II OSK 387/14

II OSK 387/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-02-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Kosowska
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
659
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Op 42/13 - Wyrok WSA w Opolu z 2013-10-09
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części, stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa i wymierzono organowi grzywnę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 183, art. 149 par. 1 i 2, art. 61 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 8, art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 16 par. 1, art. 35 par. 1 i 2, art. 12 par. 1, art. 104 par. 1, art. 37 par. 1, art. 127 par. 3, art. 7, 8, 6, art. 36, art. 138 par. 2, art. 77 par. 1, art. 80, art. 97
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 47, art. 77
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Op 42/13 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na przewlekłość postępowania Burmistrza [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach I. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 (drugim), II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Burmistrzowi [...] grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, IV. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 42/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie ze skargi [...] SA w [...] na przewlekłość postępowania Burmistrza [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach: 1. stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza [...]; 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. dalej idącą skargę oddalił, 4. zasądził od Burmistrza [...] na rzecz [...] SA w [...] kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z 20 lipca 2010 r. firma [...] SA z siedzibą w [...] (dalej skarżąca, wnioskodawca bądź spółka) wystąpiła do Burmistrza [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji paliw alternatywnych wraz z istniejącą produkcją energii cieplnej i podsuszania paliw alternatywnych, na działce nr [...] w miejscowości [...]. Do wniosku załączyła raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Pismem z 9 sierpnia 2010 r. Burmistrz [...] (dalej Burmistrz) zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Informację o złożeniu wniosku podał dnia 9 sierpnia 2010 r., do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia na stronie BIP Urzędu Miejskiego, a także na tablicach ogłoszeń w Urzędzie i w miejscowości [...]. Wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej RDOŚ bądź Regionalny Dyrektor) i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej PPIS).
Pismami z 2 i 8 września 2010 r. Burmistrz wezwał spółkę do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Dnia 15 października 2010 r. inwestor przesłał uzupełnienie raportu.
Dnia 8 listopada 2010 r. PPIS wydał pozytywną opinię co do warunków realizacji przedsięwzięcia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych z zastrzeżeniem, że należy określić konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, stosownie do art. 82 ust 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej udiś).
Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2010 r., Burmistrz dopuścił do udziału w postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenie [...] w [...], które wniosek w tym przedmiocie sformułowało w piśmie z 15 grudnia 2010 r.
Regionalny Dyrektor pismami z: 9 grudnia 2010 r. i 5 maja 2011 r., wezwał spółkę do złożenia dodatkowych wyjaśnień i uzupełnienia informacji przedstawionych w raporcie.
Przy piśmie z 24 marca 2011 r., spółka przesłała Burmistrzowi ujednolicony tekst raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z [...] 2011 r. uzgodnił, w wariancie wskazanym przez inwestora, realizację przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji.
Burmistrz poinformował pismem z 3 sierpnia 2011 r. strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia.
Decyzją z dnia [...] 2011 r. (dalej decyzja z [...] 2011 r.) Burmistrz odmówił zgody na realizację przedsięwzięcia objętego postępowaniem uznając, że jest ono w całości niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego [...] II, zatwierdzonego uchwałą z [...] 2006 r. nr [...] Rady Miejskiej w [...] (dalej Plan).
Po rozpoznaniu odwołania spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej organ II instancji bądź Kolegium) decyzją z dnia [...] 2011 r. uchyliło decyzję z [...] 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium zarzuciło zignorowanie pozytywnej opinii urbanistycznej, a nadto, nie przesądzając kwestii zgodności przedsięwzięcia z planem zwróciło uwagę, że w § 12 ust. 1 Planu wprowadzono relatywnie szerokie rozumienie pojęcia "produkcja", zaliczając doń różne sposoby postępowania z odpadami innymi niż niebezpieczne. Kolegium podało, że organ I instancji winien przeprowadzić kompleksową ocenę projektowanej inwestycji pod kątem ustaleń Planu, biorąc pod uwagę wszystkie aspekty sprawy.
Pismem 31 stycznia 2012 r. Burmistrz powiadomił strony postępowania o możliwości wglądu do akt sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.
Postanowieniem z dnia [...] 2012 r. Burmistrz przedłużył termin załatwienia sprawy do 31 marca 2012 r., z uwagi na szczególnie skomplikowany charakter sprawy, konieczność uzupełnienia dowodów, w tym przez uzyskanie opinii uzupełniającej, w związku z treścią odwołania, zaleceniami organu odwoławczego i argumentami podniesionymi przez wnioskodawcę w piśmie z 8 lutego 2012 r. wskazującymi na nowe okoliczności, które nie były dotychczas rozpatrywane.
W piśmie z 1 marca 2012 r., spółka zanegowała "przedłużenie" i podniosła, że jest ono nieuzasadnione, zebrane dowody są wystarczające do rozstrzygnięcia, a uzyskanie opinii "uzupełniającej" bezcelowe.
Dnia 23 marca 2012 r., rzeczoznawca Polskiej Izby Urbanistów przedstawił opinię Burmistrzowi, dotyczącą zgodności z obowiązującym planem projektowanego zakładu.
Zawiadomieniem z 29 marca 2012 r. Burmistrz poinformował strony że załatwienie sprawy nastąpi w terminie do 27 kwietnia 2012 r. a strony mogą zapoznać się z materiałem dowodowym.
