II OSK 388/25

II OSK 388/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Leszek Kiermaszek
Zdzisław Kostka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184, art. 179a, art. 5 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek, sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka, po rozpoznaniu w dniu 30 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Tunisie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 432/24 w sprawie ze skargi kasacyjnej A. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2024., sygn. akt IV SA/Wa 432/24 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Tunisie z dnia 11 grudnia 2023 r. w przedmiocie odmowy wydania wizy krajowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Tunisie na rzecz A. B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 października 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 432/24, wydanym w trybie art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), uchylił swoje postanowienie z 5 kwietnia 2024 r., oparte na art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 4 p.p.s.a., o odrzuceniu skargi A. B. na decyzję Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Tunisie z 11 grudnia 2023 r., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu administracji z 23 listopada 2023 r. o odmowie wydania skarżącemu wizy krajowej, i uchylił zaskarżoną decyzję.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w Tunisie reprezentowany przez Ministra Spraw Zagranicznych przytoczył podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania.
Po pierwsze, zarzucono naruszenie art. 5 pkt 4 lit. b p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię "polegającą na uznaniu, iż Sąd dokonuje wykładni prokonstytucyjnej, podczas gdy faktyczne działanie Sądu doprowadziło [do] (...) derogowania przytoczonego przepisu w ramach quasi-kontroli konstytucyjności".
Po drugie, zarzucono naruszenie art. 5 pkt 4 lit. b p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię "polegającą na całkowitym pominięciu w interpretacji przepisu brzmienia art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin" (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 633).
Po trzecie, zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie "w sytuacji w której materia skargi wniesionej do WSA w Warszawie wprost została wyłączona z właściwości sądów administracyjnych na podstawie art. 5 pkt 4 lit. b p.p.s.a.".
Po czwarte, zarzucono naruszenie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie "w sytuacji w której, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, istniały stwierdzone przez Sąd wątpliwości co do zgodności art. 5 pkt 4 lit. b z Konstytucją RP i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi".
Po piąte, zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez "faktyczne niezawarcie w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia a oparcie się jedynie na treści postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. II [OSK] (...) 2373/21".
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi względnie przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 5 pkt 4 lit. b p.p.s.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi.
Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Skarga kasacyjna (uwzględniając, że została ona wniesiona od wyroku wydanego na podstawie art. 179a p.p.s.a. po uznaniu przez Sąd pierwszej instancji oczywistej zasadności skargi kasacyjnej skarżącego wniesionej od postanowienia Sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 4 p.p.s.a.) w istocie dotyczy jedynie tego, że Sąd pierwszej instancji nie odrzucił skargi skarżącego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 4 p.p.s.a., lecz uznał, że jest ona dopuszczalna. W związku z tym zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji, przyjmując, iż skarga jest dopuszczalna, odwołał się do postanowienia NSA z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2373/21, w którym przyjęto, że skarga cudzoziemca, będącego małżonkiem obywatela polskiego, na odmowę wydania wizy krajowej w celu odwiedzin u rodziny, nie podlega odrzuceniu na podstawie art. 5 pkt 4 p.p.s.a., jeżeli wydanie wizy ma na celu realizację prawa do życia rodzinnego. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji ustalił, że skarżący ubiegał się o wizę krajową w celu odwiedzin u rodziny (konkretnie u żony będącej obywatelką polską mieszkającą w Polsce) i wydania takiej wizy mu odmówiono. W skardze kasacyjnej nie kwestionuje się poczynionych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń. Jest to o tyle istotne, że wskazane okoliczności faktyczne są takie same, jak w powołanej przez Sąd pierwszej instancji sprawie o sygn. akt II OSK 2373/21. Z kolei w powołanej sprawie NSA zastosował prokonstytucyjną wykładnię art. 5 pkt 4 lit. b p.p.s.a., w wyniku której uznał, że powołany przepis stanowiący wyjątek od wyłączenia właściwości sądów administracyjnych w sprawach wiz wydawanych przez konsulów, powinien mieć zastosowanie także w przypadku wiz wydawanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela polskiego, jeżeli wydanie wizy ma na celu realizację prawa do życia rodzinnego. NSA doszedł do wniosku, że literalne odczytanie powołanego przepisu, nie obejmującego takiego przypadku, jak rozpoznawany, jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) stosowaną w związku z konstytucyjnym prawem do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) albowiem gdyby cudzoziemiec, któremu odmówiono wydania wizy, był małżonkiem obywatela innego niż Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, to przysługiwałoby mu na podstawie wyjątku w nim zawartego prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję konsula o odmowie wydania mu wizy. Dodatkowo NSA uznał, że za przyjętą wykładnią przemawia treść art. 13 w zw. z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.), z których wynika zobowiązanie się Polski do zagwarantowania skutecznego środka zaskarżenia w przypadku naruszenia prawa do życia rodzinnego. Jak wynika z uzasadnienia powołanego postanowienia NSA jako podstawę zastosowania prokonstytucyjnej wykładni przyjął art. 8 oraz art. 91 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Skoro Sąd pierwszej instancji powołał się na przedstawione wyżej orzeczenie NSA, a nadto zreferował użyte w nim argumenty prawne, należy przyjąć, że zawartą w nim argumentacją, w tym odnoszącą się do podstawy prawnej tego orzeczenia, uznał za własną. Tym samym został spełniony wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, ograniczający się w rozpatrywanym przypadku do kwestii właściwości sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, że niezasadna jest podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia powołanego wyżej przepisu prawa.
Powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na postanowienie NSA z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2373/21, w zakresie uzasadnienia właściwości sądu administracyjnego jest też wystarczające w celu oceny trafności stanowiska Sądu pierwszej instancji. Ocena w tym zakresie sprowadza się do rozważenia, czy argumenty przedstawione w powołanym postanowieniu są przekonujące. Zdaniem NSA rozpoznającego skargę kasacyjną argumenty te są przekonujące.
Istotnym elementem tej oceny jest to, że w skardze kasacyjnej nie przedstawiono takich argumentów, które mogłyby przeważyć na rzecz literalnego rozumienia art. 5 pkt 4 lit. b p.p.s.a. W szczególności nie wskazano, jakie okoliczności mogłyby uzasadniać nierówne traktowanie cudzoziemców z uwagi jedynie na to, czy małżonkowie, których zamierzają odwiedzić w Polsce, są obywatelami polskimi, czy innego kraju Unii Europejskiej. Tego rodzaju argumentacja ze strony organu administracji, uwzględniając, że jest on stosownie do art. 28 § 4 p.p.s.a. reprezentowany przez ministra właściwego do spraw zagranicznych, była szczególnie pożądana, gdyż naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jawi się w rozpoznawanej sprawie jako oczywiste. Uwzględnić przy tym należy dwa aspekty stosowania powołanego przepisu. Po pierwsze, zakres podmiotowy powołanego przepisu to "wszyscy", a więc także cudzoziemcy znajdujący się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej (art. 37 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Po drugie, jego naruszenie w sprawach takich jak rozpoznawana dotyka także polskich obywateli, mianowicie małżonków cudzoziemców, którym odmawia się prawa do sądu.
Zamiast wyżej wskazanej pożądanej argumentacji organ administracji w skardze kasacyjnej skoncentrował się, co wyraźnie przedstawił w jej uzasadnieniu, na rozróżnieniu wykładni prokonstytucyjnej od niedopuszczalnego, zdaniem organu administracji, uznania przez sąd administracyjny przepisu ustawy za niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie organu administracji Sąd pierwszej instancji wykroczył poza dopuszczalny zakres prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa. Sąd ten, według organu administracji, "de facto wyeliminował art. 5 (...) [pkt] 4 lit. b p.p.s.a. z obrotu prawnego, konstruując całkowicie nową, nieskonkretyzowaną normę prawną, nieznajdującą podstaw ani w rodzimym ustawodawstwie, ani aktach prawa międzynarodowego". Tym samym Sąd pierwszej instancji wszedł w rolę Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem organu administracji zastosowanie wykładni prokonstytucyjnej nie było w rozpoznawanej sprawie możliwe, gdyż wynik wykładni literalnej art. 5 pkt 4 p.p.s.a. nie prowadził do uzyskania różnych możliwych norm prawnych. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji powinien był, skoro powziął wątpliwości co do zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu ustawy przedstawić pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu. Formułując takie stanowisko organ administracji stwierdził, że "powstrzymuje się od jakiegokolwiek odniesienia się co do sytuacji prawnej jaka w chwili obecnej dotyczy funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego, ewentualne ustalenia w tym zakresie, o ile będą istotne dla sprawy, pozostawiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu".
