II OSK 390/05

II OSK 390/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-01-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-03-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Eugeniusz Mzyk
Janina Kosowska /sprawozdawca/
Zygmunt Niewiadomski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA 3651/03 - Wyrok WSA w Warszawie z 2004-07-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski, Sędziowie NSA Janina Kosowska (spr.), Eugeniusz Mzyk, Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2004r., sygn. akt IV SA 3651/03 ze skargi R. S. P. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2003r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 3651/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. S. P. w P., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2003 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją, podjętą po rozpatrzeniu odwołania R. S. P. w P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] lutego 2003 r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie-przebudowie budynku administracyjnego o powierzchni całkowitej ok. 3000 m2 w 3 i pół kondygnacjach, przewidzianej do realizacji na działce o nr ew. [...], położonej we wsi W., w gminie P. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium podkreśliło, iż podstawy wydania decyzji odmownej nie mógł stanowić fakt braku reakcji S. na wezwanie organu do uzupełnienia braków wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Podstawę taką mogło stanowić bowiem, zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), wyłącznie stwierdzenie, iż planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami prawa lub ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak uzupełnienia braków formalnych wniosku powinien natomiast, stosownie do art. 64 § 2 kpa, skutkować jego pozostawieniem bez rozpoznania. Kolegium potwierdziło jednocześnie, iż wniosek S. z dnia 8 maja 2001 r. nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdziło jednak, iż za wezwanie do uzupełnienia jego braków formalnych nie może być uznane pismo Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 14 marca 2002 r., albowiem dotyczyło ono innych inwestycji aniżeli ta, o której mowa we wniosku z dnia 8 maja 2001 r.
W skardze na powyższą decyzję, adresowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, R. S. P. w P. wniosła o stwierdzenie jej nieważności. W jej uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż Kolegium, rozpoznając niniejszą sprawę, nie dostrzegło jej istoty, tj. tego, iż organ I instancji prowadził postępowanie, dotyczące ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o pozbawiony mocy prawnej wniosek skarżącej z dnia 8 maja 2001 r., podczas gdy powinien był procedować w oparciu o wcześniejszy wniosek w tym przedmiocie, złożony w dniu 12 stycznia 2001 r. Skarżąca przyznała, iż istotnie w dniu 8 maja 2001 r. złożyła drugi wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczący działki nr ewid. [...], niemniej jednak w toku całego postępowania podnosiła, iż jest zainteresowana rozpatrzeniem przez organ I instancji wniosku wcześniejszego, złożonego w dniu 12 stycznia 2001 r. Wychodząc też z tego założenia, nie uzupełniła braków formalnych wniosku z dnia 8 maja 2001 r. pomimo stosownego wezwania Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 25 czerwca 2001 r.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi dodało, iż organ odwoławczy jest umocowany do rozpatrzenia sprawy tylko w takim przedmiocie, w jakim rozpatrywał ją organ I instancji. Wskazało, iż rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne dotyczyło wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, złożonego w dniu 8 maja 2001 r. dla inwestycji innej niż określona we wniosku złożonym w dniu 12 stycznia 2001r. Tym samym, Kolegium wyjaśniło, iż nie mogło wykroczyć poza zakres, określony tym wnioskiem majowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując jednocześnie, iż podlegała ona rozpoznaniu przez ten Sąd na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie podniósł, iż wady zaskarżonej decyzji dają podstawę do jej uchylenia, nie zaś stwierdzenia jej nieważności jak wnosiła strona skarżąca. Sąd I instancji uznał trafność zarzutu skarżącej, iż organ odwoławczy nie rozpatrzył całego materiału dowodowego zebranego w sprawie w wyniku czego nie wyjaśnił jej istotnych aspektów, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa. Uznał też, że Kolegium w oczywisty sposób nie odniosło się do podstawowych zarzutów odwołania, czym z kolei naruszyło art. 107 § 3 kpa.
