drogi publicznej projekt zakłada dostęp z ul. [...] poprzez fragment drogi wewnętrznej i zjazd, jak też ciąg pieszy o szerokości 1,50 od strony południowej rampy zjazdowej prowadzący do trzech głównych wejść do budynku w elewacji południowej. Zgodnie z § 29 pkt 4 lit. a miejscowego planu na obszarze U.MN-3 przewidziana została obsługa komunikacyjna działek budowlanych z drogi publicznej ul. [...] zlokalizowanej poza obszarem objętym planem, ciągów pieszo-jezdnych oznaczonych symbolem KPJ-04, KPJ-05 oraz zachowanie istniejących dróg wewnętrznych niewydzielonych liniami rozgraniczającymi, stanowiących dojazdy do działek budowlanych. Natomiast zgodnie z § 14 ust. 1 r.w.t., do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (ust. 2). Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m (ust. 3).
Sąd stwierdził, że nie wyjaśniono wyczerpująco spełnienia wymogów § 14 r.w.t. Oba organy orzekające w sprawie odniosły się do tej kwestii lakonicznie, pomimo zgłaszania przez strony postępowania zarzutów w tym względzie. Wojewoda wskazał tylko, że "jak wykazał projektant planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej przez istniejący zjazd (karta 14-15 akt organu I inst.) poprzez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działce o nr [...], będącej własnością inwestora". Nie wiadomo natomiast jakie parametry brały pod uwagę organy, bo nie wynikają one jednoznacznie z projektu, w tym z opisu (k. 31) i rysunku projektu zagospodarowania terenu. Nie sposób zdaniem Sądu przyjąć, jak to uczyniły organy w przedmiotowej sprawie, że spełnienie powyższego wymogu pozytywnie weryfikują dwie fotografie znajdujące się na kartach 14-15 akt organu I instancji, obrazujące wylot wąskiej ubitej drogi gruntowej pomiędzy ogrodzonymi nieruchomościami. Organy nie odniosły się również do przedłożonej przez skarżącą kopii decyzji Burmistrza Miasta [...] z 4 marca 2019 r. o odmowie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi publicznej gminnej ul. [...] w [...], tj. z działki nr [...] obr. [...] na nieruchomość stanowiącą działki ew. nr [...], [...] obr. [...]. W konsekwencji nie wiadomo, na jakiej podstawie organy uznały, że dojazd jest odpowiedni do projektowanej zabudowy pensjonatowej.
W ocenie Sądu nie wyjaśniono również wnikliwie kwestii wymogu drogi pożarowej dla projektowanego obiektu. Inwestor, a w ślad za nim organ wskazuje, że inwestycja nie wymaga zapewnienia drogi pożarowej. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt. 5 lit. b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 209 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U.2009 Nr 124 poz. 1030), drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku, należy doprowadzić do budynku niskiego zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL V i mającego ponad 50 miejsc noclegowych. Zgodnie z § 13, minimum szerokości drogi pożarowej powinna wynosić 4m, a jej nachylenie podłużne nie może przekraczać 5%. Projekt zupełnie dowolnie zakłada, że budynki, w których zaprojektowano 20 apartamentów, przewidziane są na przebywanie w każdym z nich maksymalnie 2-3 osób, a w 6 apartamentach 3 osób. W konsekwencji przyjęto, że liczba miejsc noclegowych nie przekracza 50. Jest to założenie minimalne, podczas gdy przewidziane rozwiązania powinny nawiązywać do realnych możliwości obłożenia budynku. To zaś wymagało uwzględnienia, przy określaniu liczby miejsc noclegowych, wielkości apartamentów i ilości pokoi w nich się znajdujących. Zdaniem Sądu zważywszy na to, że niektóre apartamenty w obiekcie mają ok. 38 m2 i obejmują dwa lub nawet trzy pomieszczenia sypialne, trudno racjonalnie założyć, aby w tego rodzaju apartamentach nie mogły zamieszkać, np. 4-osobowe rodziny. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2019 r., II SA/Kr 1030/19 (nieprawom.), w którym słusznie zauważono, że "nie można dla potrzeb zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego czynić założeń minimalnych". Zauważył, że wprawdzie projekt budowlany opatrzony został pieczęcią rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, to jednak szczególnie w tym względzie, mając na uwadze bezpieczeństwo przyszłych użytkowników obiektu, organ powinien zweryfikować wnikliwie w niezbędnym zakresie zgodność tego obiektu z przepisami przeciwpożarowymi, nie zaś poszukiwać uzasadnień dla rozwiązań "granicznych" przewidzianych w projekcie gołosłownymi zapewnieniami co do komfortu przyszłych gości pensjonatu.
