II OSK 3919/19

II OSK 3919/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2140/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-05-15
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 8 § 1, art. 8 § 2, art. 61a § 1, art. 105 § 1, art. 138 § 2. art. 156 § 1, art. 156 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 41 ust. 1
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 295, art. 296
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 1975 nr 8 poz 48
§ 56, § 59 ust. 1, § 59 ust. 3
Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.
Dz.U. 2021 poz 1491
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2003 nr 221 poz 2193
§ 2 ust. 5, § 3
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2018 poz 265
§ 14 ust. 1 lit. c, § 14 ust. 2 lit. b
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15zzs(4) ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2140/18 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. W. kwotę 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r., VII SA/Wa 2140/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia 12 lipca 2018 r., [...], którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 26 stycznia 2018 r., 158/18 o umorzeniu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 21 października 1988 r., 719/88 (dalej także przywoływanej jako "decyzja 718/88").
Powyższy wyrok wydano w następujących okolicznościach przyjętych przez Sąd pierwszej instancji.
Decyzją Naczelnika Gminy I. z dnia 20 marca 1978 r., 157/78 udzielono W.W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce [...] przy ul. [...] w I.
W dniu 19 maja 2000 r. [w wyroku Sądu pierwszej instancji wskazano omyłkowo "2015"] T. L. wniósł pismo w sprawie zabudowy działki [...] stanowiącej własność H. F., domagając się weryfikacji jej legalności.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (zwany dalej "Powiatowym Inspektorem") w dniu 10 maja 2001 r. przeprowadził oględziny działki i stwierdzili, że dokonane odstępstwa od pozwolenia na budowę zostały zaakceptowane decyzją Naczelnika Gminy S. z dnia 21 [w wyroku Sądu pierwszej instancji wskazano omyłkowo "20"] października 1988 r., 719/88 o udzieleniu zgody na użytkowanie budynku mieszkalnego.
J. W., właściciel nieruchomości przy ul. [...] w I., pismem z dnia 14 października 2013 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora o interwencję w sprawie wyżej wymienionego budynku, który w jego ocenie jest usytuowany z naruszeniem minimalnej odległości od granicy działki sąsiedniej.
W wyniku przeprowadzonych przez organ oględzin w dniach 22 kwietnia 2014 r. oraz 27 maja 2015 r. ustalono, że budynek wybudowany jest zgodnie z ostemplowaną przez Urząd Gminy inwentaryzacją techniczną, opracowaną przez mgr inż. Z. M., stanowiącą załącznik do decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia 21 października 1988 r., 719/88 o udzieleniu zgody na użytkowanie budynku mieszkalnego.
W toku postępowania administracyjnego uzyskano informację z Urzędu Gminy S. (pismo z dnia 25 marca 2015 r.) oraz Urzędu Gminy I. (pismo z dnia 1 lipca 2014 r.), że decyzja 719/88 o udzieleniu zgody na użytkowanie omawianego budynku mieszkalnego zaginęła.
Decyzją z dnia 6 lipca 2015 r., 4/8/15 Powiatowy Inspektor, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a.") umorzył postępowanie administracyjne dotyczące budynku. Wskazując na art. 41 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej "P.b.1974") wyjaśnił, że kierownik budowy za zgodą organu nadzoru budowlanego dokonywał kwalifikacji odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a zatem inwentaryzacja architektoniczno-budowlana stanowi de facto rysunki ze zmianami w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, ostemplowane przez organ wydający decyzje, zatem uznane za nieistotne. Wprawdzie zaginęła fizycznie decyzja 719/88 o udzieleniu zgody na użytkowanie budynku mieszkalnego oraz cała dokumentacja, jednakże z rejestru Gminy S. wynika, że budynek został oddany do użytkowania. Zdaniem organu powyższe okoliczności, a zwłaszcza ostemplowanie inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej omawianego budynku przemawiają za tym, że zostało udzielone pozwolenie na użytkowanie, choć jego treść oraz załączniki nie są obecnie możliwe do ustalenia ze względu na upływ czasu. Organ stwierdził, że inwestor posiada pozwolenie na użytkowanie budynku, tym samym brak jest możliwości wydania decyzji nakazowych oraz brak jest przedmiotu postępowania,
J. W. i A. W. pismami z dnia 21 i 22 lipca 2015r. złożyli odwołania od powyższej decyzji, wskazując że nie ma podstaw sądzić, że decyzja 719/88 istnieje, a jeśli tak, to należy, posiłkując się przepisami art. 716 - 729 Kodeksu postępowania cywilnego podjąć zdziałania w celu odtworzenia zaginionych akt.