Sąd wskazał również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło faktu, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] lutego 2003 r. zapadła w następstwie uchylenia jego dwóch wcześniejszych decyzji (z dnia [...] marca 2001 r., uchylonej decyzją Kolegium z dnia [...] maja 2001 r., oraz z dnia [...] sierpnia 2001 r., uchylonej decyzją Kolegium z dnia [...] stycznia 2002 r.). W ocenie Sądu, sam fakt, iż organ odwoławczy oceniał już trzecią decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P., odmawiającą skarżącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, obligował Kolegium do szczególnej wnikliwości i rozważenia, czy zebrany w toku długotrwałego postępowania materiał dowodowy pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Sąd I instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie należało przede wszystkim ocenić, który wniosek skarżącej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien był być rozpoznany po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2001 r. W dniach 12 stycznia 2001 r. i 8 maja 2001 r. skarżąca złożyła bowiem dwa, różniące się między sobą przedmiotem, wnioski. W pierwszym z wniosków wniosła o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na "wybudowaniu budynku biurowo-socjalnego o powierzchni całkowitej ok. 3000 m2 w 3 i 1/2 kondygnacjach", podczas gdy drugi wniosek dotyczył "przebudowy budynku administracyjnego o powierzchni całkowitej w 3 i 1/2 kondygnacjach". Sąd zauważył, iż dotychczasowe negatywne decyzje organu I instancji dotyczyły wniosku z dnia 12 stycznia 2001 r. Dodał jednocześnie, iż w kilku swoich oświadczeniach składanych w różnych stadiach postępowania w sprawie ustalenia warunków i zagospodarowania terenu (pisma z dni: 28 czerwca 2001 r. i 5 lipca 2001 r., 19 lipca 2002 r. i 2 września 2002 r.) skarżąca stwierdzała, iż jest zainteresowana zrealizowaniem inwestycji, o której mowa we wniosku złożonym w dniu 12 stycznia 2001 r. Skarżąca podkreślała również, iż nie jest zainteresowana dalszym prowadzeniem postępowania wszczętego na wniosek złożony w dniu 8 maja 2001 r.
W konsekwencji, Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy nie rozważył tego, czy prawidłowym przedmiotem postępowania, zakończonego decyzją organu I instancji z dnia 26 lutego 2003 r. nie powinno było być rozpatrzenie wniosku skarżącej, złożonego w dniu 12 stycznia 2001 r.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, skarżący zgłosił zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 15, 136 i 138 § 2 kpa oraz art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Opierając się na wskazanej podstawie kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub jego uchylenie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że błędna ocena Sądu I instancji co do naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów art. 15, 136 i 138 § 2 kpa, ma w postępowaniu sądowo-administracyjnym charakter naruszenia przepisów prawa materialnego.
W uzasadnieniu skargi, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądy przedstawicieli doktryny, Kolegium wskazało, iż zgodnie z wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem zarówno zmieniać rodzaju sprawy, jaki i rozszerzać jej zakresu. Naruszenie powyższej zasady stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Kolegium zauważyło ponadto, iż zgodnie z art. 136 i 138 § 2 kpa, organ odwoławczy ma kompetencje tylko do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Jeżeli zatem zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, to organ odwoławczy kasuje decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium, taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.
Organ odwoławczy zauważył, iż przedmiotem odwołania wniesionego przez R. S. P. w P. była decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] lutego 2003 r., odmawiająca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku administracyjnego o powierzchni całkowitej ok. 3000 m2 w 3 i pół kondygnacjach, przewidzianej do realizacji na działce o nr ew. [...], położonej we wsi W., w gminie P. Granice postępowania odwoławczego zostały tym samym wyraźnie zakreślone jej przedmiotem. W konsekwencji Kolegium uprawnione było i zobligowane zarazem wyłącznie do przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowlanej, określonej we wniosku z dnia 7 maja 2001 r. "Przebudowa budynku administracyjnego", której dotyczył wniosek z dnia 7 maja 2001 r. nie jest bowiem tym samym, co "budowa budynku biurowo-socjalnego", której dotyczył wniosek z dnia 12 stycznia 2001 r. W konsekwencji, Kolegium stwierdziło, iż każdy z wymienionych wniosków dotyczy odrębnej inwestycji budowlanej i jako taki powinien być rozpatrywany w odrębnym postępowaniu. Przedmiotem rozważań Kolegium w niniejszej sprawie mógł stać się natomiast jedynie pierwszy z wymienionych wniosków.
Kolegium wskazało ponadto, iż przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji uzasadniał fakt złożenia przez S. wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 7 maja 2001 r., nie spełniającego ustawowych wymogów. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o ułomny wniosek nie jest bowiem możliwe.
