II OSK 388/21

II OSK 388/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Zofia Flasińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Sygn. powiązane
II SA/Bk 340/20 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2020-09-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 września 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 340/20 w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 8 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki rozbudowy budynku 1) oddala skargę kasacyjną, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z 10 września 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 340/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 8 stycznia 2020 r. nr [...]w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki rozbudowy budynku, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siemiatyczach z dnia 21 listopada 2019 r. numer [...]i zasądził od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 1277 zł.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) decyzją z dnia 5 października 2010 r. znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siemiatyczach (PINB) z dnia 20 lipca 2010 r. znak: [...], nakazującą H. M. rozbiórkę dobudowy do budynku inwentarskiego o wymiarach 4.80 m x 10.80 m, zlokalizowanego na działce o nr geod. [...], położonej w [...], gmina [...]. W związku z uchylaniem się od wykonania orzeczonej rozbiórki, PINB w Siemiatyczach, po dwukrotnym upomnieniu (w dniu 27 września 2011 r. i 22 lutego 2012 r.), w 27 marca 2012r. wystawił tytuł wykonawczy i wszczął postępowanie egzekucyjne mające na celu doprowadzenie do wykonania nakazanej decyzją PINB w Siemiatyczach z dnia 20 lipca 2010r rozbiórki.
W dniu 27 marca 2012 r. PINB w Siemiatyczach wydał postanowienie znak [...], nakładające na H. M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 37.217,90 zł z powodu uchylenia się przez zobowiązanego od wykonania całego obowiązku określonego w ostatecznej decyzji z 20 lipca 2010 r. PWINB postanowieniem z dnia 12 lutego 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie.
W dniu 14 października 2015 r. PINB w Siemiatyczach wezwał H. M. do uregulowania nałożonej na niego grzywny w kwocie 37.217,90 zł, opłaty egzekucyjnej w kwocie 68 zł, odsetek za zwłokę w kwocie 15.524,50 zł oraz kosztów upomnienia w kwocie 20,40 zł pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu przymusowego ściągnięcia ww. należności. Powyższe należności wraz z ustawowymi odsetkami w łącznej kwocie 53.704,60 zł zostały wyegzekwowane z rachunku H. M. w dniu 9 lutego 2016 r.
Postanowieniem z dnia 13 września 2017 r. znak: [...], PINB w Siemiatyczach umorzył wszczęte wobec H. M. postępowanie egzekucyjne, w związku z ustaleniem, iż przedmiotowa nieruchomość, na mocy aktu notarialnego z dnia 21 listopada 2016 r., została przekazana na rzecz A. M..
Zawiadomieniem z dnia 17 września 2018 r. PINB poinformował A. M. - nowego właściciela nieruchomości, o terminie kontroli dotyczącej wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki. Przeprowadzone w dniach 1 października 2018r. oraz 6 września 2019r. – kontrole wykazały, że orzeczony obowiązek rozbiórki nie został wykonany przez A. M.. Dlatego też w dniu 15 października 2019 r., PINB wystosował do A. M. upomnienie nr [...] wzywające go do dobrowolnego wykonania obowiązku rozbiórki rozbudowy budynku inwentarskiego na działce o nr geod. [...], wzywając jednocześnie do dobrowolnego wykonania obowiązku. Wobec braku reakcji na powyższe upomnienie PINB w Siemiatyczach w dniu 21 listopada 2019 r. wystawił tytuł wykonawczy obejmujący obowiązek wykonania decyzji z dnia 20 lipca 2010r. i jako organ egzekucyjny wszczął na jego podstawie egzekucję administracyjną. Jednocześnie postanowieniem z dnia 21 listopada 2019r., znak: [...], na podstawie art. 122 § 1 i 2 w zw. z art. 119 § 1 i 2 oraz art. 20 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438, dalej: u.p.e.a.), zastosował wobec A. M. środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości 43.584,50 zł.