Wojewódzki Inspektor decyzją z dnia 27 sierpnia 2015 r., 1420/15 utrzymał rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora w mocy przedstawiając tożsamą argumentację. Dodatkowo podniósł, że czynności przeprowadzone przez organ miały charakter procedury odtworzenia akt.
A. W. pismem z dnia 13 lutego 2016 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 21 października 1988 r., 719/88 jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej. Wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 1978 r. przewidywała, że traci ważność, jeśli: 1. budowa nie zostanie rozpoczęta w ciągi dwóch lat; 2. budowa zostanie przerwana na czas dłuższy niż dwa lata; 3. budowa nie zostanie zakończona w terminie wskazanym w pozwoleniu; 4. w razie samowolnego odstąpienia od warunków pozwolenia. Zdaniem skarżącego nie istnieje taka konfiguracja czasu budowlanego, która pozwoliłaby stwierdzić, że żaden z pierwszych trzech warunków nie został naruszony. Ponadto od zaakceptowanego decyzją 157/78 projektu budowalnego nastąpiła zmiana usytuowania budynku, zmiana wymiarów zewnętrznych budynku, zmiana usytuowania ścian i otworów okiennych. Te odstępstwa ex lege spowodowały wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącego decyzja 719/88 została wydana bez podstawy prawnej, albowiem straciła ważność decyzja 157/78 o pozwoleniu na budowę. Ponadto zdaniem skarżącego naruszono § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, albowiem sporny budynek zlokalizowany jest o 1,1 m od granicy działki, odległość ta winna wynosić przynajmniej 3 m.
Postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora z dnia 5 sierpnia 2016 r., 1488/16.2016, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania nieważnościowego w związku z nieodnalezieniem kwestionowanej decyzji.
A. W. pismem z dnia 18 sierpnia 2016 r. złożył zażalenie na powyższe postanowienie.
Główny Inspektor postanowieniem z dnia 21 września 2016 r. uchylił rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że organ nie może odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak akt sprawy. Powinien odtworzyć akta dotyczące kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Inspektor w dniu 19 kwietnia 2017 r. wszczął postępowanie z wniosku A. W. o stwierdzenie nieważności decyzji 719/88, a kolejnym postanowieniem z tego samego dnia (758/17) wszczął postępowanie w sprawie odtworzenia akt zaginionych dotyczących decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia 21 października 1988 r., 719/88.
Organ zwrócił do: Archiwum Państwowego [...], Urzędu Gminy w S., Urzędu Gminy I., H. F., Starostwa Powiatu [...], Urzędu Miejskiego w L., Urzędu Miejskiego w O. i Archiwum Państwowego w Warszawie o udzielenie informacji, czy zasobach tych urzędów znajdują się jakiekolwiek dokumenty dotyczące spornego budynku, a przede wszystkim decyzja 719/88. Zwrócono się także do H. F., czy odnalazła przedmiotową decyzję. Wszystkie wymienione jednostki wskazały, że w ich zasobach nie odnaleziono akt sprawy związanych z opisanym obiektem.
Także H. F. w piśmie z dnia 15 listopada 2017 r. wskazała, że nie odnalazła decyzji 719/88.
Wojewódzki Inspektor postanowieniem z dnia 26 stycznia 2018 r., 225/18 zawiadomił o zakończeniu postępowania w sprawie odtworzenia zaginionych akt wskazując, że nie udało się odnaleźć decyzji 719/88.
