II OSK 3881/19

II OSK 3881/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 3236/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-03-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 153, art. 170, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 3 ust. 1-2, par. 5 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3236/18 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3236/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.
Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki i zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym, zjazdem oraz dojściem na działce nr [...] i części działki nr [...], obręb [...], położonych w W. przy ul. P.
Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez B.K., E.D., W.B. i Stowarzyszenie A, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W, decyzją z dnia z [...] lipca 2018 r. utrzymało w mocy ww. decyzję z [...] marca 2016 r.
Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2580/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił ww. decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż skoro z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; zwanego dalej: rozporządzeniem) przewiduje, że wskaźnik, o którym w nim mowa, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to chodzi tu o średni wskaźnik całego obszaru analizowanego, a nie o średnią poszczególnych podobszarów. Ponadto organ odwoławczy powinien był ocenić czy została prawidłowo przeprowadzona analiza urbanistyczna i czy jej wyniki potwierdzają, że zasada dobrego sąsiedztwa chroniąca ład przestrzenny istotnie jest spełniona, a zatem możliwa jest kontynuacja zarówno funkcji, jak też wskaźników i parametrów urbanistycznych i architektonicznych przez planowaną zabudowę .
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3236/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.K. na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2018 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; zwanej dalej: p.p.s.a.) zarówno Sąd jak i organ ponownie rozpatrujący sprawę, związany był wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2580/16.
W ocenie Sądu I instancji, Kolegium ponowie rozpatrując sprawę wykonało zalecenia zawarte w ww. wyroku. Materiał dowodowy został uzupełniony o analizę w zakresie średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy sporządzoną przez Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...].
Teren objęty przedmiotowym wnioskiem stanowi działka ew. nr [...] w obrębie [...], na której planowana jest realizacja budynku oraz część działki ew. nr [...] w obrębie jak wyżej na której przewidywana jest realizacja wyłącznie zjazdu i dojścia do budynku. W związku z powyższym wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dotyczy wyłącznie działki ew. nr [...], na której planowana jest inwestycja kubaturowa. Zgodnie z wnioskiem inwestora dla przedmiotowej inwestycji zaproponowany został wskaźnik ww wielkości na poziomie ok. 0,40. Dla potrzeb analizy wielkości powierzchni działek oraz powierzchni zabudowy ustalono na podstawie danych zawartych w Rejestrze ewidencji gruntów i budynków z wyjątkiem:
- powierzchni zabudowy realizowanej na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. P. róg ul. N., której wielkość przyjęto z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. o pozwoleniu na budowę,
- powierzchni zabudowy realizowanej na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. S., której wielkość przyjęto z zamiennego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r.