Na marginesie Sąd zauważył, że Wojewoda nie odniósł się wnikliwie do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu a dotyczących błędnej, w jej ocenie, kwalifikacji obiektu jako niskiego według § 8 r.w.t. Wskazał, że odniesienia się organu wymagają również zastrzeżenia sformułowane przez skarżącą co do spełnienia wymogów ilości miejsc postojowych dla niepełnosprawnych, a nadto wymogów wynikających z § 236 ust. 6 (drogi ewakuacyjne) i z § 86 r.w.t. (dostępność dla osób niepełnosprawnych) w obu częściach obiektu. Może to jednak nastąpić po usunięciu rozbieżności pomiędzy nazwą inwestycji i jej charakterystyką.
Podzielając znaczną część zarzutów podniesionych w skardze, Sąd wskazał, że niezasadne okazały się zarzuty dotyczące błędnej kwalifikacji inwestycji jako inwestycji niewymagającej przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i naruszenia kompetencji regionalnych dyrektorów ochrony środowiska określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Sąd stwierdził, iż organy właściwie oceniły, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ani w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu z dnia 10 września 2019 r. (Dz. U. 2019 r. poz. 1839). Podkreślił, że kryteria tam zawarte nie odnoszą się do wycinki drzew, która to kwestia została uregulowana odrębnie w art. 83 i nast. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Również kwestie prawidłowości konstrukcji budynku, głębokości i zabezpieczenia wykopów, sposobu prowadzenia robót budowlanych, czy też zastosowanych rozwiązań dotyczących odprowadzania wód opadowych wymykają się kontroli sądowej. Nie podlegają one bowiem weryfikacji według kryteriów określonych w powyżej przywołanych przepisach, w tym według art. 35 ust. 1 P.b. jako objęte zakresem odpowiedzialności uczestniczących w procesie inwestycyjnym profesjonalistów, w szczególności projektanta.
Z wszystkich wyżej wymienionych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej w skrócie p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.
Skargą kasacyjną X sp. z o. o. [...] sp. k. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
a) prawa materialnego przez błędną wykładnię:
- art. 35 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 29 pkt 1 i § 4 pkt 21 uchwały Rady Miasta [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w zw. z § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędne przyjęcie, że organy obu instancji dokonały nieprawidłowej kwalifikacji inwestycji jako zabudowy pensjonatowej, podczas gdy zaprojektowany obiekt stanowi pensjonat w rozumieniu w/w rozporządzenia, a jego funkcja jest w pełni zgodna z określonym w planie przeznaczeniem terenu,
- art. 35 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane w zw. z § 29 pkt 4 i § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały Rady Miasta [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", poprzez błędne przyjęcie, że zatwierdzony projekt budowlany nie spełnia wymagań planu w zakresie minimalnej liczby miejsc parkingowych, gdyż miejsca parkingowe w ocenie Sądu powinny być ustalane w odniesieniu do każdego pokoju (pomieszczenia) w budynku, a nie w odniesieniu do pokoi gościnnych składających się z kilku pomieszczeń, jak przyjęto w projekcie,
- art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że organy błędnie zakwalifikowały inwestycję jako obejmującą budowę jednego budynku, podczas gdy w ocenie sądu inwestycja dotyczy realizacji dwóch budynków na jednym fundamencie,
- art. 35 ust. 1 pkt 1a i pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 29 pkt 1 i § 4 pkt 21 uchwały Rady Miasta [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędne przyjęcie, że organy obu instancji dokonały nieprawidłowej oceny w zakresie zgodności przyjętej obsługi komunikacyjnej z ustaleniami planu oraz z wymaganiami określonymi w w/w rozporządzeniu,
- art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 5 lit. b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, poprzez błędne uznanie, że do projektowanego budynku należało doprowadzić drogę pożarową,
- art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, że organy administracji publicznej są uprawnione do weryfikacji projektu architektoniczno-budowlanego w zakresie zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi, podczas gdy taka kontrola może dotyczyć wyłącznie projektu zagospodarowania terenu,
b) przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1a i pkt 2, art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, § 3 pkt 5, § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 12 ust. 1 pkt 5 lit. b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, § 29 pkt 1 i 4, §4 pkt 21 oraz § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały Rady Miasta [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", poprzez uchylenie decyzji która nie narusza przywołanych przepisów prawa materialnego,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji administracyjnej wydanej bez naruszenia przepisów procedury administracyjnej, z uwagi na przeprowadzenie w ramach rozpatrywania sprawy wnikliwego postępowania wyjaśniającego oraz wyczerpującego uzasadnienia wydanej w sprawie decyzji.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpatrzenie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, choć nie z wszystkimi twierdzeniami Sądu pierwszej instancji można się zgodzić.