Decyzją z dnia 26 stycznia 2018 r. Wojewódzki Inspektor, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 719/88. Wyjaśnił, że aby móc ocenić rozstrzygnięcie w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, istnieje wymóg jej fizycznego posiadania przez dany organ, a także posiadania akt administracyjnych postępowania, w ramach którego rozstrzygnięcie zostało wydane. Brak możliwości odnalezienia akt sprawy zakończonej decyzją 719/88, jak również i samej decyzji uniemożliwia przeprowadzenie postępowania. Organ nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku pod kątem merytorycznym. Powyższe wypełnia przesłankę bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a.
Pismem z dnia 16 lutego 2018 r. odwołanie wniósł A. W. podkreślając, że nie wyczerpano procedury odtworzenia akt. Wskazał, że organ w zupełności pominął procedury przewidziane w art. 295 oraz art. 296 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."). Organ powinien wezwać strony oraz uczestników postępowania do złożenia stosownych wyjaśnień co do treści oraz faktycznego wydania oraz istnienia zaginionej decyzji w obrocie prawnym, ale również wszelkie osoby które mogły mieć styczność z przedmiotową decyzją. Zdaniem skarżącego naruszono także art. 138 § 2 K.p.a. Organ nie wykonał postanowienia Głównego Inspektora, albowiem właściwie nie wykazał się żadną inicjatywą poza tą, którą wykazywał się dotychczas. Przez blisko półtora roku organ nie rozstrzygnął sprawy, do której rozstrzygnięcia mógł wykorzystać niemal wszystkie możliwe procedury.
Wskazując na naruszenie art. 8 K.p.a. skarżący wskazał, że decyzją z dnia 27 sierpnia 2015 r. 1420/15 Wojewódzki Inspektor utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora z dnia 6 lipca 2015 r., 418/15. Wówczas to organ odwoławczy przytoczył stanowisko organu pierwszej instancji, że "Z uwagi na fakt, iż nie została odnaleziona kompletna dokumentacja budowlana w/w obiektu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uznał, iż sam fakt nie posiadania ani przez inwestora ani przez stosowany organ decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie dowodzi, że decyzja taka nie istnieje, bowiem stanowiła ona załącznik do inwentaryzacji budynku mieszkalnego opracowanej przez mgr inż. Z. M. i umorzył postępowanie administracyjne w ww. sprawie". A. W. podkreślił, że nawet bez pisemnej, papierowej formy decyzji, organ był w stanie procedować i wydawać decyzję na jej podstawie, pomimo nie znajomości jej faktycznej treści.
Pismem z dnia 13 kwietnia 2018 r. Powiatowy Inspektor zwrócił się do H. F. o przekazanie wzmiankowanej inwentaryzacji technicznej budynku mieszkalnego.
H. F. odpowiedziała, że nie posiada oryginału inwentaryzacji, przesłała natomiast kopie przedmiotowej inwentaryzacji (nieostemplowanej przez Urząd Gminy).
Wojewódzki Inspektor pismami z dnia 10 kwietnia 2018 r. wezwał W. W., i Z. W. (poprzednich właścicieli spornego budynku) oraz T. L. o nadesłanie informacji, czy są w posiadaniu lub posiadają wiedzę, gdzie może się znajdować decyzja 719/88. Nie uzyskał odpowiedzi na powyższe wezwania.
Główny Inspektor decyzją z dnia 12 lipca 2018 r, [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Skargę na powyższą decyzję złożył A. W.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r., VII SA/Wa 2140/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
W motywach wyroku Sąd wyjaśnił, że w jego ocenie ziściła się przesłanka bezprzedmiotowości postępowania z art. 105 § 1 K.p.a. Wyjaśnił, że aby móc ocenić rozstrzygnięcie w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, istnieje wymóg jej fizycznego posiadania przez dany organ, a także posiadania akt administracyjnych postępowania, w ramach którego rozstrzygnięcie zostało wydane. Przy braku stosownych danych, a przede wszystkim negowanej decyzji, organ nie może badać, czy został naruszony konkretny przepis przy wydawaniu kwestionowanej przez skarżącego decyzji. Rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu w oparciu o bezspornie ustalony stan faktyczny i prawny. Nie można domniemać rażącego naruszenia prawa, a taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby merytorycznie rozpoznać wniosek skarżącego, pomimo braku treści decyzji, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie, biorąc pod uwagę zarzuty skarżącego odnośnie wygaśnięcia decyzji 157/78 o pozwoleniu na budowę, która stanowiła podstawę do wydania decyzji o udzieleniu zgody na użytkowanie, należałoby odtworzyć sekwencję zdarzeń i czynności, które doprowadziły do wydania tej decyzji. W aktach sprawy brak jest natomiast dokumentu przedstawiającego decyzję 719/88. Wprawdzie kopia inwentaryzacji technicznej budynku mieszkalnego z sierpnia 1988 r., stanowiąca załącznik do tej decyzji, uprawdopodabnia jej istnienie, jednakże podjęte w trakcie postępowania czynności wyjaśniające nie pozwoliły na uzyskanie dokumentu decyzji ani też na odtworzenie treści jej uzasadnienia i podstawy prawnej.