Spółka pismem z 19 kwietnia 2012 r. przesłała do organu opinię w sprawie zgodności przedsięwzięcia z Planem, sporządzoną przez członka [...] Okręgowej Izby Urbanistów z siedzibą w [...]. Jednocześnie wniosła o jej uwzględnienie przy wydaniu decyzji.
Pismem z 26 kwietnia 2012 r. organ I instancji poinformował strony o kolejnym przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy do 25 maja 2012 r.
Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z [...] 2012 r. nr [...] (...), Burmistrz odmówił zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia, bowiem uznał, że jest ono w całości niezgodne z ustaleniami obowiązującego Planu.
W wyniku wniesionego odwołania spółki, decyzją z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.), SKO w [...] uchyliło decyzję z [...] 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium dokonało wykładni Planu i wywiodło, że w oparciu o § 12 Planu - obiektami produkcyjnymi są także zakłady, w których odbywa się produkcja paliw alternatywnych prowadzona z wykorzystaniem procesów odzysku wymienionych w załączniku nr 5 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. nr 185, poz. 1243 ze zm.), np. przetwarzanie odpadów, w celu ich przygotowania do odzysku, w tym do recyklingu. Kolegium zaznaczyło, na podstawie § 4 ust. 1 Planu, że teren górniczy może być zagospodarowany na inne cele niż działalność górnicza, chyba że Plan wprowadza wyraźne ograniczenia inwestycyjne. Odnosząc się do oceny Burmistrza SKO stwierdziło, że nie sprecyzował on na czym opiera przekonanie, że objęta wnioskiem spalarnia odpadów nie spełnia wymagań § 32 ust. 1 Planu. Wskazano, że wydanie decyzji odmownej musi opierać się na konkretnej normie prawa. Stwierdzając, że postępowanie administracyjne, zgodnie z art. 15 kpa, jest dwuinstancyjne SKO uznało, że merytorycznej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko w pierwszej kolejności winien dokonać Burmistrz. Organ II instancji zaznaczył, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy uwzględnić rozważania z decyzji odwoławczej, poddać wnikliwej analizie zebrane dowody, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiednio uzasadnić.
Decyzja z [...] 2012 r. wpłynęła do organu I instancji [...] 2012 r.
Pismem z 8 października 2012 r. spółka wystąpiła do Burmistrza o rozpatrzenie tej sprawy i wydanie decyzji w możliwie jak najkrótszym terminie wskazując, że przedłużające się postępowanie stwarza zagrożenie realizacji inwestycji i utraty dotacji (środków unijnych).
Dnia 11 października 2012 r. decyzję z [...] 2012 r., zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Zakłady [...] SA. Również dnia 11 października 2012 r. Burmistrz wystąpił do Prokuratora Rejonowego w [...] z wnioskiem o zaskarżenie decyzji z [...] 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.
Wobec wniesienia skargi i pisma SKO z 15 października 2012 r., Burmistrz dnia 24 października 2012 r. przesłał Kolegium akta administracyjne sprawy.
Pełnomocnik spółki kolejnymi pismami z 25 października 2012 r. i 30 listopada 2012 r., nawiązując do decyzji kasacyjnej z [...] 2012 r., wniósł do Burmistrza o kontynuowanie postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej, wskazując że wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania decyzji ostatecznej, która podlega wykonaniu. Akcentował, że planowana inwestycja jest objęta dotacją, a zwłoka w wydaniu decyzji może spowodować rozwiązanie umowy o dofinansowanie. Sprawa ta nie jest "szczególnie skomplikowana." Na skutek dwukrotnego uchylenia decyzji przez SKO, Burmistrz uzyskał jednoznaczne wskazania. Zarzucając organowi bezczynność, spółka wskazała, że narusza art. 35 i 12 kpa.
Pismem z 24 grudnia 2012 r. Burmistrz poinformował skarżącą o tym, że decyzja z [...] 2012 r. została zaskarżona do Sądu i wobec tego "na skutek braku prawomocnej decyzji odwoławczej, nie zachodzą przesłanki do podjęcia i zakończenia postępowania."
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 11 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Op 555/12 (dalej wyrok II SA/Op 555/12), oddalił skargę wniesioną na decyzję z [...] 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Uznał, że organ I instancji nie przeprowadził oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wobec czego tym bardziej nie mógł jej dokonać organ odwoławczy, gdyż skutkowałoby to naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Postanowieniem z [...] 2013 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało za nieuzasadnione zażalenie spółki na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Kolegium przyjęło, że skoro odrębnym postanowieniem z [...] 2013 r. nr [...], uwzględniło zażalenie strony na bezczynność Burmistrza i wyznaczyło Burmistrzowi trzymiesięczny termin na załatwienie sprawy, a jednocześnie w okresie od 13 września 2012 r. tj. od przekazania organowi akt sprawy wraz z decyzją z [...] 2012 r., organ ten nie podejmował żadnych czynności celem ponownego rozpatrzenia "wniosku Spółki z dnia 23 lipca 2012 r.," zażalenie na przewlekłość postępowania jest nieuzasadnione.