PWINB postanowieniem z dnia 8 stycznia 2020r., nr [...] uchylił powyższe postanowienie z dnia 21 listopada 2019 r. w pkt 1 ustalającym wysokość grzywny, oraz nałożył na A. M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 42.534,72 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku rozbiórki rozbudowy budynku inwentarskiego polegającego na wykonaniu dobudowy o wymiarach 4.80 m x 10.80 m, zlokalizowanego na działce ozn. nr geod. [...], położonej w [...], gmina [...] - w pozostałej części dotyczącej pkt 2 i 3 tj. nałożenia opłaty egzekucyjnej 68 zł i wezwania do wykonania obowiązku, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie PWINB podkreślił, że poprzednik prawny obecnego właściciela nieruchomości H. M. został zobowiązany do wykonania obowiązku rozbiórki, która pomimo upływu prawie 10 lat nie została wykonana. Stąd też PINB w Siemiatyczach miał prawo zastosować kolejne środki mające na celu wyegzekwowanie obowiązku, a takim środkiem jest grzywna w celu przymuszenia. Pomimo, że sama grzywna została prawidłowo zastosowana, to w ocenie PWINB, jej wysokość została ustalona w sposób nieprawidłowy, gdyż w dniu 21 listopada 2019r. Prezes Głównego Urzędu Statystycznego ogłosił cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2019r., która wyniosła 4.376 zł (a nie jak ustalił organ powiatowy 4.484 zł - komunikat GUS z 22 sierpnia 2019r.). Zatem grzywna w celu przymuszenia winna wynosić: 42.534,72 zł (48.60 x 875,20) i jak zaznaczył PWINB organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości zmiany jej wysokości.
Skargę A. M. zaskarżył powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie art. 28a i 121 § 4 u.p.e.a. poprzez nałożenie kolejnej grzywny w związku z egzekucją dotyczącą spełnienia obowiązku rozbiórki dobudowy budynku inwentarskiego o wym. 4,50m x 10,80 m na działce o numerze geod. [...], położonej we wsi [...], na podstawie decyzji PINB w Siemiatyczach z dnia 20 lipca 2010 r.
PWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest zasadna i odniosła zamierzony skutek albowiem zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego nakładając na skarżącego - jako nowego właściciela działki o nr geod. [...] - grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki rozbudowy budynku inwentarskiego, nie uwzględniły istotnej okoliczności, a mianowicie faktu, iż taka grzywna została już w prowadzonym postępowaniu nałożona na poprzedniego właściciela nieruchomości i co istotne została w całości wyegzekwowana. Jak stanowi zaś art. 28a u.p.e.a., w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Zastrzeżenie zawarte w zd. drugim tego przepisu wskazuje, że warunkiem prowadzenia egzekucji jest wystawienie nowego tytułu wykonawczego, a nie wydanie nowej decyzji nakładającej egzekwowany obowiązek na następcę prawnego zobowiązanego. Jeżeli zatem zgodnie z przepisami materialnymi dochodzi do przejścia obowiązku na inną osobę postępowanie egzekucyjne od tego momentu powinno się toczyć względem następcy prawnego zobowiązanego. W konsekwencji dalsze środki egzekucyjne powinny być zasadniczo stosowane wobec nowego zarządcy/właściciela po wystawieniu przeciwko niemu tytułu wykonawczego. Powołany przepis wprost nakazuje kontynuowanie postępowania egzekucyjnego, jeżeli obowiązek objęty tytułem wykonawczym przeszedł na następcę prawnego osoby zobowiązanej. Nie ulega zatem zdaniem Sądu wątpliwości, że obowiązek rozbiórki rozbudowanej części budynku inwentarskiego jako związany z nieruchomością, przeszedł na skarżącego jako nowego właściciela nieruchomości o nr. geod. [...]. W tym zakresie organy trafnie zatem stwierdziły, że skarżący przejął wszystkie prawa i obowiązki nałożone na poprzedniego właściciela – H. M., w tym obowiązek rozbiórki, nałożony ostateczną decyzją PINB z 20 lipca 2010 r. W postępowaniu egzekucyjnym chodzi bowiem o wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji, a nie o wykonanie decyzji w stosunku do osoby w niej wymienionej. Z perspektywy stanu faktycznego niniejszej sprawy istotne jest jednak, że grzywna w celu przymuszenia, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 4 u.p.e.a.). Zatem w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego organ egzekucyjny może skutecznie nałożyć na zobowiązanego grzywnę tylko jeden raz. W sytuacji zatem przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Organ egzekucyjny nie może zatem orzec o nałożeniu po raz kolejny grzywny w celu przymuszenia w stosunku do następny prawnego nieruchomości, skoro została już ona nałożona na poprzednika prawnego, a przy egzekwowaniu obowiązku wynikającego z prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Jeżeli więc zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia nie doprowadziło do wykonania decyzji administracyjnej, to organowi egzekucyjnemu nie pozostawało nic innego jak tylko zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, o jakim mowa w art. 127 u.p.e.a. Tymczasem, jak wynika z przytoczonych już wyżej okoliczności sprawy, nałożona obecnie kontrolowanymi postanowieniami grzywna w celu przymuszenia to już druga grzywna nałożona w celu przymusowej realizacji tej samej decyzji nakazującej rozbiórkę z 20 lipca 2010 r., dodatkowo w sytuacji gdy pierwsza grzywna została w całości wyegzekwowana od poprzedniego właściciela nieruchomości. Nałożenie zatem drugiej grzywny w celu egzekucji tego samego nakazu rozbiórki jest zdaniem Sądu ewidentnym naruszeniem art. 121 § 4 u.p.e.a. Na istotność takiego naruszenia nie ma natomiast wpływu podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność umorzenia, postanowieniem z dnia 13 września 2017r., postępowania egzekucyjnego wobec H. M. – poprzedniego właściciela nieruchomości. Skoro bowiem grzywna w celu przymuszenia do wykonania egzekucji obowiązku rozbiórki może zostać nałożona na zobowiązanego tylko jeden raz, to bezsporny fakt jej nałożenia i wyegzekwowania w dotychczas prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym w przedmiocie wykonania obowiązku rozbiórki określonego w decyzji z dnia 20 lipca 2010 r., uniemożliwia ponowne jej nałożenie w stosunku do skarżącego jako nowego właściciela. Z podanych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB w Siemiatyczach uznając, że naruszają one art. 28a i art. 121 § 4 u.p.e.a.