Sąd wywodził, że wbrew twierdzeniom skarżącego, organy wyczerpały wszelkie środki dowodowe w celu odtworzenia treści i podstawy prawnej omawianej decyzji. Podjęte działania nie doprowadziły do ujawnienia oryginału kwestionowanego orzeczenia, ani jego kopii, czy też odpisu. Nie udało się także uzyskać dokumentu, czy też innego dowodu, który pozwalałby zrekonstruować treść spornej decyzji w sposób pozwalający na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym. Ustalono, że odpisem decyzji 719/88 nie dysponuje właścicielka nieruchomości. Także w zasobach archiwalnych Archiwum Państwowego w Warszawie, Urzędu Miejskiego w L., Urzędu Miejskiego w O., Starostwa [...] Urzędu Gminy I., Urzędu Gminy S. i Archiwum Państwowym w Warszawie, Odział w [...] jej nie odnaleziono. Sąd zaznaczył, że organ wezwał W. W. i Z. W. (poprzednich właścicieli spornego budynku) oraz T. L. o nadesłanie informacji, czy są w posiadaniu lub posiadają wiedzę, gdzie może się znajdował decyzja 719/88, jednakże nie uzyskał odpowiedzi na wezwanie.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie jest zasadny zarzut, że organ nie wyczerpał wszelkich środków dowodowych, bowiem strona ani uczestnicy postępowania nie zostali przesłuchani co do treści decyzji oraz nie zwrócono się o złożenie zeznań do inż. Z. M. który sporządził inwentaryzację budynku stanowiącą załącznik do decyzji 719/88. Skarżący oraz uczestnicy postepowania w żaden sposób nie wskazali w trakcie długotrwałego postępowania odtworzeniowego, iż znana jest im szczegółowa treść decyzji. Także zeznania inż. Z. M., ze względu na znaczy upływ czasu i zawodną pamięć, w ocenie Sądu nie pozwoliłyby na odtworzenie treści decyzji 719/88.
Sąd uznał też za niezrozumiałe twierdzenia skarżącego, że na podstawie aktów prawnych obowiązujących w chwili wydawania decyzji można odtworzyć treść decyzji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a. Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora z dnia 6 lipca 2015 r., 4/8/15 ustalono, że decyzja 719/88 o udzieleniu zgody na użytkowanie budynku mieszkalnego zaginęła. Jednakże z rejestru Gminy S. wynika, że budynek został oddany do użytkowania. To pozwoliło organowi na ustalenie, że zostało udzielone pozwolenie na użytkowanie, choć jego treść oraz załączniki nie są obecnie możliwe do ustalenia ze względu na upływ czasu. Sąd podkreślił też, że nie jest sporne, że zostało udzielone przedmiotowe pozwolenie na użytkowanie.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2019 r., VII SA/Wa 2140/18 złożył A. W., zarzucając naruszenie:
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak reakcji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na fakt, że organy w swoich decyzjach arbitralnie podeszły do zaistniałego problemu, przy jednakowym stanie faktycznym, czym naruszona została zasada równego traktowania,
– art 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i zasługiwało na umorzenie
Wskazując na powyższe skarżący na podstawie art. 188 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi. Zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej A. W. przedstawia dwa zarzuty dotyczące naruszenia art. 8 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 105 § 2 K.p.a. (oba w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), jednak można je rozpoznać łącznie, gdyż opierają się powiązanych przedmiotowo założeniach wyjściowych.