Uzasadniając wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku, Kolegium wskazało, iż pozostawienie go w obrocie prawnym skutkowałoby koniecznością przeprowadzenia przez organ drugoinstancyjny postępowania wyjaśniającego w całości, poczynając od wezwania wnioskodawcy, w trybie przewidzianym przez art. 64 § 2 kpa, do uzupełnienia złożonego wniosku oraz ustalenia rzeczywistej treści jego żądania. Działanie takie w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz stałoby w oczywistej sprzeczności z art. 136 i art. 138 § 2 kpa, ograniczających swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie. Kolegium dodało, iż utrzymanie kwestionowanego wyroku w mocy będzie również skutkowało naruszeniem fundamentalnego prawa samorządu terytorialnego, gdyż art. 166 ust. 1 Konstytucji RP przewiduje wykonywanie przez ten samorząd przyznanych mu zadań własnych. Wykonanie tych zadań wyłącznie przez organ administracji publicznej wyższego stopnia, nie będący elementem struktury samorządu terytorialnego, bezpośrednio taką dyspozycję konstytucyjną łamie.
Kolegium wyjaśniło jednocześnie, iż alternatywny wniosek oparty o art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika z wątpliwości co do oceny charakteru przepisów procedury administracyjnej, które w postępowaniu przed organami administracji publicznej mają charakter przepisów prawa procesowego, natomiast w postępowaniu sądowo-administracyjnym mogą być uznane za element materialnej oceny czynności organów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, R. S. P. w P. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniosła, iż Kolegium nie zakwestionowało stanu faktycznego ustalonego przez Sąd I instancji, tym samym wywody dotyczące naruszenia określonych w niej przepisów postępowania administracyjnego i Konstytucji RP są chybione, gdyż odnoszą się do innego, niż ustalony w niniejszej sprawie, stanu faktycznego.
W dniu 11 stycznia 2006 r. na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik S. podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko i wniósł ponownie o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej i jej wnioskiem.
W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na podstawie ustawowej, określonej w art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako podstawę skargi kasacyjnej wskazało bowiem naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) powołanej ustawy w związku z art. 15, 136 i 138 § 2 kpa oraz art. 166 ust. 1 Konstytucji RP.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, iż sprowadzają się one w istocie do zakwestionowania prawidłowości zrealizowania przez Sąd I instancji jego funkcji badania legalności decyzji administracyjnej. Pełnomocnik organu zarzucił bowiem Sądowi I instancji, iż ten uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium, nie dostrzegając, że w warunkach niniejszej sprawy jej rozpoznanie przez organ odwoławczy prowadziłoby do naruszenia wskazanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz Konstytucji RP.
Na wstępie stwierdzić należy, iż tak sformułowaną podstawę kasacyjną, pomimo pewnych jej niedoskonałości, uznać należy za wystarczającą do zakwestionowania przyjętych przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych.
Zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie, głównym powodem uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji kasacyjnej Kolegium był brak prawidłowego ustalenia przez organ odwoławczy przedmiotu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd zasugerował bowiem, iż prawidłowym przedmiotem tego postępowania mogło być rozpatrzenie wniosku skarżącej, złożonego w dniu 12 stycznia 2001 r., tym bardziej, że S. kilkakrotnie stwierdzała, iż nie jest zainteresowana dalszym prowadzeniem postępowania wszczętego w oparciu o wniosek z dnia 8 maja 2001 r.
Podjęte rozstrzygnięcie Sądu I instancji uznać należy za wadliwe.