Przede wszystkim w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić wyrażone w zaskarżonym wyroku wątpliwości Sądu pierwszej instancji co do nazwy spornej inwestycji oraz jej zakresu. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, w projekcie budowlanym wskazano, że obejmuje on budowę jednego budynku pensjonatowego składającego się z dwóch segmentów oznaczonych literami A i B. Z kolei sporządzone na potrzeby tej inwestycji "Geotechniczne warunki posadowienia obiektu budowlanego" sporządzone w grudniu 2017 r. dotyczyły już dwóch budynków usługowo-mieszkalnych. W zawartym w ww. dokumencie podrozdziale 1.2 - Kategoria geotechniczna obiektu budowlanego, wprost wskazano, że cyt. "Projektuje się budowę dwóch budynków usługowo-mieszkalnych wraz z garażem podziemnym oraz instalacjami wewnętrznymi na działkach nr ewid. [...], [...] – obręb [...] przy ul. [...] w [...]" – koniec cyt. Powyższa rozbieżność, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, miała istotne znaczenie z punktu widzenia oceny zgodności spornej inwestycji z ustaleniami obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego [...] (uchwała Rady Miasta [...] Nr [...]z [...] stycznia 2010 r.).
Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (mającego zastosowanie w sprawie sprzed nowelizacji tej ustawy dokonanej z dniem 19 września 2020 r.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie przy wydawaniu kwestionowanego pozwolenia na budowę doszło do naruszenia powyższego przepisu.
Obszar, na którym planowane jest przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne określane jako budowa budynku pensjonatowego z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi wody, kanalizacji, ogrzewczymi, wentylacji mechanicznej i elektrycznymi oraz infrastrukturą techniczną tj.: oświetleniem zewnętrznym, przebudową przyłącza gazu ziemnego średniego ciśnienia oraz zagospodarowaniem terenu na działkach ewid. nr [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] - oznaczony jest w ww. planie miejscowym symbolem U.MN-3. Zgodnie z obowiązującymi w uchwale Rady Miasta [...] Nr [...]z [...] stycznia 2010 r. ustaleniami dla tego terenu jego podstawowe przeznaczenie to usługi hotelarstwa i usługi nieuciążliwe. Zgodnie z treścią art. 36 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych, pensjonaty stanowią jeden z rodzajów obiektów hotelarskich. Przywołany powyżej plan dopuszcza zatem lokalizowanie na obszarze U.MN-3 obiektów hotelowych w formie pensjonatów. Aby jednak uznać dany obiekt za pensjonat, musi on posiadać co najmniej 7 pokoi i świadczyć dla swoich klientów całodzienne wyżywienie, co również wynika z treści ww. przepisu ustawy o usługach hotelarskich. Ponadto treść powyższego przepisu została przeniesiona do omawianego planu miejscowego – zgodnie bowiem z § 4 pkt 21 uchwały Rady Miasta [...] Nr [...], ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o zabudowie pensjonatowej należy przez to rozumieć zabudowę służącą okresowemu wynajmowi pokoi wraz z wyżywieniem, przy czym liczba pokoi na wynajem nie może być mniejsza niż siedem.