Skargą kasacyjną Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego tj. art. 28a i art. 121 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427) w zw. z art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż "organ egzekucyjny nie może zatem orzec o nałożeniu po raz kolejny grzywny w celu przymuszenia w stosunku do następcy prawnego nieruchomości skoro została już ona nałożona na poprzednika prawnego, a przy egzekwowaniu obowiązku wynikającego z prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa".
II. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu;
2) art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 2 pkt ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego błędne niezastosowanie i obciążenie organ kosztami wpisu w wysokości 1.277 zł zamiast 100 zł - skarżone postanowienie.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przedmiotowej skargi poprzez jej oddalenie z uwagi na brak uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. M. wniósł o jej oddalenie, jako nie posiadającej usprawiedliwionych podstaw, zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Na rozprawie pełnomocnicy zarówno organu jak i skarżącego podtrzymali stanowiska zajęte w sprawie, przy czym pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu dodatkowo wyjaśnił, iż grzywna w celu przymuszenia wraz z kosztami egzekucji wyegzekwowana od H. M. została mu zwrócona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami wniesionego środka odwoławczego.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw stąd też nie zasługiwała na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, iż ostateczną decyzją Podlaskiego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 5 października 2010 r. znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB w Siemiatyczach z dnia 20 lipca 2010 r. nakazano H. M. rozbiórkę dobudowy do budynku inwentarskiego o wymiarach 4.80 m x 10.80 m, zlokalizowanego na działce o nr geod. [...], położonej w [...], gmina [...]. W związku z uchylaniem się od wykonania orzeczonej rozbiórki, PINB w Siemiatyczach, po dwukrotnym upomnieniu (w dniu 27 września 2011 r. i 22 lutego 2012 r.), w 27 marca 2012 r. wystawił tytuł wykonawczy i wszczął postępowanie egzekucyjne mające na celu doprowadzenie do wykonania nakazanej rozbiórki. Dnia 27 marca 2012 r. PINB w Siemiatyczach wydał postanowienie znak [...], które następnie zostało utrzymane w mocy postanowieniem PWINB z dnia 12 lutego 2013 r. nr [...], nakładające na H. M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 37.217,90 zł z powodu uchylenia się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji z 20 lipca 2010 r. Nie jest sporne w realiach tej sprawy, iż nałożona na H. M. grzywna wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami egzekucji w łącznej kwocie 53.704,60 zł została wyegzekwowana z rachunku H. M. w dniu 9 lutego 2016 r. a następnie postanowieniem z dnia 13 września 2017 r. znak: [...], PINB w Siemiatyczach umorzył wszczęte wobec H. M. postępowanie egzekucyjne, w związku z ustaleniem, iż przedmiotowa nieruchomość, na mocy aktu notarialnego z dnia 21 listopada 2016 r., została przekazana na rzecz A. M.. Następnie wobec nowego właściciela nieruchomości wystosowano upomnienie wzywające do dobrowolnego wykonania obowiązku, wystawiono tytuł wykonawczy i wszczęto postępowanie egzekucyjne a następnie wydano postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 43.584,50 zł, zaś organ odwoławczy uchylił i zmienił to postanowienie nakładając grzywnę w wysokości 42.534.72 zł. Z lektury akt wynika, iż zarówno postanowienie z dnia 27 marca 2012 r. PINB nakładające na H. M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 37.217,90 zł jak i utrzymujące je w mocy postanowienie PWINB z dnia 12 lutego 2013 r. nr [...] pozostają w obrocie prawnym albowiem nie zostały z niego wyeliminowane.
