II OSK 389/24

II OSK 389/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 702/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-10-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2022 poz 2409
art. 7
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 października 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 702/23 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 23 maja 2023 r. nr KO.420.65.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Kamieńska z dnia 6 lutego 2023 r. nr 2/2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1227 (jeden tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 25 października 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 702/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA w Łodzi") oddalił skargę P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie (dalej: "inwestor", "spółka", skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim (dalej: "Kolegium", "SKO") z 23 maja 2023 r. nr KO.420.65.2023. Decyzją tą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Kamieńska (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") z 6 lutego 2023 r. nr 2/2023, którą odmówiono spółce ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "P.", na działkach [...], obręb [...], położonych w gminie [...].
2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
2.1. Burmistrz, decyzją z 6 lutego 2023 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na niespełnione wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), tj. "zasady dobrego sąsiedztwa" oraz braku zgody na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne.
2.2. Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem SKO, przesłanka odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, z uwagi na niespełnienie zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie znajduje uzasadnienia, gdyż przepis ten nie ma zastosowania w sprawie z uwagi na wyłączenie wynikające z art. 61 ust. 3 tej ustawy. W szczególności wskazano, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie niespełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 4-5 u.p.z.p. Wyjaśniono, że grunty leśne występujące na działkach nr [...] o łącznej powierzchni 0,59 ha, nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne.
2.3. W skardze na powyższą decyzję, spółka zaznaczyła m.in., że możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki. Zdaniem inwestora wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów prawa, w tym ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409; dalej: "u.o.g.r.i.l."). Ponadto sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być uznany za usytuowanie inwestycji w ściśle określonym miejscu.
2.4. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
2.5. WSA w Łodzi wskazanym na wstępie wyrokiem z 25 października 2023 r. oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustalenie warunków zabudowy co do zasady nie może być dokonywane w odniesieniu do części działki, chociaż należy to uznać za dopuszczalne w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy. W ocenie WSA w Łodzi, skarżąca powinna wskazać jako teren inwestycji całość działki. Podzielono także stanowisko organów obu instancji, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy terenem inwestycji są całe działki nr [...] w ich ewidencyjnych granicach. Wyjaśniono, że na części działek nr [...], na której części skarżąca spółka planuje zrealizować przedmiotową inwestycję, występują użytki leśne (LsV) o powierzchni odpowiednio: 0,39 ha, 0,20 ha. Wobec powyższego rację mają organy twierdząc, że występowanie na terenie spornej nieruchomości gruntów leśnych oznacza, iż grunt ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Stanowi to negatywną przesłankę uniemożliwiającą ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej przez stronę skarżącą inwestycji.
3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka zaskarżając go w całości, zarzucając:
- naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 61 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana dla określonej - oznaczonej geodezyjnie działki ewidencyjnej, a nie dla określonego "terenu" oraz potraktowanie tych pojęć jako tożsamych, a w konsekwencji uznanie, że prawidłowa była decyzja Burmistrza o odmowie ustalenia warunków zabudowy i utrzymująca ją w mocy decyzja Kolegium podczas gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;
2) art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę;
3) art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.i.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów leśnych, na cele nieleśne, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;
4) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej: "rozporządzenie") poprzez błędne uznanie, że przepis pozwala na interpretację pojęcia "teren" wskazanego w u.p.z.p. i przyjęcie, że jest on tożsamy z pojęciem działki ewidencyjnej, w sytuacji gdy przepis ten wskazuje jedynie na sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, a po nowelizacji u.p.z.p. i wskazanego rozporządzenia, która weszła w życie 3 stycznia 2022 r. nie może budzić żadnych wątpliwości, iż prawidłową interpretacją zgodną z wolą ustawodawcy była i jest dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej;
5) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe przyjęcie, że organy administracji prawidłowo odmówiły wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) ustalenia warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenie na cele nieleśne, co doprowadziło do naruszenia prawa własności;
- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 8 k.p.a., które polegało na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, że pojęcie "teren" i "działka" wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy traktować jako pojęcia tożsame oraz można je stosować zamiennie w sytuacji, gdy ustawodawca wprowadził rozróżnienie tych pojęć (i potwierdził w nowelizacji u.p.z.p. i wskazanego wyżej rozporządzenia która weszła w życie 3 stycznia 2022 r., że prawidłowa była i jest interpretacja prowadząca do uznania, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może odnosić się również do części działki), a przyjęcie interpretacji przeciwnej, niekorzystnej dla strony - sprzecznej z zasadą in dubio pro libertate oraz z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. o promowaniu odnawialnych źródeł energii, stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a nadto błędnym przyjęciu, że strona planuje uzyskać decyzję na gruntach leśnych LsV występujących na działkach nr [...] o powierzchni odpowiednio 0,39 ha, 0,20 ha podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
4. Pismem z 20 grudnia 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.
5. Pismem z 29 stycznia 2024 r. inwestor podtrzymał argumentację i twierdzenia podniesione w skardze kasacyjnej. Następnie w piśmie z 14 stycznia 2025 r. spółka powołała się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego cześć działki ewidencyjnej.