Mając powyższe na uwadze zwrócenia uwagi wymaga, że jak wynika z projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji, oba objęte nim segmenty posiadają wspólny garaż podziemny. Posiadanie natomiast jednego wspólnego fundamentu czy jak w przedmiotowej sprawie – wspólnego garażu podziemnego, nie stanowi przeszkody ku temu aby uznać każdy z tych tzw. segmentów – jak to określono w projekcie – za oddzielny budynek spełniający warunki samodzielnej konstrukcji. Kwestia ta jest przesądzona w orzecznictwie, o czym świadczy choćby stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II OSK 56/18, zgodnie z którym "posiadanie przez budynki wspólnego fundamentu, garażu podziemnego nie stanowi przeszkody aby uznać, że każdy budynek danego zamierzenia inwestycyjnego spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej (...). Okoliczność, że kilka budynków jest posadowionych na wspólnej jednej płycie fundamentowej i ma wspólny garaż podziemny nie czyni z kilku budynków jednego budynku. Sam wspólny fundament nie oznacza, że kilka budynków staje się jednym budynkiem. (...) w aspekcie zagospodarowania przestrzennego, ładu urbanistycznego i parametrów zabudowy, istotne znaczenie mają obiekty nad powierzchnią ziemi, a nie ich części podziemne". Podzielając w pełni przywołane powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należy, że przedmiotem spornej inwestycji jest w istocie budowa dwóch budynków, przy czym jeden z nich nie spełnia zarówno ustawowych (art. 36 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich) jak i wynikających z § 4 pkt 21 uchwały Rady Miasta [...] Nr [...]wymogów obiektu pensjonatowego bowiem posiada jedynie 4 pokoje na wynajem zamiast wymaganych minimum 7 pokoi. Planowana inwestycja, w zakresie, w jakim obejmuje budowę budynku oznaczonego w projekcie jako segment B, nie posiada zatem cech zabudowy pensjonatowej i w tym zakresie jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego [...]. Z tych też przyczyn podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 35 § 1 pkt 1a Prawa budowlanego (przepis powołany w kasacji w wersji po nowelizacji P.b. z dniem 19 września 2020 r. – a nie mający zastosowania z uwagi na art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw) w zw. z § 29 pkt 1 i § 4 pkt 21 uchwały Rady Miasta [...] Nr [...], a także art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 2 P.b. nie mogły odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku.
W związku natomiast z okolicznością, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z dwoma samodzielnymi budynkami, to należy podzielić także wyrażone w zaskarżonym wyroku zarzuty Sądu pierwszej instancji kierowane wobec konieczności zapewnienia obu tym obiektom dostępu do drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie kwestia dostępu inwestycji do drogi publicznej oceniana była bowiem przez organy jak dla jednego obiektu składającego się z dwóch segmentów. Ponadto słusznie zauważono w zaskarżonym wyroku, że z kontrolowanych decyzji organów nie wynika jakie parametry drogi dojazdowej brane były pod uwagę przy ocenie spełnienia przez sporną inwestycję warunku wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz czy prawidłowo oceniono zgodność planowanej rampy zjazdowej prowadzącej do trzech głównych wejść do budynku w elewacji południowej z postanowieniami planu miejscowego - i to pomimo podnoszonych przez stronę w toku postępowania zarzutów w tym zakresie, czym – wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki - naruszono przepisy k.p.a. normujące obowiązek zebrania pełnego materiału dowodowego (art. 7, art. 77, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a.). Stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w powyższej kwestii w pełni zasługiwało zatem na uwzględnienie. Dlatego też podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1a i pkt 2 P.b. w zw. z § 29 pkt 1 i § 4 pkt 21 uchwały Rady Miasta [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w zw. z § 14 r.w.t., poprzez błędne przyjęcie, że organy obu instancji dokonały nieprawidłowej oceny w zakresie zgodności przyjętej obsługi komunikacyjnej, pozostaje całkowicie nieusprawiedliwiony.
Jednocześnie przedstawione wyżej rozważania nie pozwalają uznać za usprawiedliwione, w opisanym wyżej zakresie, zarzuty naruszenia przepisów postępowania a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1a i pkt 2, art. 3 pkt 2 P.b., § 3 pkt 5, § 14 r.w.t., § 29 pkt 1, § 4 pkt 21 uchwały Rady Miasta [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", jak i obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.