Tym samym wobec tak ustalonego i niekwestionowanego stanu faktycznego tego postępowania należy w pełni zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż podjęte w okolicznościach tej sprawy postanowienie nakładające na nowego właściciela nieruchomości grzywnę w celu przymuszenia jest kolejnym wydanym w prowadzonym od 2012 r. postępowaniu egzekucyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organ egzekucyjny nie może orzec o nałożeniu po raz kolejny grzywny w celu przymuszenia w stosunku do następcy prawnego nieruchomości, skoro została już ona nałożona na poprzednika prawnego, a przy egzekucji obowiązku wynikającego z prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 28a i art. 121 § 4 u.p.e.a. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż "organ egzekucyjny nie może orzec o nałożeniu po raz kolejny grzywny w celu przymuszenia w stosunku do następcy prawnego nieruchomości skoro została już ona nałożona na poprzednika prawnego, a przy egzekwowaniu obowiązku wynikającego z prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa".
Zgodnie z art. 121 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Wedle art. 121 § 4 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenie. Zgodnie z § 5 powołanego przepisu wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.
Co do zasady omawiana ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera, w art. 121 § 4 i § 5, odrębne uregulowanie stosowania środków egzekucji obowiązków wynikających z prawa budowlanego, w tym decyzji nakazujących rozbiórkę. W takim przypadku grzywna w celu przymuszenia może być nałożona tylko jeden raz (art. 121 § 4). Sposób wyliczenia wysokości tej grzywny określony zaś został w § 5 cytowanego wyżej przepisu i dotyczy on wyłącznie obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części a z takim właśnie egzekwowanym nakazem mamy do czynienia w tym postępowaniu. Zatem grzywna w celu przymuszenia do wykonania przymusowej rozbiórki jest określana w szczególny sposób, a nadto jest jednorazowa. Dlatego też nie jest dopuszczalne wielokrotne nakładanie grzywny w celu przymuszenia dla wyegzekwowania nakazu rozbiórki. Tymczasem w tej sprawie, co jest niesporne, organy egzekucyjne nałożyły po raz drugi grzywnę w celu przymuszenia do wykonania ostatecznej i prawomocnej decyzji o rozbiórce samowolnie zrealizowanej dobudowy do budynku gospodarczego. Poprzednie ostateczne postanowienie PWINB z dnia 12 lutego 2013 r. o wymierzeniu H. M. grzywny w celu przymuszenia w kwocie 37 217,90 zł pozostaje nadal w obrocie prawnym, co oznacza, iż już ta jednorazowa grzywna w celu przymuszenia została wymierzona. Wprawdzie grzywna ta wraz z odsetkami i kosztami egzekucji została wyegzekwowana i jak oświadczył na rozprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu zwrócona poprzedniemu właścicielowi, niemniej jednak fakt pozostawania ww. postanowienia o wymierzeniu grzywny w obrocie prawnym uniemożliwia wydanie kolejnego postanowienia w tym zakresie.
Faktem jest, iż aktem notarialnym z 21 listopada 2016 r. H. M. przeniósł własność gospodarstwa na A. M.. Zauważyć należy, iż uregulowanie art. 28a u.p.e.a. dotyczy przejścia obowiązku na następcę prawnego. Norma ta stanowi, iż w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Ugruntowane jest przy tym stanowisko, że przepis art. 28a u.p.e.a. nie reguluje kwestii podstaw przejścia egzekwowanego obowiązku na inną osobę, lecz wprowadza możliwość kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby niż ta, przeciwko której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tę inną osobę, jako następcę prawnego zobowiązanego, w toku postępowania egzekucyjnego, przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym (patrz m.in.: wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 243/11; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1071/05).
Przejście obowiązku administracyjnego następuje, gdy wskutek czynności cywilnoprawnych dochodzi do przekształcenia zobowiązanego w nowy podmiot prawa albo do zmiany właściciela rzeczy, z którą jest związany egzekwowany obowiązek. Ta ostatnia sytuacja może wystąpić gdy dojdzie do sprzedaży (czy też darowizny) obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki (Piotr Przybysz "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", WKP 2018, pkt 1 do art. 28a; Cezary Kulesza (w:) "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz", pod red. Dariusza Ryszarda Kijowskiego, LEX 2015, pkt 3-6 do art. 28a).