Powołując się na postanowienie z [...] 2013 r. nr [...] stwierdzające bezczynność organu, pismem z 11 marca 2013 r. spółka wezwała Burmistrza do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Nawiązując do wyroku II SA/Op 555/12, kolejnym pismem z 26 marca 2013 r. spółka zwróciła się do Burmistrza o udzielenie informacji dotyczących podjętych czynności w sprawie.
Dnia [...] 2013 r. Burmistrz wydał postanowienie na podstawie art. 84 kpa w zw. z art. 71 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 72 ust. 1 pkt 1 udiś, w którym zwrócił się do dra inż. R. S., "reprezentującego" Politechnikę [...] Wydział Inżynierii Środowiska, o wydanie w charakterze biegłego opinii w sprawie "Budowy zakładu produkcji paliw alternatywnych, wraz z instalacją produkcji energii cieplnej i podsuszania paliw alternatywnych" w [...], działka nr [..], do 15 maja 2013 r.
Wyrok WSA w Opolu z dnia 11 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Op 555/12, stał się prawomocny dnia 23 kwietnia 2013 r., co zostało stwierdzone postanowieniem Sądu z 13 maja 2013 r. Odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem i aktami administracyjnymi doręczono SKO w [...], które 16 maja 2013 r. przekazało akta sprawy wraz z kserokopią prawomocnego wyroku Burmistrzowi.
Pismem z 17 maja 2013 r. spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Burmistrza oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W zakresie skargi na przewlekłość postępowania, będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, sformułowała żądania: stwierdzenia przewlekłości prowadzenia postępowania i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia Burmistrzowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa i przyznania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Przedstawiając przebieg całego postępowania, znajdujący potwierdzenie w aktach sprawy, skarżąca wskazała na fakt zwrócenia 13 września 2012 r. akt sprawy Burmistrzowi przez Kolegium wraz z decyzją z [...] 2012 r., a także na: swe pismo z 8 stycznia 2013 r., którym wezwała organ I instancji do podjęcia czynności procesowych i wydania rozstrzygnięcia; pismo organu z 24 stycznia 2013 r. informujące, że sprawa załatwiona zostanie niezwłocznie po wyroku WSA w Opolu; pismo z 12 lutego 2013 r., którym wezwała Burmistrza do wydania decyzji merytorycznej; odpowiedź organu z 28 lutego 2013 r. zawierającą informację, że rozstrzygniecie sprawy nastąpi po przekazaniu oryginału akt przez Kolegium. Stwierdzenie przez Kolegium odrębnym postanowieniem bezczynności organu nie oznacza, że jego pozorne działania nie mogą zostać zakwalifikowane jako rażąco przewlekłe. W ocenie skarżącej możliwe jest jednoczesne rozpatrzenie skargi na bezczynność i przewlekłość.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że zarzuty skargi są nieuzasadnione i stanowią próbę wywarcia presji na organ celem wydania decyzji korzystnej dla skarżącej. O przewlekłości postępowania nie może świadczyć zwrócenie się przez organ do Prokuratora Rejonowego o wniesienie skargi do WSA. Organ zakwestionował twierdzenie, że po wydaniu decyzji kasacyjnej był zobligowany do wydania nowej decyzji w sprawie. "Decyzja kasacyjna nie była prawomocna, a sugerowane działania mogłyby doprowadzić do dwóch decyzji dotyczących tego samego postępowania". Zaznaczył, że przymiotu wykonalności nie mają decyzje odmawiające, które nie wywołują określonych skutków materialnoprawnych. Dlatego decyzja nie podlegała wykonaniu, w szczególności w postępowaniu egzekucyjnym. Brak jest podstaw do procedowania w sprawie, w której nastąpiło zaskarżenie decyzji kasacyjnej do sądu. Organ wskazał na postanowienie dowodowe w sprawie wydania opinii przez biegłego, które było uzasadnione. Powołując art. 35 § 5 kpa podniósł, że sprawa toczy się w terminie wyznaczonym przez Kolegium. Dodał, że 6 czerwca 2013 r. otrzymał opinię biegłego i poinformował strony, że sprawa załatwiona zostanie do 28 czerwca 2013 r. a z opinią można zapoznać się w terminie 14 dni, od daty otrzymania zawiadomienia.
Pismem z 12 września 2013 r. spółka podtrzymała zarzuty skargi. Zakwestionowała stanowisko organu o braku podstaw do kontynuowania postępowania. Zanegowała celowość powołania biegłego i jego kompetencje. Dodała, że przewlekłość ma miejsce także po przedstawieniu opinii, bowiem organ już dwukrotnie wydłużył termin rozpatrzenia sprawy (do 28 lipca 2013 r., a następnie do 23 sierpnia 2013 r.), jednak nadal brak jest rozstrzygnięta. Wskazała na stanowisko mówiące o tym, że możliwe jest stwierdzenie zarówno przewlekłości, jak i bezczynności organu w postępowaniu, które nie zakończyło się w ustawowym terminie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem II SA/Op 42/13 na podstawie art. 149 § 1, art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że spółka przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego dopełniła wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, składając pismem z 20 grudnia 2012 r. zażalenie, w trybie art. 37 § 1 kpa, do SKO (organu wyższego stopnia w stosunku do Burmistrza). Skarżąca w sposób jednoznaczny wskazywała na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej. Kolegium postanowieniem z [...] 2013 r. nr [...], uznało zażalenie za nieuzasadnione, wskazując że Burmistrz "nie pozostaje" [winno być "pozostaje"] jednocześnie w bezczynności, gdyż postanowieniem z [...] 2013 r. nr [...], Kolegium uznało zażalenie na bezczynność za zasadne i wyznaczyło Burmistrzowi dodatkowy 3-miesięczny termin do załatwienia sprawy. Kolegium stwierdziło, że wniesienie skargi na decyzję kasacyjną nie stanowi przeszkody do prowadzenia sprawy przez Burmistrza. Mając na uwadze skutecznie wniesioną skargę przez skarżącą, zaakcentować przyjdzie, że art. 149 ppsa, stanowi o instytucji bezczynności i przewlekłości. Skoro ustawodawca odróżnia dwie niezależne od siebie instytucje: bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, to każda z nich ma inne zadanie, inny jest cel jej zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Rozgraniczając zakres skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania (art. 149 ppsa), przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). W świetle powyższego należy przyjąć, że przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a skarga na przewlekłość postępowania, dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy.