Odnosząc się do powyższej argumentacji organu administracji przede wszystkim należy zauważyć, że zastosowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 5 pkt 4 lit. b p.p.s.a. nie doprowadziła do derogowania tego przepisu, lecz do poszerzenia zakresu jego stosowania. Sąd pierwszej instancji, podobnie jak to uczyniono w powołanym przez ten Sąd postanowieniu NSA z 18 stycznia 2022 r., w celu uniknięcia naruszenia zasady równości poszerzył zakres stosowania powołanego przepisu o przypadek występujący w rozpoznawanej sprawie, który literalnie odczytując powołany przepis wraz z przepisem do którego on odsyła, a mianowicie art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin, nie jest objęty wyjątkiem od wyłączenia właściwości sądów administracyjnych wynikającego z art. 5 ust. 4 zdanie wstępne p.p.s.a. Przy czym uczynił to także w celu zagwarantowania skutecznego środka zaskarżenia w przypadku możliwego naruszenia chronionego w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności prawa do życia rodzinnego. Podkreślić przy tym należy, że przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia prowadzi do poddania decyzji konsulów o odmowie udzielenia wizy w celu odwiedzin u rodziny kontroli przez sąd administracyjny, a nie do obowiązku zaakceptowania każdego wniosku o wydanie wizy we wskazanym celu. Konsul w postępowaniu przed sądem administracyjnym, cechującym się kontradyktoryjnością, będzie mógł między innymi wykazywać, że w istocie podany cel nie jest prawdziwy. Na marginesie można zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie w skardze kasacyjnej zaniechano odniesienia się do występującej już w postępowaniu administracyjnym kwestii sprowadzającej się do tego, że małżeństwo skarżącego, mające uzasadniać realizację celu w postaci odwiedzin u rodziny, mogło zostać zawarte dla obejścia przepisów określających zasady i warunki wjazdu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Jeżeli chodzi o kwestię obowiązku Sądu pierwszej instancji zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, to zauważyć należy, że w doktrynie prawa, a także w orzecznictwie występował swego czasu przeważający pogląd, iż sądy nie są uprawnione do uznawania przepisu prawa zawartego w ustawie za niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Przyjmowano, że w razie wątpliwości, co do zgodności takiego przepisu z Konstytucją obowiązkiem sądu jest zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Jednakże wraz z powstaniem w 2015 r. kryzysu związanego z działalnością Trybunału Konstytucyjnego zwiększył się zakres tolerancji dla konstytucyjnej kontroli ustaw przez sądy. Między innymi przyjęto, że jeżeli sąd rozpoznający indywidualną sprawę uzna, że: po pierwsze, przepisu ustawy, który miałby stanowić podstawę lub przesłankę rozstrzygnięcia, nie da się pogodzić (w drodze zastosowania prokonstytucyjnej wykładni) z określoną normą lub zasadą konstytucyjną, po drugie, że w sprawie nie wypowiadał się dotąd Trybunał Konstytucyjny, i po trzecie, że nie istnieją warunki pozwalające na uzyskanie rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, to dysponuje on kompetencją do odmowy zastosowania (pominięcia) tego przepisu przy wydawaniu rozstrzygnięcia (L. Garlicki, Sądy a Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Przegląd Sądowy z 2016 r., nr 7-8, s. 7-25).
Wobec tego zauważyć należy, że od 2016 r., kiedy sformułowano powyższy pogląd, kryzys związany z działalnością Trybunału Konstytucyjnego nie ustał, lecz wręcz pogłębił się na tyle, że jest mało prawdopodobne, aby w przewidywalnym czasie otrzymać odpowiedź Trybunału na zadane pytanie prawne. Ponadto uwzględnić należy, że art. 5 pkt 4 lit. b p.p.s.a. nie był dotychczas przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w wyroku z 15 listopada 2000 r., sygn. akt P 12/99, na temat zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 19 pkt 5 nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.), który m.in. przewidywał wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w sprawach wiz, jednakże wyrok ten nie dotyczył wiz, lecz wydalenia cudzoziemca nielegalnie przebywającego w Polsce. Ponadto wówczas obowiązywało wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w sprawach wiz bez żadnego wyjątku, zaś obecnie obowiązujący stan prawny, wynikający z art. 5 pkt 4 p.p.s.a. przewiduje wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w sprawach wiz, zastrzegając jednakże wyjątki od tego wyłączenia. Kwestia zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej dotyczy zaś właśnie tych wyjątków, w szczególności tego, że ich określenie narusza konstytucyjną zasadę równości. Taka kwestia nie była dotąd przedmiotem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Uwzględniając wskazane okoliczności w ocenie NSA było dopuszczalne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że przepis art. 5 pkt 4 lit. b p.p.s.a. powinien mieć w celu zachowania konstytucyjnej zasady równości szersze zastosowanie niż wynika to z jego literalnego odczytania bez konieczności zwracania się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.
Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.
Uwzględniając powyższe NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Wobec oddalenia skargi kasacyjnej organu administracji od wyroku uwzględniającego skargę i w związku z żądaniem skarżącego zwrotu kosztów postępowania, NSA na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 207 § 1 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.