6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
6.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
6.3. Sprawą o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia jest kwestia dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej i wykładni art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, również w kontekście art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP (zasada pewności prawa), podziela oceny prawne wyrażone przez NSA w wyroku z 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 153/24, dotyczącym tych samych stron postępowania sądowoadministracyjnego oraz tożsamej rodzajowo inwestycji m.in. na działkach ewidencyjnych nr [...] obręb [...], położonych w gminie [...].
6.4. W stanie prawnym obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986) wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. było dopuszczalne, ale musiało wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy (zob. np. wyroki NSA z: 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 603/21; 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1212/19). Za takie szczególne uwarunkowania uznaje się w orzecznictwie sądów administracyjnych w szczególności sytuację, kiedy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek część działki ewidencyjnej nie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część była wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z: 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1634/16, 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1693/19, 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2976/20, 15 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 698/21, 2 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1272/23). Takie podejście jest głęboko racjonalne, skoro bowiem nie jest planowana jakakolwiek zabudowa czy zmiana sposobu zagospodarowania na części działki ewidencyjnej stanowiącej użytek leśny albo rolny, to dyskusja o wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne albo nierolnicze tego pozostałego terenu jest bezprzedmiotowa. Przepisy art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 5 u.o.g.r.i.l. nie mogą być interpretowane w ten sposób, że wynika z nich zakaz zabudowy części działek ewidencyjnych, jeżeli ta część w ogóle nie podlega pod zakres art. 7 u.o.g.r.i.l. - przykładowo użytki RV, z uwagi na charakter użytku na pozostałej części działki ewidencyjnej. Okoliczność ta miała decydujące znacznie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, bowiem z uwagi na wnioskowanie o ustalenie warunków zabudowy tylko dla terenu niestanowiącego użytku LsV, nie wystąpiła przeszkoda do wydania decyzji dla części działki. Ponadto dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla części działki może być usprawiedliwiona uwarunkowaniami urbanistycznymi, w sytuacji kiedy z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a teren można jednoznacznie wyodrębnić na załączniku graficznym (zob. wyroki NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1082/21, z 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1899/23). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p., niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy, nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.
6.5. Dodatkowo art. 59 ust. 1 oraz art. 61 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu i realizacji zasady "efektywność energetyczna przede wszystkim". Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomicznych. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Na marginesie należy zaznaczyć, że kontynuacja tego podejścia ma miejsce również w dyrektywie 2023/2413 z 18 października 2023 r. zmieniającej dyrektywę (UE) 2018/2001, rozporządzenie (UE) 2018/1999 i dyrektywę 98/70/WE w odniesieniu do promowania energii ze źródeł odnawialnych oraz uchylającej dyrektywę Rady (UE) 2015/652.
6.6. Tym samym oczywistą rzeczą jest dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej. W związku z tym zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p. jest usprawiedliwiony.
6.7. W konsekwencji zasadności tego kluczowego zarzutu, usprawiedliwione są również zarzuty naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.i.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów leśnych, skoro teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędne uznanie, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej.
6.8. W związku z zasadnością powyższych zarzutów prawa materialnego bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, który jest bezpośrednio powiązany z naruszeniem norm prawa materialnego. Ponadto nie zostały naruszone normy konstytucyjne wskazane w skardze kasacyjnej, które nie były w niniejszej sprawie w ogóle stosowane tak bezpośrednio jak i pośrednio. Natomiast zarzut naruszenia art. 61 u.p.z.p. został sformułowany zbyt ogólnie. Z kolei zarzut naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie mógł być przedmiotem merytorycznej analizy, bowiem podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r.
6.9. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Kamieńska z uwagi na bezpodstawną odmowę ustalenia warunków zabudowy wynikającą z dokonania błędnej wykładni powołanych przepisów u.p.z.p. co do niemożności ustalenia warunków zabudowy dla części działki z tego powodu, że na części tej działki, nie objętej wnioskiem, znajduje się użytek leśny.
6.10. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.