W orzecznictwie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wystąpi wówczas, gdy podejmowane czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 1 wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok NSA z 26.10.2012 r., II OSK 1956/12, Lex 1233717).
W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że celem rozszerzenia kognicji sądów administracyjnych o badanie przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej w sprawach indywidualnych było wymuszenie nadania czynnościom organu administracji sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej, ZNSA 2011/5/48).
Art. 35 § 1 kpa nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 kpa). Realizacja zasady ogólnej szybkości postępowania, wyrażonej w art. 12 kpa, zagwarantowana jest ww. przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 12 § 1 kpa, organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, że nie można zarzucić im zbędnej zwłoki, opieszałości w podejmowanych czynnościach postępowania (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2011 r., s. 78).
Odnosząc powyższe rozważania prawne do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, Sąd uznał, że zaistniały podstawy do stwierdzenia stanu przewlekłości postępowania prowadzonego przez Burmistrza. Organ ten niewątpliwie działał niewłaściwie i opieszale, a zatem w sposób nieefektywny, przedłużając kilka razy postępowanie bez dostatecznie uzasadnionych podstaw i nie podejmując przy tym skutecznych czynności zmierzających do końcowego załatwienia sprawy. Z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne (w spornym okresie, tj. od 13 września 2012 r. do dnia orzekania) prowadzone było przez Burmistrza, przez rok czasu i nie zakończyło się wydaniem wnioskowanej przez skarżącą decyzji. Po wpłynięciu decyzji kasacyjnej przez ponad rok, nie podjął niezbędnych czynności w sprawie prowadzących do jej zakończenia. Decyzja kasacyjna z art. 138 § 2 kpa jest decyzją ostateczną, a zatem wiążąca erga omnes i wymaga podjęcia czynności wykonawczych. Orzeczenie zapadłe w trybie art. 138 § 2 kpa skutkuje tym, że decyzja organu I instancji zostaje zniesiona, a przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania powoduje utrzymanie stanu sprawy w toku.
Zaskarżenie decyzji kasacyjnej do sądu administracyjnego nie spowodowało wstrzymania jej wykonania. Zgodnie z art. 61 § 1 ppsa, wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W tej sprawie nie miało miejsca również wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez sąd lub przez organ. W świetle powyższego, zaskarżenie decyzji kasacyjnej i przekazanie akt sądowi nie usprawiedliwia organu w zaniechaniu podejmowania czynności do czasu wydania prawomocnego wyroku i zwrotu akt. Brak akt administracyjnych z uwagi na ich pozostawania w sądzie, nie jest przeszkodą prawną do kontynuowania sprawy. W tym stanie faktycznym organ nie podejmował działań, by pozyskać wymaganą dokumentację w sprawie za pomocą dostępnych środków jak np. wnioskowanie o nadesłanie akt, sporządzenie kserokopii, odpisów. Bierne oczekiwanie na zwrot akt nie jest usprawiedliwieniem przewlekłości, a wręcz przeciwnie, świadczy o opieszałości w podejmowaniu czynności. Wskazywane przez organ względy - zaskarżenie decyzji, przekazanie akt, oczekiwanie na prawomocny wyrok i zwrot akt - nie są usprawiedliwieniem wielomiesięcznego naruszenia terminu zakończenia sprawy. W aktach sprawy brak dowodów potwierdzających podejmowanie (w spornym okresie) przez organ czynności procesowych, które miałyby na celu zakończenie postępowania. Argumentacja organu świadczyła o braku staranności, a tym samym nadmierna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie była uzasadniona. Bierność organu do dnia 20 lutego 2013 r. doprowadziła do wyznaczenia Burmistrzowi dodatkowego, nowego terminu załatwienia sprawy z art. 37 § 2 kpa. Jedyną czynnością organu - po wyznaczeniu przez Kolegium terminu - było dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, postanowieniem z [...] 2013 r. Po upływie nowego terminu załatwienia sprawy, gdy organ nie kończy postępowania i nie wydaje decyzji, naraża się na zarzut przewlekle prowadzonego postępowania. Z lektury akt administracyjnych wynika, że dodatkowy termin upływał 6 czerwca 2013 r. Ten termin nie został dochowany, Burmistrz zawiadamiał strony, że sprawa zostanie załatwiona do 28 czerwca 2013 r. Kolejnymi pismami przedłużał terminy: do 28 lipca 2013 r. i do 23 sierpnia 2013 r. Przy czym do dnia orzekania, sprawa nie została zakończona, Burmistrz nie wydał oczekiwanej przez skarżącą decyzji. Takie postępowanie organu jest naganne, gdyż nie dochowuje nie tylko terminu z art. 35 kpa, ale również terminu dodatkowego (nowego), o którym mowa w art. 37 § 2 kpa. Sąd I instancji stwierdził, że Burmistrz naruszył obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy, który wynika z art. 35 § 1 kpa, a podejmowane czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle wymogów art. 12 kpa. Z chronologii zdarzeń ustalonych na podstawie akt sprawy przedstawionych Sądowi jednoznacznie wynika, że organ prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, a nadto nie podejmował skutecznych czynności