Przechodząc do oceny dalszych zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż niewątpliwie zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w ramach weryfikacji projektu budowlanego organ architektoniczno-budowlany bada zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, projektu zagospodarowania działki lub terenu. W zakresie części architektoniczno-budowlanej projekt podlega sprawdzeniu pod kątem między innymi kompletności posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ architektoniczno-budowlany, który weryfikację projektu pod kątem zgodności z przepisami przeprowadza w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu, nie ma bezwzględnego obowiązku odnoszenia się w decyzji do wszelkich potencjalnych regulacji, zwłaszcza jeżeli te dotyczą pomieszczeń, a nie wymogów dotyczących zaprojektowania działki lub terenu. Uwaga ta została uczyniona albowiem stanowisko Sądu pierwszej instancji, w zakresie niedokonania prawidłowej weryfikacji charakteru pomieszczeń w obiekcie objętym projektem budowlanym czy pominięcia kwestii ewentualnego wydzielenia poszczególnych pokoi hotelowych jako odrębnego lokalu użytkowego, nie mogło mieć znaczenia dla właściwej oceny charakteru projektowanej inwestycji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w niniejszym składzie nie podziela także stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie niespełnienia przez sporną inwestycję wynikających z planu miejscowego wymogów w zakresie konieczności zapewnienia minimalnej liczby miejsc parkingowych. Stosownie do treści § 12 ust. 2 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego [...], w planie miejscowym dla zabudowy usług turystyki należy zapewnić minimum 0,7 miejsca postojowego na jeden pokój gościnny, z wyłączeniem terenu MN/U-4, na którym dla zabudowy usług turystyki należy zapewnić miejsca postojowe dla samochodów w liczbie minimum 1 miejsce postojowe na jeden pokój gościnny. W ocenie Sądu odwoławczego, wadliwie Sąd pierwszej instancji uznał, że pokój gościnny w rozumieniu ww. przepisu, to każde pomieszczenie (pokój), w którym mogą przebywać goście, a zatem gdy w danym apartamencie znajduje się więcej pokoi, to dla każdego z nich należy zapewnić minimum 0,7 miejsca postojowego. Należy podzielić wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że użyte w § 12 ust. 2 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego [...] pojęcie "pokój gościnny" odwołuje się do potocznego rozumienia pojęcia "pokój" jako jedno pomieszczenie, izba, a nie do znaczenia, jakie posiada ono w działalności hotelowej czy pensjonatowej, w której liczba pomieszczeń w jednym "pokoju gościnnym" czy "pokoju hotelowym" może być różna z uwagi na jego standard. Słusznie strona skarżąca za całkowicie bezpodstawne i błędne uznała stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w świetle ww. przepisu dla każdego z pokoi (pomieszczeń) wchodzących w skład pokoju gościnnego należało zapewnić odrębne 0,7 miejsca parkingowego. Podniesiony w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej w omawianym zakresie jest usprawiedliwiony, choć wadliwie powiązano go z art. 35 ust.1 pkt 1a P.b. a nie art. 35 ust.1 pkt 1 P.b. w brzmieniu w jakim miał zastosowanie w tej sprawie.
Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił także kwestię zapewnienia odpowiedniej drogi pożarowej dla projektowanego obiektu. Zwrócenia uwagi wymaga, że stanowiący element składowy projektu budowlanego projekt zagospodarowania terenu został opatrzony pieczęcią specjalisty ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, który stwierdził bez uwag zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Skoro ww. specjalista opatrzył projekt zagospodarowania terenu swoją pieczęcią i podpisem to niewątpliwie brał przy tym pod uwagę również kwestie zapewnienia spornej inwestycji odpowiedniej drogi przeciwpożarowej. Nie można w tych okolicznościach zasadnie podnosić, iż w sprawie nie wyjaśniono wnikliwie powyższej kwestii.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zasadnie bowiem w przywołanych powyżej okolicznościach Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję.
Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez Sąd za bezpodstawną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. wyroki NSA z 28 czerwca 2016 r., I GSK 1797/14, z 26 września 2012 r., II GSK 1050/11, z 17 maja 2011 r., I OSK 113/11). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie. Oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany, ponownie rozpoznając sprawę oraz sąd, nie są związani w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 30 lipca 2021 r., zakwestionowaną przedmiotowym wyrokiem, w to miejsce bowiem wiążąca jest ocena prawna zawarta w niniejszym wyroku.
Dlatego wobec powyższych rozważań, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.