Decyzje objęte kontrolą sądową w niniejszej sprawie sprowadzają się do umorzenia postępowania nieważnościowego, gdyż nie udało się odnaleźć ani akt administracyjnych ani zakwestionowanej przez A. W. decyzji 719/88 o pozwoleniu na użytkowanie dla budynku mieszkalnego na działce [...] przy ul. [...] w I. Warto odnotować, że wcześniej już uchylono postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z art. 156 K.p.a., a organ drugiej instancji polecił poczynić dodatkowe działania w celu "odtworzenia akt". Czynności te, pomimo że poszerzone, nie pozwoliły na pozyskanie zaginionych akt sprawy oraz egzemplarza decyzji. Zapytania skierowano do wielu instytucji. Także zapytane podmioty prywatne mogące mieć związek ze sprawą nie udzieliły pomocnych odpowiedzi.
Przedstawiając zarzuty skargi kasacyjnej A. W. akcentował, że nie może zgodzić się z rozstrzygnięciem umarzającym postępowanie nieważnościowe względem decyzji 719/88 o pozwoleniu na użytkowanie dla budynku mieszkalnego z powodu jej zaginięcia. Jego zdaniem naruszono zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.). Zarazem bowiem w innym, współczesnym postępowaniu, dotyczącym legalności zabudowy (odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego) na tej samej działce przy ul. [...] w I., Powiatowy Inspektor wydał niekorzystną dla niego decyzję z dnia 6 lipca 2015 r., 418/15, to jest umorzył postępowanie, wywodząc z zaginionej decyzji 719/88 fundamentalne skutku prawne. Organ zaznaczył, że "dokonane odstąpienia od zatwierdzonego projektu zostały zaakceptowane decyzją nr 719/88 z dnia 21.10.1988 r. Naczolnika Gminy S. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego". Wywodził też, że "nieodnalezienie w archiwum urzędu przedmiotowej decyzji dowodzi jedynie fizycznego braku tej decyzji". Wypowiadając się o legalności zabudowy nieruchomości przy ul. [...] w I. Powiatowy Inspektor stwierdził wreszcie, że "wskazane wyżej okoliczności w tym zwłaszcza ostemplowanie jako załącznika inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej budynku mieszkalnego przemawiają za tym, że pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku zostało udzielone, choć jego treść oraz załącznik dołączone do zawiadomienia nie są możliwe obecnie do ustalenia, ze względu na upływ czasu". [...] "Należy stwierdzić, że inwestor posiada pozwolenie na użytkowanie, które podlega wykonaniu i musi być respektowane przez organ nadzoru budowlanego. Dopóki pozwolenie na użytkowanie znajduje się w obrocie prawnym, brak jest możliwości wydawania decyzji nakazowych w stosunku do przedmiotowego obiektu".
W zbliżonym kontekście A. W. przedstawił też zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., podkreślając, że w sprawie o nieważność decyzji 719/88 nie zaistniała sytuacja, gdy można twierdzić o nieistnieniu przedmiotu lub podmiotu sprawy administracyjnej. Powodem umorzenia postępowania nieważnościowego było tylko nieodnalezienie decyzji, podczas gdy jej istnienie w obrocie nie jest kwestionowane.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumowanie A. W. przedstawione w skardze kasacyjnej i wywiedzione zarzuty są trafne.
Na wstępie Naczelny Są Administracyjny zaznacza, że inaczej, jak to postuluje skarżący (s. 7-8 skargi kasacyjnej), nie dostrzega potrzeby rozszerzania na obecnym stanie sprawy czynności w kierunku poszukiwania decyzji 719/88, w szczególności podejmowania takich czynności, jak przesłuchiwanie świadków. Należy mieć świadomość, że nie mamy do czynienia z decyzją, która zaginęła współcześnie, co do której racjonalnie można by się spodziewać, że jej treść została zapamiętana przez strony bądź inne osoby, które brały udział w postępowaniu. Decyzja 719/88 pochodzi sprzed blisko 35 lat, a po tak długim czasie trudno odtwarzać fakty urzędowe w oparciu o ludzką pamięć.