prowadzących do wydania decyzji. W ocenie Sądu, nie można zaakceptować wielokrotnego przedłużania przez organ terminów do rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że jednocześnie organ ten nie przeprowadza postępowania w zakresie wskazanym decyzją kasacyjną, w ramach przysługujących mu kompetencji, służącego ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu, brak było przeszkód prawnych, by postępowanie pierwszoinstancyjne mogło być kontynuowane i zakończyć się w krótszym terminie, a kolejne - nawet już po wyroku - przedłużenia terminu okazały się nieskuteczne. Zauważyć wprawdzie trzeba, że w niniejszej sprawie formalnie realizowano obowiązek informowania skarżącej o powodach niezałatwienia sprawy w terminie, to jednak podjęta czynność dowodowa (z opinii biegłego) nie mogła być uznana za wystarczającą dla uwolnienia się przez organ od zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, w tym kolejnym już trzecim postępowaniu. Analizując czynności organu w kontekście okoliczności sprawy na tym etapie i w spornym okresie przyjąć należało, że Burmistrz prowadzi postępowanie administracyjne z wniosku skarżącej dłużej niż to konieczne.
Organ nie może upatrywać i usprawiedliwiać przewlekłości w czynnym udziale strony w postępowaniu i w konsekwencji udzielaniu jej stosownych informacji oraz wyjaśnień. W tym przypadku, czynności podejmowane przez skarżącą nie mogły spowodować wydłużenia postępowania. Aktywność skarżącej związana z interwencjami wynikała z obawy o utracenie środków unijnych na realizację zamierzenia inwestycyjnego. Zachowanie i działanie skarżącej po otrzymaniu przez organ decyzji kasacyjnej nie mogły mieć wpływu na opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu. Podobnie jak: ponaglenia, wnioskowanie, żalenie bezczynności. Jednocześnie Sąd zauważa, że zażalenie na przewlekłość, jak również na bezczynność postępowania nie miało wpływu na przyspieszenie załatwienia sprawy.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy i stwierdzonej przez Sąd przewlekłości organu, brak podstaw do przyjęcia, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie można twierdzić o niewątpliwym i celowym niezastosowaniu się do wytycznych Kolegium w decyzji kasacyjnej, oczywistym i negatywnym charakterze podejmowanych czynności, niedziałaniu organu. W analizowanym przebiegu postępowania w tej sprawie, nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nie wystąpiła rażąca przewlekłość, ale przewlekłość zwykła, czyli nie "z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie wskazuje się, że "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (wyrok NSA z 21.6.2012 r., I OSK 675/12, Lex 1218894).
Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiodła [...] SA z/s w [...] reprezentowana przez radcę prawnego J. L., zaskarżając wyrok w części tj. w zakresie pkt 2. w jakim nie stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 149 § 1 ppsa polegające na wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji braku podstaw do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji spowodowało pozbawienie skarżącej prejudykatu koniecznego do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa na podstawie art. 4171 § 3 kc, w sytuacji, kiedy wobec nieprawidłowej interpretacji obowiązującego prawa przez organ I instancji, w tym art. 35 § 1, art. 36 i 12 kpa, art. 61 ppsa, koniecznym i jednocześnie możliwym było stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
II. z ostrożności procesowej , na wypadek uznania przez Sąd, że art. 149 § 1 ppsa jest przepisem prawa materialnego, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez:
1. niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1 ppsa polegające na wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji braku podstaw do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji spowodowało pozbawienie skarżącej prejudykatu koniecznego do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa na podstawie art. 4171 § 3 kc, w sytuacji, kiedy wobec nieprawidłowej interpretacji obowiązującego prawa przez organ I instancji, w tym art. 35 § 1, art. 36 i 12 kpa, i art. 61 ppsa, koniecznym i jednocześnie możliwym było stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2. niezastosowanie art. 45 w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 4171 § 3 kc, co w konsekwencji spowodowało pozbawienie skarżącej prejudykatu koniecznego do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa na podstawie art. 4171 § 3 kc, w sytuacji, kiedy tylko wykorzystanie konstytucyjnie zagwarantowanych uprawnień w przedmiocie realizacji uprawnień odszkodowawczych za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji;
- orzeczenie o kosztach postępowania przez Sądem II instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, z 2014 r., poz. 543, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, jednakże zarzut naruszeniu przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa) w istocie odpowiada zarzutowi naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa) z punktu II.1 petitum skargi kasacyjnej. Zarzuty naruszenia prawa materialnego, jako dalej idące, należało rozpoznać w pierwszej kolejności.