Do analizy przyjęto powierzchnię całych działek oraz całej znajdującej się na tych działkach zabudowy także w sytuacji, gdy w granicach obszaru analizowanego znajduje się część działki oraz część zabudowy. Analiza wykazała, że w granicach obszaru znajdują się nieruchomości utworzone z dwóch działek wspólnie zabudowanych. Są to: działki ew. nr [...] i nr [...] zabudowane budynkiem przy ul. W., działki ew. nr [...] i nr [...] zabudowane budynkiem przy ul. W., działki ew. nr [...] i nr [...] przy ul. W. na których usytuowany jest m.in. garaż. W związku z powyższym działki wchodzące w skład ww. nieruchomości ujęte zostały jako pozycja w tabeli przedstawiającej wyniki analizy. Przeprowadzona analiza wykazała, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego wynosi ok. 0,22. Do wyliczenia tego wskaźnika przyjęto wszystkie działki usytuowane w obszarze analizowanym, a zatem położone poza pasami drogowymi działki zabudowane, jak i działki wolne od zabudowy. Objęte analizą działki zabudowane są różnymi formami zabudowy - do analizy przyjęto drobną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (w części przekształconą na usługi), usytuowaną na niewielkich działkach położoną w głębi osiedla S. i S., jak i położone wzdłuż ul. P. (po jej obu stronach) budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami o dużych gabarytach i, w przypadku nowych budynków (np.: przy ul P. nr [...] i nr [...]), o dużej intensywności zabudowy. Zabudowa usytuowana w głębi osiedli pozostaje bez wpływu na ukształtowanie pierzei ul P.. Teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położony jest po wschodniej stronie ul. P., w pasie terenu między ww. ulicą, a niska zabudową mieszkaniową jednorodzinną (w części z usługami) usytuowaną na terenie osiedla S.. Jak wynika z analizy planowany na terenie objętym wnioskiem budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami stanowić będzie uzupełnienie zabudowy we wschodniej pierzei ul. P., zatem dla prawidłowego ukształtowania pierzei tej ulicy właściwe jest ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie średniego wskaźnika ww. wielkości dla działek położonych w pasie terenu wzdłuż ww. ulicy, po tej samej stronie co planowana inwestycja. Do analizy przyjęto zatem działki z obrębu [...] o nr [...], których suma powierzchni działek wynosi 7733 m², a suma powierzchni zabudowy 3267,5 m² Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek położonych w pasie terenu po wschodniej stronie ul. P. tj. tej samej co planowana inwestycja wynosi więc 0,422, po zaokrągleniu 0,42.
Sąd wskazał, że przyjmując powyższy wskaźnik organ odwołał się nie tylko do wyników powyższej ponownej analizy, ale także do wyroków zapadłych w sprawie inwestycji przy ul. P. [...] (wyrok WSA z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. IV SA/Wa 344/14 i wyrok NSA z 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1445/15). Na uzasadnienie swego stanowiska Kolegium podniosło również, że istnieją przesłanki do zwiększenia tego wskaźnika, ze względu na charakter inwestycji, wniosek inwestora oraz stan zainwestowania działek, albowiem dla prawidłowego ukształtowania pierzei ulicy P. słusznym jest wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości działek położonych w pasie wzdłuż tejże ulicy i po tej samej stronie ulicy, co planowana inwestycja. Kolegium uznało, iż wyznaczenie ww. wskaźnika na poziomie 0,415 (zgodnie z treścią wniosku inwestora) zostało dokonane zgodnie z § 5 ust. 1 w zw. z ust. 2 ww. rozporządzenia.
W ocenie Sądu I instancji, w przypadku niejednorodnego obszaru o bardzo zróżnicowanej strukturze zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź też w przypadku obszaru o jedynie częściowej zabudowie - średni wskaźnik intensywności zabudowy nie daje właściwego obrazu zagospodarowania danego obszaru analizowanego i uzasadnione jest przyjęcie innego wskaźnika na podstawie przepisu § 5 ust.2 rozporządzenia. Dlatego Sąd uznał, że prawidłowo wyznaczono dla planowanej inwestycji wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu ustalony na 0,42, przy zastosowaniu treści § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia, a odstępując od odwzorowania średniej wartości tego wskaźnika ustalonej dla całego obszaru analizy - wynoszącego 0,22 kierując się okolicznością, że planowany budynek będzie uzupełnieniem zabudowy we wschodniej pierzei ul. P. i potrzebą prawidłowego ukształtowania pierzei tej ulicy.
