II OSK 390/07

II OSK 390/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Maria Czapska - Górnikiewicz /sprawozdawca/
Roman Hauser /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1859/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-12-04
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz ( spr. ) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1859/06 w sprawie ze skargi S. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
II OSK 390 / 07
UZASADNIENIE
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. J. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...], którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej P. S. na wykonanie robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. [...] w Ś..
W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją z dnia [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono P. S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] polegających na rozbiórce ścian wewnętrznych działowych oraz części ścian wewnętrznych konstrukcyjnych, wykonaniu ścianek działowych pozwalających na wydzielenie trzech pomieszczeń, osadzeniu wewnętrznych nadproży i podciągów stalowych opartych na pozostałych odcinkach ścian konstrukcyjnych po częściowej ich rozbiórce, wykuciu otworu okiennego w ścianie od strony ul. [...], który był zamurowany oraz wykonaniu wewnętrznej instalacji elektrycznej.
Wojewoda [...] na wniosek S. J. wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Burmistrza Ś. i decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji uznając, iż nie jest ona dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa dających podstawę do stwierdzenia jej nieważności.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie S. J. podzielił stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ś..
Organ odwoławczy ustalił, iż inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem lokal nr [...] stanowi jego odrębną własność co wynika z odpisu z Księgi Wieczystej nr [...], a projektowana przebudowa jest zdaniem organu odwoławczego dopuszczalna i nie narusza zasady wyodrębnienia własności pozostałych lokali. W ocenie organu odwoławczego inwestor spełnił obowiązki wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych dlatego organ nie mógł odmówić wydania takiej decyzji.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, iż w trakcie realizacji inwestycji inwestor samowolnie wykonał szereg robót budowlanych na zewnątrz budynku nie objętych wydanym pozwoleniem na budowę, ale w sprawie tych robót organy nadzoru budowlanego prowadzą odrębne postępowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł S. J. wskazując, iż zakres robót budowlanych zatwierdzony decyzją Burmistrza Ś. z dnia [...] wykracza poza lokal nr [...] i wkracza na działkę będącą jego własnością.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż kontrolowaną decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ś. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej P. S. na wykonanie robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...].
W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy powinien ustalić czy zatwierdzone decyzją roboty budowlane ograniczają się wyłącznie do lokalu inwestora czy też wychodzą poza lokal naruszając wspólne elementy budynku. W szczególności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien ocenić roboty budowlane polegające na wykuciu otworu okiennego w ścianie od strony ul. [...], który był zamurowany oraz wykonaniu wewnętrznej instalacji elektrycznej. Powyższa ocena winna być dokonana pod kątem rażącego naruszenia prawa.
Sad stwierdził, iż zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych oraz bez prawidłowej oceny materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa, a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy.
Z przytoczonych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł działający we własnym imieniu notariusz P.S., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie "naruszenia art.7 kpa, art.77 kpa i art. 80 kpa poprzez stwierdzenie, że decyzja organu odwoławczego została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych oraz bez pełnej prawidłowej oceny materiału dowodowego".
Wskazując na powyższy zarzut autor kasacji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ odwoławczy wyraźnie i jednoznacznie odniósł się do wszystkich kwestii podniesionych w zaskarżonym wyroku. Zdaniem autora kasacji wyraźnie w kontrolowanej decyzji stwierdzono, że projektowana przebudowa (zmiana sposobu użytkowania) lokalu jest dopuszczalna i nie narusza zasady wyodrębnienia własności pozostałych lokali. Stwierdzono też, iż otwór okienny od strony ul. [...] nie został przez skarżącego jako inwestora wykuty, ze względu na brak środków finansowych. Skarżący stwierdził też, iż związane z mającymi zostać wykonanymi robotami budowlanymi w lokalu były uzgadniane ze pozostałymi właścicielami trzech lokali w kamienicy, a postępowanie S. J. w ocenie skarżącego uznać trzeba za złośliwe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W związku ze sposobem sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich zakresem konieczne jest na wstępie podkreślenie, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną kasację.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie stwierdzić trzeba, iż zarzut w niej przedstawiony nie jest zasadny.
W niniejszej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wydanie zaskarżonego wyroku z "naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.", a uzasadniając uchybienie tym normom autor kasacji wskazał na wadliwe przyjęcie w zaskarżonym wyroku, "że decyzja organu odwoławczego została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych oraz bez pełnej prawidłowej oceny materiału dowodowego".
W zakresie tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, iż stosowanie do przepisu art. 174 p.p.s.a. jedną z podstaw skargi kasacyjnej jest naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 191/04, niepublik.). Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05), w którym NSA określając podstawy skargi kasacyjnej stwierdził, że mogą one dotyczyć "zarówno przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak też przepisy, które powinny być stosowane w toku rozpoznawania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane" oraz, że naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej".
Rozpatrując w takim zakresie zarzuty skargi kasacyjnej wskazać należy co następuje. W niniejszej sprawie zarzuty skarżącego przedstawione w skardze kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego sprowadzają się do błędnego, zdaniem skarżącego, przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że postępowanie przed organami administracji dotknięte było wadami przez tenże Sąd wskazanymi. Postawiony przy tym przez skarżącego zarzut naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczony został do stwierdzenia, że organ administracji dostatecznie wyjaśnił stan faktyczny w sprawie i dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego.
Tak sformułowany i uzasadniony zarzut kasacji nie może być uznany za wystarczające wskazanie podstawy kasacyjnej.
W przedmiotowej sprawie stwierdzić trzeba, iż organ odwoławczy w swej decyzji wydanej po wszczęciu postępowania nie dokonał analizy wystąpienia przesłanek, czy to rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. czy to przesłanek wymienionych w pozostałych punktach art. 156 § 1 k.p.a. Zauważyć trzeba, iż obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie, nie tylko czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, z. 1 poz. 32; por. też M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Kraków 2000, s. 930). Należy wszak pamiętać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Jego przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna, a ściślej wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Zakończenie tego postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz że zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym.
Przytoczone wyżej uwagi są w niniejszej sprawie o tyle istotne, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena decyzji z dnia [...] pod kątem zaistnienia w stosunku do tej decyzji przesłanek o jakich mowa w art. 156§ 1 k.p.a. Nie jest natomiast przedmiotem tego postępowania, a do tych kwestii nawiązuje autor kasacji, ocena legalności prac budowlanych wykonywanych w oparciu o decyzję badaną, czy też wykonywanych z naruszeniem decyzji z dnia [...].
W konsekwencji uznać trzeba za chybione zarzuty skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a w zakresie przedstawionym w kasacji.
Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a. jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.