Skarżący kasacyjnie nie stawia zarzutu błędnych ustaleń stanu faktycznego, zatem stan faktyczny ustalony zaskarżonym wyrokiem, jest dla Naczelnego Sąd Administracyjnego wiążący.
Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1 ppsa w zw. z art. 16 § 1 kpa i art. 61 § 1 ppsa, okazał się być usprawiedliwiony. Norma prawna zawarta w art. 149 § 1, podobnie jak norma prawna zawarta w art. 154 § 1 ppsa, mimo że zawarte w ustawie procesowej, są normami materialnoprawnymi (odpowiednio – wyrok NSA z: 26.4.2006 r., II GSK 25/06, Lex nr 209715; 4.3.2010 r., II OSK 489/09, Lex nr 597633). Zaskarżony wyrok w punkcie 2 (drugim) narusza normę materialnoprawną, zawartą w art. 149 § 1 zd. 2 ppsa w zakresie, w jakim na skutek błędnej wykładni art. 149 § 1 ppsa Sąd I instancji uznał, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym brak jest podstaw do przyjęcia, że Burmistrz dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa.
Ustawodawca wprowadził zasadę załatwiania bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 i 2 kpa; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 154). Zgodnie z art. 12 § 1 kpa, organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 kpa. W przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, załatwienie sprawy winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W postępowaniu odwoławczym, bądź w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 kpa), załatwienie sprawy winno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). Załatwienie sprawy, w rozumieniu art. 104 § 1 kpa, oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kpa stanowią inaczej. Artykuł 37 § 1 kpa stanowi zaś, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami kpa, służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organ, do którego wpłynęło takie zażalenie, jeśli uzna je za zasadne, wyznacza organowi rozpoznającemu sprawę dodatkowy termin jej załatwienia oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby podejmuje środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (§ 2). Po wyczerpaniu środków przewidzianych w owym przepisie strona może wnieść, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Art. 149 ppsa zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie (jak to było według stanu prawnego obowiązującego do dnia 10 kwietnia 2011 r.), ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Przesłanki zawarte w art. 149 § 1 ppsa nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym i brak zobowiązania organu do wydania aktu – zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania i stwierdzenia rażącego charakteru przewlekłości.
Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 ppsa wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie - z analizy tego przepisu, w kontekście normatywnym art. 4171 § 3 kc wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu bądź oddalenia skargi na bezczynność.
Zasada praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 i 36 kpa (art. 6 kpa). Obowiązek załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z zasadami wyrażonymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. Urzeczywistnienie praworządności wiąże się zwykle z szybkością postępowania (Z. Janowicz - op. cit.- uw. 1 do art. 12 kpa).
Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który m.in. w wskazał, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie NSA z 21.12. 2010 r., II GPP 5/10, Lex nr 753418; wyrok NSA z 7.11.2013 r., II OSK 1852/12).
Jedną z zasad odnoszących się do działań organów administracji publicznej wyróżnia się zasadę efektywności wskazując, że pod nazwą tą kryje się sprawność, szybkość, skuteczność, czy też ekonomiczność działań podejmowanych przez organy administracji. W konsekwencji obywatel ma prawo oczekiwać od administracji działań, które będą miały takie właśnie cechy. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Obowiązek rozpatrzenia sprawy "w rozsądnym terminie" wynika z art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), a także z art. 17 Europejskiego Kodeksu dobrej administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. Jednocześnie "w wymiarze Unii Europejskiej zasada efektywności oznacza obowiązek ustanowienia odpowiednich reguł nadzoru nad działaniami podmiotów wewnątrzpaństwowych". Instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013/69/s. 10 i n., dalej J. P. Tarno, Bezczynność).
W doktrynie zwraca się uwagę na to, że pojęcie "przewlekłości postępowania" jest zwrotem prawnie niedookreślonym, którego znaczenie na gruncie kpa budzi uzasadnione wątpliwości interpretacyjne. Zdaniem Z. Kmieciaka "przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony «przedłuża» termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 kpa, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego" (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP 2011/6/33). Obok wskazanych wyżej czynności pozorujących prowadzenie postępowania, zarzut taki można postawić, jeżeli organ, choć mieści się w maksymalnym terminie załatwienia sprawy, nie załatwia jej niezwłocznie, mimo że jej załatwienie nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (naruszenie normy zawartej w art. 35 § 2 kpa), albo jeżeli organ nie dotrzymuje terminu jednego miesiąca, mimo że sprawa nie jest szczególnie skomplikowana (naruszenie normy zawartej w art. 35 § 3 kpa).
Przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (wyrok NSA z 5.7. 2012 r., II OSK 1031/12; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 44-45 uw. 38). Z punktu widzenia natężenia czynności podejmowanych przez organ administracyjny przewlekłe prowadzenie postępowania może przejawiać się w trzech formach: a) statycznej (pasywnej), b) dynamicznej (aktywnej) albo c) mieszanej. Przewlekłość statyczna wyraża się w tym, że po wszczęciu postępowania organ nie podejmuje żadnych czynności. W tym przypadku przewlekłość postępowania jest następstwem bezczynności organu. Przewlekłość dynamiczna wyraża się w nadczynności organu administracyjnego. W toku postępowania podejmowane są czynności procesowe zbędne, tzn. takie, które nie przybliżają postępowania do jego zakończenia przez wydanie decyzji w sprawie. Trzecia forma przewlekłego prowadzenia postępowania uwzględnia obie poprzednie, występujące w danym postępowaniu z różnym natężeniem. Przez jakiś czas organ prowadzący postępowanie jest nadaktywny w podejmowanych czynnościach procesowych wymaganych potrzebami sprawy po czym pogrąża się w bezczynności lub na odwrót (P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73-75). Wśród różnorodnych postaci zjawiskowych przewlekłości w doktrynie wskazuje się w szczególności: niepodjęcie czynności niezbędnej do rozpoznania i załatwienia sprawy, np. stwierdzenia swej niewłaściwości w sprawie i nieprzekazanie jej organowi właściwemu stosownie do art. 65 § 1 kpa; podjęcie czynności zbędnej, nawet jeżeli ma ona postać postanowienia, np. wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania mimo braku przesłanek z art. 97 § 1 kpa; niezastosowanie się do wskazań organu odwoławczego w kwestii okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, towarzyszących decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 kpa); niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego (art. 153 ppsa; J. P. Tarno, Bezczynność s. 11-12, pkt 2.2).
Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (wyrok NSA z 26. 10.2012 r., II OSK 1956/12, Lex nr 1233717). Dokonując oceny zasadności zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej, nie można pozostawić poza zakresem rozważań kwestii unormowanych w art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa tj. powinności wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz oceny istotnych okoliczności z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego (wyrok NSA z 7.11.2013 r., II OSK 1852/13). Stwierdzenie, że w określonej dacie można zakwalifikować postępowanie jako dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania szeregu ocen toku czynności procesowych, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Elementem obiektywnym będzie upływ kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałość w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, co można ustalić na podstawie analizy akt sprawy. W doktrynie podkreśla się, że nie wydaje się możliwe ustalenie zamkniętej listy znamion przewlekłości postępowania (J. Borkowski w: B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2014, s. 251-252, nb 4).
Zaskarżony wyrok II SAB/Op 42/13 w punkcie 2 (drugim) narusza funkcję kontrolną sądu administracyjnego. Ustawodawca nakazuje sądowi w przypadku ustalenia, że organ prowadzi przewlekle postępowanie, stwierdzenie że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bądź że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (J. P. Tarno, Bezczynność, s. 15 p. 8.2). Nietrafnie zatem w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, dokonawszy prawidłowych ustaleń stanu faktycznego i trafnie stwierdziwszy przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza (pkt 1 sentencji wyroku), błędnie i nieprzekonująco uznał, że "brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa" (s. 13 uzasadnienia wyroku II SAB/Op 42/13).
Pojęcia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania częściowo się pokrywają. Mogą wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dodatkowych, nieposiadających żadnego znaczenia dla sprawy dokumentów, zawiesza postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, mimo, że żadna kwestia prejudycjalna w istocie nie występuje, itd. Stany faktyczne poddawane ocenie mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie – co do zasady – jest następstwem owej przewlekłości. Instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w regulacji prawnej, która wiąże ze stwierdzeniem bezczynności organu obowiązek wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy (art. 37 § 2 kpa, art. 149 § 1 ppsa), która to sankcja nie może być zastosowana w przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania, o ile nie przerodzi się ono w bezczynność organu, która nie przestanie istnieć w dacie orzekania przez organ wyższego stopnia lub sąd administracyjny.
Środki przeciwdziałania bezczynności organu istniejące na gruncie postępowań administracyjnych, jak i na gruncie postępowania przed sądem administracyjnym, co do zasady dawały stronie realne gwarancje przeciwdziałania opieszałości w działaniach organów administracji publicznej. W doktrynie trafnie wskazuje się, że środki te zawodzą, szczególnie w sytuacji, gdy niezałatwienie sprawy w terminie jest świadomym i celowym działaniem osoby będącej piastunem organu administracji (J. P. Tarno, s. 10, p. 1.2; s. 17, p. 8.5). Błędnie Sąd I instancji przyjmuje, że "Nie można twierdzić o niewątpliwym i celowym niezastosowaniu się do wytycznych Kolegium w decyzji kasacyjnej, oczywistym i negatywnym charakterze podejmowanych czynności, niedziałaniu organu" (s. 13 uzasadnienia wyroku II SAB/Op 42/13).
W przedmiotowej sprawie jest wręcz przeciwnie. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który m.in. w wskazał, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie NSA z 21.12. 2010 r., II GPP 5/10, Lex nr 753418; wyrok NSA z 7.11.2013 r., II OSK 1852/12).
Wojewódzki Sąd prawidłowo ustalił, że decyzja z [...] 2012 r. wpłynęła do organu I instancji [...] 2012 r. Z tym momentem, mając na uwadze brzmienie art. 138 § 2 kpa, obowiązujące od dnia 11 kwietnia 2011 r., Burmistrz nie zastosował się do wskazań organu odwoławczego w kwestii okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, towarzyszących decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 kpa; J. P. Tarno, Bezczynność, s. 12, uw.2.2 lit. e), a czego nie uczynił.