Po pierwsze, zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeoczył to, że wniosek S. z dnia 3 stycznia 2001 r. (data wpływu do organu - 12 stycznia 2001 r.) nie mógł być przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego, gdyż pozostawiony został przez Burmistrza Gminy i Miasta P. bez rozpoznania na skutek nieuzupełnienia jego braków formalnych, o czym też Burmistrz poinformował S. pismem z dnia 9 lipca 2002 r. Kontrola działalności organów administracji publicznej zatem w tej sprawie wykracza poza zakres niniejszej sprawy. Niezależnie zatem od tego, czy sposób zakończenia postępowania przeprowadzonego w tej sprawie można uznać za prawidłowy, czy też nie, stwierdzić należy, że w świetle przedstawionych okoliczności, przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia [...] lutego 2003 r. mógł być wyłącznie wniosek S. z dnia 7 maja 2001 r. (data wpływu do organu - 8 maja 2001 r.), który co należy zauważyć, pomimo deklarowanego braku zainteresowania S. jego losem, nie został nigdy przez nią oficjalnie cofnięty. Organ pierwszej instancji nie umorzył też postępowania wszczętego tym wnioskiem. Każda zaś następna sprawa, nawet wniosku wadliwego musi być zakończona. W rozpoznawanej sprawie o przedmiocie postępowania świadczy ponadto rozstrzygnięcie organu I instancji, który w sentencji decyzji wyraźnie i jednoznacznie stwierdza, iż odmawia "ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego we wsi W. gm. P. na działce nr ew. [...] dla inwestycji obejmującej przebudowę budynku administracyjnego o powierzchni całkowitej ok. 3000 m2 w 3 i pół kondygnacjach". W taki właśnie sposób określony został zakres planowanej przez S. inwestycji we wniosku z dnia 7 maja 2001 r. Tym samym, pomimo oczywistych błędów w decyzji organu I instancji polegających na odwołaniu się do postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek z dnia 3 stycznia 2001 r., bezcelowym było zobowiązanie przez Sąd organu odwoławczego do ponownego rozważenia co stanowi przedmiot postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Ponadto, w żadnym z pism, które Sąd przywołuje, S. w sposób czytelny ani wyraźny nie cofa wniosku z dnia 7 maja 2001 r.
Skoro zaś przedmiotem postępowania administracyjnego przeprowadzonego przed organem I instancji było ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, określonej we wniosku z dnia 7 maja 2001 r., to tym samym przedmiot postępowania odwoławczego musiał być z nim tożsamy. Organ odwoławczy nie może bowiem orzekać w zakresie innym niż uczynił to przed nim organ I instancji. Zauważyć należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności każda sprawa indywidualna rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy oznacza obowiązek rozpoznania sprawy w pełnym jej zakresie w dwóch instancjach. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się bowiem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w II instancji wyznacza zatem przedmiot sprawy - określony rozpoznawanym wnioskiem strony i rozstrzygnięciem decyzji organu I instancji. Wykroczenie przez organ odwoławczy poza te granice prowadziłoby natomiast do naruszenia zasady dwuinstancyjności i skutkowało obowiązkiem stwierdzenia nieważności wydanej przez ten organ decyzji, jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa.
W niniejszej sprawie, wobec stwierdzenia, iż do merytorycznego rozpoznania sprawy doszło w oparciu o wniosek, który nie spełniał wymogów ustawowych, określonych w art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, za słuszne uznać należy stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym okoliczność ta obligowała ten organ do wydania decyzji kasacyjnej. Merytoryczne rozpoznanie sprawy możliwe jest bowiem wyłącznie w oparciu o wniosek spełniający wymogi formalne. Wniosek, który tych wymogów nie spełnia, a jego braki nie zostały uzupełnione pomimo stosownego wezwania organu, pozostawia się bowiem bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa. Czynności wstępne w tym zakresie należą do obowiązków organu I instancji. Ich uzupełnienie w toku postępowania odwoławczego prowadziłoby natomiast do naruszenia zasady dwuinstancyjności, a ponadto wykraczałoby poza zakres kompetencji organu odwoławczego, określonych w art. 136 kpa. Zauważyć należy, że organ II instancji w toku postępowania odwoławczego może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jeżeli natomiast zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa. Z otrzymanych przez organ odwoławczy akt administracyjnych nie wynikało natomiast aby organ I instancji wezwał skutecznie inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W tych warunkach za konieczne uznać należało w pierwszej kolejności usunięcie przedmiotowego braku. Merytoryczne rozpoznanie sprawy w oparciu o ułomny wniosek stanowiłoby bowiem naruszenie prawa. Potwierdzenie się okoliczności, że inwestor pomimo stosowanego wezwania nie uzupełnił braków formalnych wniosku oznaczałoby natomiast konieczność pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania. Wszystkie te okoliczności wymagały tym samym, jak słusznie wskazał organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej, wnikliwego wyjaśnienia przez organ I instancji.
Wobec powyższego, uznając, że wniesiona skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wniosek skarżącego i na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.