II OSK 387/12

II OSK 387/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-02-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak
Robert Sawuła
Zofia Flasińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1400/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-10-28
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art.39 ust. 3 i 5, art.48, art.53 ust.4 pkt 10 i 10 a, art.53 ust.5 a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1400/11 w sprawie ze skargi M. C. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 października 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1440/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. C. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wójt Gminy Z., pismem z dnia 17 stycznia 2011 r., zwrócił się do Wojewody Małopolskiego o uzgodnienie - w zakresie zadań rządowych - projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji M. C. polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem oraz infrastrukturą na działce nr [...] w B. Wójt wskazał, że teren objęty wnioskiem w nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Z. z 1993 r. położony był w obszarze przeznaczonym pod usługi publiczne, w strefie rezerwy komunikacyjnej pod budowę drogi ekspresowej S 7.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., wydanym na podstawie art. 106 k.p.a. i art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a oraz art. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Wojewoda Małopolski nie uzgodnił tego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ wyjaśnił, że Plan zagospodarowania przestrzennego województwa małopolskiego przyjęty uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego nr XV/174/03 z dnia 22 grudnia 2003 r. przewiduje na terenie objętym wnioskiem realizację drogi ekspresowej S 7, będącej inwestycją celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadnia to konieczność utrzymania rezerw terenowych pod budowę tej drogi. Organ podkreślił, że uzgodnienie projektowanej inwestycji będzie możliwe w przypadku zmiany przebiegu drogi ekspresowej S 7 oraz wprowadzenia odpowiedniego zapisu w planie województwa.
M. C. złożyła zażalenie na to postanowienie, podnosząc, że droga ekspresowa S7 ma przebiegać przez wschodnią część województwa małopolskiego, tj. przez tereny gmin M. oraz K.-L., omijając tereny Gminy Z., a tym samym należącą do niej działkę.
Minister Infrastruktury, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego w części dotyczącej odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 powołanej ustawy i uzgodnił projekt w tym zakresie, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Minister wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa albo starostą - w zakresie zadań rządowych albo samorządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 48 ustawy – w odniesieniu do terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły ważność na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej prowadzi rejestr programów, o których mowa w art. 48 tej ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że planowana budowa drogi S 7 nie spełnia warunków wynikających z art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie jest objęta programem rządowym, których rejestr prowadzi minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej.
Jednocześnie Minister Infrastruktury uznał, że rozstrzygniecie Wojewody Małopolskiego o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 a w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zgodne z prawem. Przepis ten stanowi, że projekt decyzji o warunkach zabudowy uzgadnia się z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 – w odniesieniu do terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 39 ust. 5 ustawy w planie zagospodarowania przestrzennego województwa umieszcza się te inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, o których mowa w ust. 3 pkt 3, które zostały ustalone w dokumentach przyjętych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, Radę Ministrów, właściwego ministra lub sejmik województwa, zgodnie z ich właściwością. Jednym z dokumentów, o których mowa w art. 39 ust. 5 ustawy jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz. U. Nr 128, poz. 1334 ze zm.), w którym została ujęta droga ekspresowa S 7 i określono jej przebieg: Gdańsk – Elbląg – Olszynek - Warszawa-Kielce – Kraków – Rabka. W związku z umieszczeniem planowanego przebiegu trasy S 7 w Planie zagospodarowania przestrzennego województwa małopolskiego Wojewoda Małopolski stał się właściwy do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy pod względem jej zgodności z inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, jaką jest budowa drogi S 7. Minister podkreślił jednocześnie, że do czasu uchylenia lub zmiany Planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego województwa małopolskiego Wojewoda Małopolski związany jest jego ustaleniami i w oparciu o nie musi wydawać rozstrzygnięcia administracyjne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. C. na to postanowienie, uznał, że nie narusza ono prawa.