Wracając do głównego zagadnienia w sprawie, to jest odpowiedzi na pytanie, czy zaginięcie decyzji (względnie też akt administracyjnych) może być przesłanką do umorzenia postępowania nadzwyczajnego dotyczącego takiej decyzji, należałoby przede wszystkim zwrócić uwagę, że w tym kontekście nie samo zdarzenie polegające na zaginięciu dokumentacji urzędowej jest najważniejsze, ale zakres w efekcie niemożliwych do odtworzenia informacji o działaniu organu.
W tym miejscu należałoby przypomnieć, że postępowanie administracyjne służy konkretyzacji norm prawa materialnego, a w oparciu o wieńczące je decyzje administracyjne nawiązują się określone stosunki administracyjne. Jest to podstawowa funkcja oraz istota tych decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego, poza podstawowymi instrumentami zabezpieczającymi procesowe prawa uczestników postępowania w jego zwykłym toku, przewiduje też oczywiście, tak jak inne procedury, rozbudowane instrumenty ochrony wtórnej, to jest instrumenty pozwalające na podważenie wydanych decyzji administracyjnych nieostatecznych jak i również ostatecznych. Także te wtórne instrumenty, choć oparte na relacji w formule decyzja-decyzja (na przykład stwierdzenie nieważności decyzji przez organ wyższego stopnia), w swej istocie dotyczą zawsze podstawowego stosunku administracyjnego, dla którego wydana została decyzja wyjściowa.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazując na powyższe chciałby zaakcentować, że procedura administracyjna, niezależnie od tego na jakim jest etapie lub i jakim trybie prowadzona, pozostaje zawsze służebna wobec jej głównej funkcji regulacyjnej sprowadzającej się do konkretyzacji norm prawa materialnego wobec określonego podmiotu.
Przedstawiony wywód pozwala dokonać teoretycznego rozróżnienia pomiędzy decyzją administracyjną rozumianą jako czynność konwencjonalna i akt trwale konkretyzujący czyjeś prawa oraz wywołujący określone skutki prawne na zewnętrz administracji, a jej utrwaloną w aktach administracyjnych papierową (dziś też elektroniczną) postacią. W rezultacie z uwagi na materialny charakter pierwszej, a formalny drugiej, ich "losy" kształtować się mogą odmiennie. Nie powinno budzić wątpliwości, że przykładowo rozważane w niniejszej sprawie zdarzenie takie jak zaginięcie papierowej decyzji administracyjnej (nawet wraz z aktami) albo też podobne przypadki, jak zniszczenie decyzji, nie unicestwiają stosunku administracyjnoprawnego, który został w oparciu o nią nawiązany. Aby nastąpiło to w sferze stosunków prawnych musi być przeprowadzona przewidziana Kodeksem postępowania administracyjnego procedura, która doprowadzi do uchylenia danej decyzji, stwierdzenia jej nieważności czy wygaśnięcia.
Można dodać, że system prawny, w szerszym aspekcie, zapewnia w miarę możliwości organizacyjnych państwa, aby decyzje administracyjne, jako ich postać utrwalona w aktach, były zabezpieczone i archiwizowane. W świetle tego co wyjaśniono powyżej jest to jednak proces niezależny. Brak utrwalenia postaci papierowej decyzji, nawet wbrew obowiązkom instytucji Państwa, nie unicestwia stosunku administracyjnoprawnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaginięcie postaci papierowej decyzji (akt administracyjnych), jako zdarzenie wyjściowe, może w tylko pewnych przypadkach prowadzić do umorzenia postępowań nadzwyczajnych względem takiej decyzji. Dotyczyć to będzie sytuacji skrajnych, gdy – co trzeba podkreślić – nie wiadomo i nie można tego ustalić pomimo wyczerpania wszelkich środków dowodowych, czy dana decyzja w ogóle została wydana. Wiąże się to z tym, że trudno wyobrazić sobie weryfikację w trybie nadzwyczajnym legalności aktu, o którym nie wiadomo, czy istniał.