Burmistrz miał od początku postępowania obowiązek należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Z rażącym naruszeniem zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 kpa), miast wydać decyzję merytorycznie kończącą postępowanie w sprawie w terminie w terminie jednego miesiąca od otrzymania decyzji z [...] 2012 r. (zatem do dnia 13 października 2012 r.; art. 36 § 3 kpa), decyzji merytorycznej nie wydał lecz dopuścił po upływie dalszych 7 miesięcy i 8 dni od dnia 13 października 2012 r., postanowienie z [...] 2013 r. o powołaniu biegłego (art. 84 § 1 kpa). Do prowadzenia dowodu z opinii biegłego nie obligowały burmistrza ostateczne decyzje kasacyjne z [...] 2011 r. i z [...] 2012 r., ani prawomocny wyrok WSA w Opolu z 11 lutego 2013 r., II SA/Op 555/12. Podjęta czynność procesowa powołania biegłego po upływie 2 lat, 9 miesięcy i 2 dni od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, nie charakteryzowała się należytą koncentracją, konieczną w świetle art. 12 § 1 kpa.
Burmistrz nie procedował od dnia przekazania akt Kolegium (... 2012 r.) do dnia zwrotu akt (16 maja 2013 r.). Zaskarżenie decyzji kasacyjnej i przekazanie akt sądowi nie uzasadniało bezczynności organu administracji publicznej do czasu wydania prawomocnego wyroku i zwrotu akt. W sytuacji, kiedy organ upatruje przeszkody w prowadzeniu postępowania i załatwienia sprawy z powodu braku akt administracyjnych z uwagi na ich pozostawanie w sądzie, naraża się na zarzut bezczynności, gdyż nie występują przeciwwskazania do podjęcia takich działań, by pozyskać wymaganą dokumentację dostępnymi środkami jak np. wystąpić o nadesłanie akt, sporządzenie kserokopii, odpisów. W orzecznictwie wskazuje się, że bierne oczekiwanie na zwrot akt jest bezczynnością (wyrok NSA z: 8.10.1999 r., IV SAB 46/99, Lex 47851; 20.12.2011 r., I OSK 1471/11, Lex 1194181; 20.3.2013 r., II OSK 552/13, Lex 1301134; wyrok WSA: w Warszawie z 16.6.2005 r., I SAB/Wa 18/05, Lex 179054; w Białymstoku z 18.9.2008 r. II SAB/Bk 12/08, Lex 526437; w Poznaniu z 19.12.2012 r. IV SA/Po 1075/12, Lex 1234765). Trafnie Sąd I instancji ocenił, że brak akt administracyjnych, przesłanych Wojewódzkiemu Sądowi do sprawy II SA/Op 555/12, nie mógł być przeszkodą dla zakończenia kontrolowanej sprawy decyzją. W dobie powszechnej dostępności urządzeń kopiujących (skanery, kserografy), Burmistrz obowiązany był przed przesłaniem akt Wojewódzkiemu Sądowi, sporządzić odpisy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i po uwierzytelnieniu odpisów tych dokumentów, skutecznie procedować dla wydania decyzji merytorycznej w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa. Nie zwrócenie się do WSA o wypożyczenie akt administracyjnych na kilka dni dla sporządzenia uwierzytelnionych odpisów dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i nie prowadzenie sprawy w dalszym ciągu decyduje o przewlekłości postępowania w kontrolowanej sprawie (J. P. Tarno, Bezczynność, s. 11-12, p. 2.2., lit. c). Sporządzenie przez właściwy organ odpisów dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i po uwierzytelnieniu odpisów tych dokumentów, dalsze procesowanie, uchroniło organ od stwierdzenia, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie kontrolowanej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9.9.2014 r., I OSK 2001/14, cbosa),
Burmistrz w sposób nieuzasadniony wyznaczał dodatkowe terminy załatwienia sprawy (art. 36 kpa; J. P. Tarno, Bezczynność, s. 11, p. 2.2., lit. b), przy czym po dniu 6 czerwca 2013 r. (wyznaczonym przez Kolegium na podstawie art. 37 par. 2 kpa) kolejno: do 28 czerwca 2013 r., 28 lipca 2013 r., 23 sierpnia 2013 r., przy czym żadnego z tych terminów nie dotrzymał i aż do dnia wyrokowania zaskarżonym wyrokiem (9 października 2013 r.), decyzji nie wydał.
W kontrolowanej sprawie doszło zatem do mieszanej formy przewlekłego prowadzenia postępowania (J. P. Tarno, Bezczynność, s. 11, p. 2.2) i miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. 2 ppsa).
Zarzut niezastosowania art. 45 w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 4171 § 3 kc, okazał się nieusprawiedliwiony.
Zarzut naruszenia art. 149 § 1 ppsa w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) – w istocie tożsamy z odpowiadającym mu zarzutem naruszenia prawa materialnego, okazał się nietrafny.
Skoro zatem zaskarżony wyrok dotknięty jest jedynie naruszeniem prawa materialnego w postaci błędnego określenia skutków z art. 149 § 1 zd. 2 ppsa, na podstawie art. 188 ppsa należało zaskarżony wyrok uchylić w punkcie 2 (drugim) i stwierdzić, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. 2 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 2 ppsa wymierzył Burmistrzowi [...] 500 zł grzywny. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.