Sąd podzielił argumentację prawną organu w zakresie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy w zakresie zadań rządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 48 ustawy. W ocenie Sądu, skoro żaden z programów znajdujących się w rejestrze prowadzonym przez ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, zawierającym programy służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, nie zawiera ustaleń dotyczących realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie drogi ekspresowej S 7, które kolidują z zamierzeniem inwestycyjnym stanowiącym przedmiot uzgadnianego projektu o warunkach zabudowy, to uzgodnienie projektu decyzji, dokonane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy jest zgodne z prawem.
Sąd wskazał natomiast, że w niniejszej sprawie teren objęty wnioskiem inwestora znajduje się w obszarze, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. (uchwała Rady Gminy Z. z dnia 24 czerwca 1993 r. nr 25/93) obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. przewidziany był jako rezerwa komunikacyjna dla realizacji drogi publicznej. Przy uzgadnianiu projektów decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań rządowych lub samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48, organ uzgadniający, powinien odnieść się do tego, czy realizacja planowanej inwestycji nie koliduje z ewentualną realizacją celu publicznego, który określony został w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Zdaniem Sądu, prawidłowe jest rozstrzygniecie Ministra (oraz organu I instancji) o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten dotyczy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (decyzji o warunkach zabudowy) w zakresie zadań rządowych lub samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 (tj. o znaczeniu ponadlokalnym)– w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem Wojewoda, działając na podstawie tego przepisu, jest uprawniony do dokonania oceny projektu decyzji o warunkach zabudowy tylko w zakresie jego zgodności z zadaniami rządowymi służącymi realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, wpisanymi do planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Z przepisu art. 39 ust. 5 tej ustawy wynika, że w planie zagospodarowania przestrzennego województwa umieszcza się te inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, które zostały umieszczone w dokumentach przyjętych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, Radę Ministrów, właściwego ministra lub sejmik województwa, zgodnie z ich właściwością. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych w którym została ujęta droga ekspresowa S 7 jest jednym z dokumentów, o których mowa w tym przepisie.
W ocenie Sądu, bezsporne jest także to, że budowa drogi publicznej należącej do kategorii dróg krajowych jest zadaniem należącym do sfery zadań rządowych, co wynika z art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r., Nr 65, poz. 437 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Określenie kierunków rozwoju sieci drogowej, w tym rozbudowy dróg krajowych, należy do zadań ministra właściwego do spraw transportu (art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie i zgodnie z art. 22 pkt 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), jako przedstawiciel Rady Ministrów, odpowiedzialny jest za wykonywanie polityki rządu na obszarze województwa, wykonując zadania określone w odrębnych ustawach. Jedynym z takich zadań jest czuwanie nad niezakłóconą realizacją zadań rządowych na terenie województwa, także w aspekcie realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. To właśnie przepis art. 53 ust. 4 pkt 10 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje wojewodę do ustalenia, czy wydanie projektowanej decyzji o warunkach zabudowy może kolidować z realizacją na danym terenie programów zawierających zadania rządowe.
Sąd I instancji stwierdził, że niewątpliwie plan zagospodarowania przestrzennego województwa jest podstawowym aktem planowania przestrzennego, na którym opiera się postępowanie uzgodnieniowe. Skoro w Planie zagospodarowania przestrzennego województwa małopolskiego na terenie przedstawionej do uzgodnienia inwestycji (tj. działce nr [...] położonej w B.) przewiduje się realizację inwestycji celu publicznego, to rozstrzygnięciu o odmowie uzgodnienia tej inwestycji jest prawidłowe.
Ustosunkowując się do twierdzenia skarżącej, iż zgodnie z informacją, jaką otrzymała od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie, trasa drogi ekspresowej S 7 ulegnie zmianie i będzie realizowana przez wschodnią część województwa małopolskiego, omijając tereny Gminy Z., a tym samym należącą do niej działkę, Sąd podkreślił, że dotychczas nie została wydana przez Wojewodę Małopolskiego decyzja o zezwoleniu na realizację drogi krajowej S 7 na odcinku obejmującym działkę nr [...] w miejscowości B. Z uwagi na to, że przebieg drogi krajowej S 7 w obrębie gminy Z. nie został ustalony na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stwierdzić należy, że mają w tym przypadku zastosowanie założenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa małopolskiego. Do czasu uchylenia lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego województwa małopolskiego organy są związane jego ustaleniami.