Inaczej ocenić należy sytuację taką, jaka występuje w niniejszej sprawie i która kształtuje się całkowicie odmiennie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, choć z jednej strony zaakceptował stanowisko organów o bezprzedmiotowości postępowania nieważnościowego względem zaginionej decyzji 719/88, na stronie 11 uzasadnienia wypowiedział się zarazem w sposób kategoryczny, że "w sprawie niniejszej nie jest sporne, że zostało udzielone przedmiotowe pozwolenie na użytkowanie". Dopuścił więc, usprawiedliwiając decyzję Powiatowego Inspektora z dnia 6 lipca 2015 r., 4/8/15 umarzającą postępowanie w sprawie legalności zabudowy na nieruchomości przy ul. [...] w I., że decyzja 719/88 została wydana, a co więcej, że istnieje w obrocie i powoduje konkretne skutki prawne przekładające się na prowadzone współcześnie postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego, że nie można twierdzić, iż zachodzi bezprzedmiotowość postępowania nieważnościowego (art. 156 K.p.a.) względem decyzji, która co prawda zaginęła, ale jest pewne jakie zawierała rozstrzygnięcie, czego dotyczyła, w jakiej dacie ją wydano, przez jaki organ i względem jakiego adresata.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, stwierdzić należy, że dane, które udało się odtworzyć dotyczące decyzji 719/88 są tak precyzyjne, iż bez przeszkód można ją jako akt administracyjny poddać postępowaniu z art. 156 K.p.a.
Po pierwsze z rejestru wniosków Urzędu Gminy S. wynika, że budynek przy ul. [...] w I. "zgłosiła do użytkowania" H. F.. Uczyniła to dokładnie 5 października 1988 r. Z rejestru wynika też, że sprawę zakończono 22 października 1988 r. Z tak opisanym przedmiotem wniosku oraz utrwalonymi datami koresponduje pieczęć urzędowa naniesiona na "Inwentaryzację techniczną budynku mieszkalnego" w I. przy ul. [...], w Gminie S., której fotografia znajduje się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy. Z materiału tego – a nie ma podstaw do jego kwestionowania – wynika, że wskazaną inwentaryzację techniczną opieczętowano jako "Załącznik do decyzji [dalej słowo nieczytelne, najpewniej "administracyjnej"], zgoda na użytkowanie bud. mieszkalnego , 21.20.1988 r. Nr 719/88".
W znajdującej się w aktach inwentaryzacji technicznej przedstawiono szczegółowe dane dotyczące budynku i jego dotychczasowych losów, w tym uwagi dotyczące tego, że budynek wybudowano z odstępstwem od udzielonego wcześniej pozwolenia na budowę z dnia 20 marca 1978 r., 157/78. Inwentaryzacja kończy się "Opinią techniczną" z konkluzją: "Konstrukcje i cały budynek nie zagrażają bezpieczeństwu przebywającym na stałe tam ludzi, a jego pomieszczenia nadają się do użytkowania i zamieszkania"
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie bez racji są też postulaty A. W. (zawarte wcześniej w skardze), które Sąd pierwszej instancji stanowczo odrzucił, aby treść decyzji ustalić, a przynajmniej potwierdzić, w oparciu o obowiązujące w 1988 r. przepisy prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 42 P.b.1974: "1. Inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. 2. Poza wypadkiem określonym w ust. 1 właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego. 3. Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu".