Przedstawiona wykładnia art. 28a u.p.e.a. prowadzi do wniosku, iż co do zasady zmiana przez następstwo prawne zobowiązanego nie powoduje, że postępowanie egzekucyjne staje się bezprzedmiotowe. Czynności prowadzone są wobec następcy prawnego zobowiązanego. Nie ma podstaw w razie następstwa prawnego do umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przed wejściem w obowiązek poddany egzekucji następcy prawnego (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1032/17).
Stąd czynności egzekucyjne wykonane w stosunku do poprzednika prawnego skarżącego, w tym wydane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu wyegzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu pozostają, zgodnie z przepisem art. 28a u.p.e.a., nawet po zbyciu nieruchomości, w mocy (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1510/12).
Tym samym nie jest usprawiedliwiony zarzut skarżącego kasacyjnie organu błędnej wykładni art. 28a i art. 121 § 4 u.p.e.a. Również pozostałe zarzuty kasacji okazały się niezasadne. Sąd pierwszej instancji eliminując z obrotu prawnego zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nakładające na skarżącego drugą grzywnę w celu przymuszenia wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki, dokonał prawidłowej kontroli legalności kwestionowanych postanowień i słusznie zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wskazując na ujawnione naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, w tym art. 28a i 121 § 4 u.p.e.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, choć w zaskarżonym wyroku nie wskazano na zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 135 p.p.s.a., to jednak przepis ten został uwzględniony przez Sąd pierwszej instancji.
Z mocy art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ich zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje więc zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. W takim wypadku podstawą do jego zastosowania będzie stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Natomiast w tej sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania jak i prawa materialnego, stąd w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do postanowienia organu pierwszej instancji obarczonego tymi samymi naruszeniami prawa celowe było zastosowanie także art. 135 p.p.s.a.
Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu co do błędnego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego błędne niezastosowanie i obciążenie organ kosztami wpisu w wysokości 1.277 zł zamiast 100 zł - skarżone postanowienie.
Przede wszystkim w tej sprawie zaskarżone zostało przez skarżącego postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Wysokość tej grzywny określono w kwestionowanym postanowieniu na 42,534,72 zł. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, zgodnie z którym od skargi na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wydanym w postępowaniu egzekucyjnym pobiera się wpis stosunkowy na podstawie art. 231 p.p.s.a. oraz § 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienia NSA: z 20 września 2018 r. II OZ 761/18; z 21 marca 2019 r., II OZ 216/19; z 19 stycznia 2018 r., II OZ 32/18). Wskazuje się bowiem, że skarga na tego typu postanowienie jest sprawą, której przedmiotem jest należność pieniężna (por. postanowienia NSA: z 25 października 2018 r., II OZ 1055/18; z 21 marca 2019 r., II OZ 216/19; z 19 stycznia 2018 r., II OZ 32/18, z 2 marca 2021 r. II OZ 135/21, z 16 października 2020 r. II OZ 838/20). Dlatego uprawnione było w tej sytuacji wezwanie strony przez Sąd pierwszej instancji do uiszczenia wpisu od skargi na podstawie § 1 pkt 2 cytowanego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem wpis stosunkowy zależy od wysokości należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem i wynosi - w przypadku należności ponad 10 000 zł do 50 000 zł - 3 % wartości przedmiotu zaskarżenia, nie mniej jednak niż 400 zł. W takiej sytuacji uznać należy, że wpis w sprawie został określony w prawidłowej wysokości (1277 zł), bowiem skarga dotyczy sprawy, której przedmiotem jest należność pieniężna (grzywna) w wysokości 42,534,72 zł. W takiej też wysokości uiszczony przez skarżącego wpis w kwocie 1277 zł w związku z uwzględnieniem skargi został mu zwrócony w pkt 2 zaskarżonego wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Tym samym nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, iż w niniejszej sprawie winien być pobrany wpis stały od postanowienia wynoszący 100 zł stosownie do § 2 ust. 1 pkt 1 wskazanego wyżej rozporządzenia z 16 grudnia 2003 r.
Na koniec należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w rozpoznawanej sprawie zastosowana na wcześniejszym etapie postępowania egzekucyjnego grzywna w celu przymuszenia nie spełniła swej roli i nie doprowadziła do wykonania obowiązku przedmiotowej rozbiórki, a więc należało kontynuując przedmiotowe postępowanie egzekucyjne zastosować kolejny środek egzekucyjny obowiązków o charakterze niepieniężnym w postaci wykonania zastępczego o jakim mowa w art. 127 u.p.e.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. W pkt 2 sentencji wyroku orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W ocenie NSA w realiach tej sprawy zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający o zastosowanie ww. konstrukcji prawnej.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.