Sąd wskazał, że podnoszony przez skarżącą fakt uzgodnienia przez te same organy innych decyzji o warunkach zabudowy wydawanych dla terenów wyznaczonych w Planie zagospodarowania przestrzennego województwa małopolskiego pod budowę drogi S 7 nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w tej konkretnej sprawie. Oczywiście wydawanie przez organ administracji publicznej różnych rozstrzygnięć w sprawach o podobnym stanie faktycznym i prawnym może naruszać wskazaną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, jednakże usunięcie ewentualnych błędów w innych decyzjach o warunkach zabudowy, uzgadnianych przez Wojewodę Małopolskiego, powinno nastąpić w odrębnych postępowaniach administracyjnych.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła M. C., opierając ją na podstawach:
1. naruszenia prawa materialnego, tj.:
- art. 53 ust. 4 pkt 10 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że realizacja planowanej przez skarżącą inwestycji koliduje z ewentualną realizacją inwestycji celu publicznego tj. budową drogi ekspresowej S 7, podczas, gdy rozwój sieci drogowej - w ocenie właściwego ministra - nie obejmuje rozbudowy tej drogi przewidzianej w Planie zagospodarowania przestrzennego województwa małopolskiego, zaś z ostrożności procesowej – z tego względu, że faktyczny przebieg rozbudowy drogi S 7 nie pokrywa się z przebiegiem przewidzianym w tym planie,
- art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez niezastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy zaskarżone decyzje powodują naruszenie istoty prawa własności,
- art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu Nr 1 do tej Konwencji przez niezastosowanie tych przepisów i przyjęcie przez Sąd wykładni art. art. 53 ust. 4 pkt 10 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powodującej pozostawienie właściciela nieruchomości w niepewności, co do faktycznego jej przeznaczenia,
- art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że naruszenie praw i wolności musi być dokonane przy poszanowaniu zasady proporcjonalności;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i niewyważenie interesu publicznego i słusznego interesu skarżącej,
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku,
- art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niewydanie przez Sąd orzeczenia o uchyleniu zaskarżonego aktu, pomimo zaistnienia przesłanek takiego rozstrzygnięcia,
- art. 151 p.p.s.a., albowiem Sąd powinien był zastosować art. 147 § 1 p.p.s.a.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uzasadnienie wyroku jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony Sąd stwierdza, że przewidziana lokalizacja drogi S 7 jest zadaniem rządowym, z drugiej zaś, że żaden z programów znajdujących się rejestrze prowadzonym przez ministra do spraw transportu nie zawiera ustaleń dotyczących realizacji tej inwestycji. Jeżeli zatem minister odpowiedzialny za określenie kierunków rozwoju sieci drogowej nie określił tych kierunków w zakresie rozbudowy drogi S 7, opracowując stosowny program, to znaczy, że rozwój sieci drogowej - w ocenie tego ministra - nie obejmuje rozbudowy drogi S 7, w związku z czym zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego województwa małopolskiego postanowienia nie stanowią realizacji zadań rządowych.
W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że Sąd I instancji bardzo formalistycznie zastosował przepis art. 53 ust. 4 pkt 10 a ustawy, przyjmując, że samo formalne umieszczenie danej drogi w planie zagospodarowania województwa determinuje dokładny jej przebieg w terenie, pomimo stanowiska Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wykluczającego taką lokalizację tej drogi. Strona skarżąca podniosła, że – w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka - niedopuszczalne jest pozostawianie prywatnych właścicieli w długoletniej niepewności co do ostatecznego przeznaczenia ich nieruchomości. W tej sprawie zapisy planu zagospodarowania województwa w zakresie przebiegu drogi S 7 są już nieaktualne, a ich istnienie wynika z opieszałości organów władzy publicznej, które nie dopełniając swoich obowiązków aktualizacji tego planu, wyłączają możliwość korzystania przez skarżącą z prawa własności nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż fakt niezamieszczenia przedmiotowego zadania w programie rządowym sporządzonym na podstawie art. 48 ustawy nie ma żadnego związku z uzgodnieniem projektu decyzji o warunkach zabudowy z zadaniami rządowymi lub samorządowymi, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 a ustawy. Przepis ten dotyczy bowiem uzgodnienia w zakresie zadań rządowych lub samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy (rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym). Przepis art. 39 ust. 5 ustawy stanowi, że w planie zagospodarowania przestrzennego województwa umieszcza się te inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, o których mowa w ust. 3 pkt 3, które zostały ustalone w dokumentach przyjętych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, Radę Ministrów, właściwego ministra lub sejmik województwa, zgodnie z ich właściwością. Z przepisu tego wynika zatem, że inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym należą do zadań rządowych należących do właściwości Rady Ministrów i właściwych ministrów.