Wreszcie warto dodać, że zgodnie z § 59 ust. 1 i 3 rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.) inwestor występując o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku musiał wykazać jego zdatność do użytku, a w myśl § 56, do którego wskazany wyżej przepis odsyła, oddając budynek do użytkowania organ mógł żądać w szczególności technicznych ekspertyz dotyczących stanu technicznego obiektu budowlanego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego opisane wyżej ustalenia mające oparcie w aktach (to jest: że 5 października 1988 r. I. F. zgłosiła budynek przy ul. [...] w I. do użytku oraz, że następnie jako "Załącznik do decyzji [...] zgoda na użytkowanie bud. mieszkalnego , 21.10.1988 r. Nr 719/88" opieczętowano inwentaryzację techniczną budynku o zdatności budynku do użytku) w kontekście przepisów obowiązujących w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku pozwalają przyjąć, że dla spornego budynku wydano na podstawie art. 42 (a najpewniej ust. 2) P.b.1974 pozwolenie na użytkowanie. Tytułem uzupełnienia można dodać, że jak wynika z praktyki organów opisanej w orzeczeniach sądów administracyjnych w warunkach obowiązywania P.b.1974 procedurę z art. 42 ust. 2 traktowano jako formę legalizacji obiektu budowlanego zwłaszcza, gdy mógł on powodować oddziaływanie na uzasadnione interesy osób trzecich, na przykład właścicieli działki sąsiedniej. W praktyce organ przyjmując zawiadomienie o oddaniu obiektu do użytku, w zależności do sytuacji, nakładał na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a następnie wydawał mu pozwolenie na użytkowanie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 października 2010 r., II SA/Łd 746/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podsumowując, w realiach sprawy można przyjąć założenie, że decyzją z dnia 21 października 1988 r., 719/88 Naczelnik Gminy S. na podstawie art. 42 P.b.1974 udzielił H. F. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce [...] przy ul. [...] w I., a pozwolenie to miało za przedmiot obiekt budowlany szczegółowo opisany w załączniku do decyzji. Załącznikiem tym uczyniono przedłożoną przez inwestorkę, a obecnie będącą w posiadaniu organu "Inwentaryzację techniczną budynku mieszkalnego" z sierpnia 1988 r. autorstwa mgr inż. Z. M.
Wniosek A. W. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 21 października 1988 r., 719/88 nie może być wobec powyższych ustaleń traktowany za bezprzedmiotowy. Ustalono bowiem, że objęta wnioskiem decyzja została wydana, jak i też możliwe są do odtworzenia wszystkie elementy rozstrzygnięcia pozwalające na jej weryfikację. Stąd przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny.
Pośrednio za trafny należy też uznać zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 K.p.a. przez uchybienie zasadzie budzenia zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny użył w tym miejscu celowo określenia "pośrednio", gdyż przepis ten ma charakter ogólny i nie determinował wprost wydanych w sprawie decyzji. Można się natomiast zgodzić ze skarżącym, że jego zaufanie do organów mogło doznać uszczerbku w sytuacji, gdy w jednym postępowaniu dotyczącym legalności obiektu budowlanego z zaginionej decyzji 719/88 wywiedziono wprost skutki prawne majce znaczenie z punktu widzenia jego interesu prawnego, natomiast odmówiono mu ochrony (przez umorzenie postępowania), gdy żądał poddania jej weryfikacji w trybie art. 156 K.p.a.
Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku. Zarazem na podstawie art. 188 P.p.s.a. rozpoznał skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 stycznia 2018 r., 158/18, [...].
W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje organom, które rozpoznawać będą sprawę ponownie, że art. 156 K.p.a. został zmieniony w drodze w nowelizacji K.p.a. dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. (Dz. U. poz. 1491). Postępowanie nieważnościowe, którego dotyczy niniejsza sprawa, zostało zainicjowane wnioskiem A. W. datowanym na 13 lutego 2016 r. i złożonym 22 lutego 2016 r. Nastąpiło to przed upływem 30 lat od daty wydania kwestionowanej decyzji 719/88. Postępowanie to może być zatem w świetle tej nowelizacji prowadzone, lecz należy zwrócić uwagę na nowe brzmienie przepisów, w tym art. 156 § 2 K.p.a.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, 205 § 2 oraz 209 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się:
– kwota wpisu od skargi wynosząca 200 zł ustalona na podstawie § 2 ust. 5 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę złożenia skargi Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193) (wpłata na k. 14 akt sądowych),
– kwota wpisu od skargi kasacyjnej wynosząca 100 zł ustalona na podstawie § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia (wpłata na k. 66 akt sądowych),
– opłata kancelaryjna odpis orzeczenia z uzasadnieniem w wysokości 100 zł (wpłata na k. 37 akt sądowych),
– wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem przysługujące w kwotach 480 i 240 zł odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) oraz
– opłata skarbowa od pełnomocnictwa wynosząca 17 zł (potwierdzenie wpłaty na k. 11 akt sądowych).
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 30 sierpnia 2022 r. (k. 72 akt sądowych).