W skardze kasacyjnej B.K. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
1. art. 153 p.p.s.a., art. 170 p.p.s.a. i art. 171 p.p.s.a. przez pominięcie, względnie błędną interpretację wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2580/16;
2) art. 153 p.p.s.a., art. 170 p.p.s.a. i art. 171 p.p.s.a. - przez przyjęcie, iż Prezydent Miasta, Kolegium i WSA w Warszawie są związani treścią wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 344/14 oraz wyroku NSA z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1445/15, podczas gdy dotyczyły one innej sprawy;
3) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez uznanie za prawidłową dokonaną przez Kolegium ocenę zgromadzonego materiału dowodowego pomimo, iż nie odpowiada ona prawu;
4) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż słowo "wokół" można rozumieć jako "po bokach", a w rezultacie ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wyznaczeniu granic obszaru analizowanego w formie rozciągniętego czworokąta, zamiast w formie zbliżonej do okręgu;
5) § 3 ust. 2 rozporządzenia i § 9 ust. 2 rozporządzenia w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073; zwanej dalej u.p.z.p.) przez ich niezastosowanie, polegające na uznaniu, iż decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana i uznana za prawidłową w sytuacji, gdy nie doszło do wyznaczenia obszaru analizowanego w rozumieniu rozporządzenia na stosownej mapie;
6) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wyznaczeniu faktycznych granic obszaru analizowanego w oparciu o dowolnie wybrane działki spośród tych ujętych w ramach pierwotnie określonych granic obszaru analizowanego;
7) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wyznaczeniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy innego niż ten wynikający z § 5 ust. 1 rozporządzenia, chociaż nie wynika to z przeprowadzonej analizy.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdziła, ze Kolegium ponownie rozpatrując sprawę w przeprowadzonej analizie urbanistycznej w pierwszej kolejności obliczyło wskaźnik zabudowy zgodnie ze wskazaniami sformułowanymi przez WSA w Warszawie. W dalszej kolejności, jednoznacznie dążąc do obejścia rozstrzygnięcia WSA w Warszawie i zawartych w nim wytycznych, zmieniło granice obszaru analizowanego w ten sposób, aby przy zastosowaniu sposobu obliczania wskaźnika zabudowy zaleconego przez WSA w Warszawie otrzymać wynik pożądany przez inwestora. Nastąpiło to pomimo tego, że WSA w Warszawie w wyroku wyraźnie stwierdził, że: wskaźnik, o którym w § 5 ust 1 rozporządzenia wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to chodziło o średni wskaźnik całego obszaru analizowanego, a nie o średnią poszczególnych podobszarów. Poprzez takie działania Kolegium wykluczyło z obszaru analizowanego faktyczne sąsiedztwo w postaci rozległej zabudowy jednorodzinnej, na którym planowana zabudowa będzie oddziaływać negatywnie, naruszając w ten sposób interes społeczny i interesy osób trzecich. (dobre sąsiedztwo).
Kolegium dokonało ponadto zmiany granic obszaru analizowanego, do czego nie upoważniały go wytyczne zawarte we wcześniejszym orzeczeniu WSA w Warszawie. Było to rezultatem przyjęcia błędnej wykładni pojęcia "wokół". Zgodnie z językowym rozumieniem słowo to oznacza to, co znajduje się dookoła, a więc w granicach okręgu. Tymczasem Kolegium przyjęło, że "wokół" oznacza to, co znajduje się po bokach działki przeznaczonej pod zabudowę. Rezultatem takiej błędnej wykładni było zniekształcenie wskaźnika zabudowy
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie A wniosło o jej uwzględnienie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.K. wniósł o jej uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Z 2020 r. poz. 875).
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że Kolegium ponownie rozpatrując sprawę zastosowało się do wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2580/16.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Norma zawarta w art. 153 p.p.s.a. ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza bowiem, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane. Jego zasięgiem oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe – ewentualne – postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Natomiast zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1327/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania.
Ponadto zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie - także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Zgodnie natomiast z art 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.
Przypomnieć zatem trzeba, że uchylając poprzednią decyzję Kolegium, w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2580/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wskaźnik, o którym mowa § 5 ust. 1 rozporządzenia wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a nie dla poszczególnych podobszarów. Ponadto Sąd w wyroku tym uznał, że Kolegium w powyższym zakresie nie odniosło się do stanowiska B. K.. Dlatego też odnosząc się do stanowiska przedstawionego w skardze kasacyjnej podkreślić trzeba, że Sąd w omawianym wyroku nie wykluczył ustalenia wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Sąd w wyroku tym odnosił się tylko i wyłącznie do sposobu liczenia średniego wskaźnika w obszarze analizowanym, a nie do sposobu ustalenia tego wskaźnika dla konkretnej inwestycji, w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Stąd też nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, jakoby ustalenie wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia stanowić miało naruszenie art. 153 p.p.s.a., art. 170 p.p.s.a. i art. 171 p.p.s.a.