Organ wskazał, iż w Planie zagospodarowania przestrzennego województwa małopolskiego określono przebieg drogi ekspresowej S 7 przez teren tego województwa. Droga ta ma przebiegać od granicy z województwem świętokrzyskim częściowo po trasie istniejącej drogi krajowej nr 7 oraz nowoprojektowanymi odcinkami m.in. przez teren gminy Z. (nowy odcinek drogi do D.). Zdaniem organu, te ustalenia planu uniemożliwiają uzgodnienie warunków zabudowy dla inwestycji skarżącej. Jednak – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – skarżąca nie będzie pozostawać w długoletniej niepewności co do ostatecznego przeznaczenia jej nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 5 a ustawy w przypadku odmowy uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez organy, o których mowa w ust. 4 pkt 10, z uwagi na zamiar realizacji na terenie objętym wnioskiem zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio w sprawie warunków zabudowy) zawiesza się na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Jeżeli w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego nie uchwalono miejscowego planu albo nie ustalono lokalizacji inwestycji celu publicznego, związanej z tymi zadaniami, decyzję wydaje się pomimo braku tego uzgodnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 53 ust. 4 pkt 10 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że realizacja planowanej przez skarżącą inwestycji koliduje z budową drogi ekspresowej S 7, podczas, gdy inwestycja ta nie została zamieszczona w żadnym programie rządowym (sporządzonym na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy przez ministra właściwego do spraw transportu) służącym realizacji inwestycji celu publicznego. W ramach tego zarzutu (jak również formułując zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.) strona skarżąca zarzuciła ponadto Sądowi I instancji sprzeczność w uzasadnieniu wyroku polegającą na stwierdzeniu, iż budowa drogi ekspresowej S 7 należy do zadań rządowych, przy jednoczesnym ustaleniu, że inwestycja ta nie została wpisana do żadnego programu rządowego (sporządzonego na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy).
Zgodnie z art. 48 ust. 1 powołanej ustawy ministrowie i centralne organy administracji rządowej, w zakresie swojej właściwości rzeczowej, sporządzają programy zawierające zadania rządowe, zwane dalej "programami", służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym. Rada Ministrów przyjmuje, w drodze rozporządzenia, programy, uwzględniając w szczególności cele i kierunki, o których mowa w art. 47 ust. 2 (art. 48 ust. 3 ustawy). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 stycznia 2007 r., II OW 55/06 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl) zwrotu "w zakresie zadań rządowych", użytego w art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu, nie należy utożsamiać z zakresem pojęcia "programu zawierającego zadania rządowe", występującego w art. 48 tej ustawy. Z faktu niezamieszczenia danego przedsięwzięcia (inwestycji) w "programie", o którym mowa w ww. art. 48 ustawy o planowaniu, nie można wnioskować, że to przedsięwzięcie (budowa autostrady) nie znajduje się "w zakresie zadań rządowych" w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu, gdyż to wynika z innych przepisów powołanych wcześniej, jak np. ustawa o drogach publicznych, ustawa o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym.