Sąd I instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 153 p.p.s.a., art. 170 p.p.s.a. i art. 171 p.p.s.a. przez wyrażenie poglądu o związaniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 344/14 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1445/15. Sąd I instancji w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie stwierdził bowiem, że jest związany wskazanymi powyżej wyrokami, lecz jedynie powołał się na ich treść celem wykazania trafności swojego stanowiska.
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącej kasacyjnie naruszenie tych przepisów polegać miało na uznaniu jako prawidłowej dokonanej przez Kolegium oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Przepisy te w sposób ogólny zobowiązują organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a także oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Natomiast ostatni z przepisów wymienia obligatoryjne elementy uzasadnienia decyzji. Tym samym dla skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia tych przepisów niezbędnym jest wskazanie jakie okoliczności wymagały w sprawie ustalenia i określić zaniechania, które spowodowały niedostateczne ustalenie stanu faktycznego, czy też jakie okoliczności faktyczne został przez organ pominięte. Wymogów tych nie spełnił autor skargi kasacyjnej, ograniczając się do stwierdzenia, że Sąd I instancji błędnie uznał stan faktyczny sprawy za ustalony prawidłowo. Nie wskazał jakie elementy stanu faktycznego wymagały dodatkowego ustalenia lub jaka część materiału dowodowego miałby zostać błędnie oceniona przez Kolegium. Uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej jest powinnością jej autora, a Naczelny Sąd Administracyjny, będący związany zarzutami skargi kasacyjnej, nie może zastępować autora skargi kasacyjnej w tym zakresie.
Nietrafnie skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji wadliwą ocenę sposobu ustalenia przez organ obszaru analizowanego. Stosownie do obowiązującego w dniu orzekania przez Kolegium, § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z kolei stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez front działki rozumie się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Dość lakoniczne uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie sugeruje, że w ocenie skarżącej kasacyjnie, wadliwym było w niniejszej sprawie wyznaczenie obszaru analizowanego, który nie stanowi okręgu.
Wyjaśnić zatem należy, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa jedynie minimalne granice obszaru analizowanego oraz sposób określenia tych granic. Przepis ten nie wprowadza obowiązku, że granica tego obszaru analizowanego musi być wyłącznie oznaczona okręgiem (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r., II OSK 1934/13, z dnia 21 października 2016 r. II OSK 81/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem wyznaczenie w niniejszej sprawie obszaru analizowanego w granicach nie stanowiących okręgu nie stanowiło naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia.
Nie ma również racji skarżąca kasacyjnie, iż w sprawie doszło do naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia. Powtórzyć wymaga, że w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2580/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zakwestionował sposób obliczenia średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym, jednak nie wypowiedział się, co do sposobu jego ustalenia dla nowej zabudowy. Z § 5 rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Możliwe jest jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Zasadą jest zatem wyznaczenie tego wskaźnika jako średniej występującej w obszarze analizowanym, a wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie powtarzano, że odstępstwo od parametrów średnich winno być uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., II OSK 336/18, LEX nr 2778085. Wyrok NSA z 30.01.2018 r., II OSK 1515/17, LEX nr 2464380). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób szczegółowy przedstawiono sposób ustalenia średniego wskaźnika zabudowy w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Jednocześnie w sposób przekonujący wykazano przesłanki jakimi kierował się organ ustalając ten wskaźnik na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Wskazano mi.in., że organ dokonał zwiększenia tego wskaźnika, ze względu na charakter inwestycji, wniosek inwestora oraz stan zainwestowania działek, albowiem dla prawidłowego ukształtowania pierzei ulicy P. słusznym jest wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości działek położonych w pasie wzdłuż tejże ulicy i po tej samej stronie ulicy, co planowana inwestycja. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia.
W tym stanie rzecz Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.