Podkreślenia wymaga, że do tej pory nie zostało wydane przez Radę Ministrów żadne rozporządzenie na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy dotyczące rządowego programu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, co nie zmienia faktu, że obecnie realizowanych jest szereg rządowych inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Podstawa prawna lokalizacji tych inwestycji zawarta jest w "dokumentach przyjętych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, Radę Ministrów, właściwego ministra lub sejmik województwa, zgodnie z ich właściwością", o których mowa w art. 39 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem w planie zagospodarowania przestrzennego województwa umieszcza się te inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, o których mowa w ust. 3 pkt 3, które zostały ustalone w dokumentach przyjętych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, Radę Ministrów, właściwego ministra lub sejmik województwa, zgodnie z ich właściwością. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji oraz organy administracji rozpatrujące tę sprawę, za taki dokument należy uznać rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz. U. Nr 128, poz. 1334), w załączniku do którego została ujęta droga ekspresowa S 7 i ustalony jej przebieg. Nie ulega wątpliwości, że powyższy akt normatywny, stanowiący akt wykonawczy do ustawy o drogach publicznych, obowiązuje organy administracji rządowej, jak i samorządowej. Należy więc zgodzić się z Sądem i instancji, że budowa drogi ekspresowej S 7 należy do sfery zadań rządowych (pomimo tego, że nie została zamieszczona w żadnym programie rządowym w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy), jest to inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i z tego tytułu została zamieszczona w Planie zagospodarowania przestrzennego województwa małopolskiego z 2003 r. W związku z powyższym nietrafny jest zarzut naruszenia w tym zakresie przez Sąd I instancji art. 53 ust. 4 pkt 10 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut błędnego zastosowania przez Sąd I instancji art. 53 ust. 4 pkt 10 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że realizacja planowanej przez skarżącą inwestycji koliduje z budową drogi ekspresowej S 7 w sytuacji, gdy faktyczny przebieg rozbudowy drogi S 7 nie pokrywa się z jej przebiegiem przewidzianym w Planie zagospodarowania przestrzennego województwa małopolskiego. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 10 a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 (inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym) w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Już sam fakt przeznaczenia w planie miejscowym, który utracił moc 31 grudnia 2003 r. określonego terenu pod rezerwę dla realizacji drogi będącej inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym determinuje konieczność dokonania tego uzgodnienia. Natomiast decyzja organu co do uzgodnienia bądź nie, projektu decyzji o warunkach zabudowy powinna być uzależniona od lokalizacji tej inwestycji wskazanej w planie zagospodarowania województwa. Oczywiście lokalizacja inwestycji w planie powinna być zgodna z jej aktualnie planowanym przebiegiem, lecz w przypadku niezgodności w tym zakresie pod względem prawnym znaczenie ma treść planu, a nie ustalenia co do obecnie planowanego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad przebiegu drogi. Skoro działka skarżącej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. przyjętym uchwałą Rady Gminy Z. z dnia 24 czerwca 1993 r. była przeznaczona pod rezerwę komunikacyjną pod budowę drogi ekspresowej S 7 i - zgodnie z obecną treścią Planu zagospodarowania przestrzennego województwa małopolskiego – droga ta ma przebiegać przez teren działki skarżącej, to należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że ustalenia planu województwa uniemożliwiały uzgodnienie warunków zabudowy dla inwestycji skarżącej. Tym samym za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 53 ust. 4 pkt 10 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym również w tym zakresie.
Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu Nr 1 do tej Konwencji oraz w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej niedokonywanie przez organy władzy publicznej aktualizacji Planu zagospodarowania województwa małopolskiego w zakresie przebiegu drogi S 7 powoduje stan niepewności właściciela co do przeznaczenia jego nieruchomości i wyłącza możliwość korzystania z niej. Należy jednak zauważyć, że ochronę skarżącej zapewnia art. 53 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem w przypadku odmowy uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez organy, o których mowa w ust. 4 pkt 10, z uwagi na zamiar realizacji na terenie objętym wnioskiem zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiesza się na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Jeżeli w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego nie uchwalono miejscowego planu albo nie ustalono lokalizacji inwestycji celu publicznego, związanej z tymi zadaniami, decyzję wydaje się pomimo braku tego uzgodnienia. Ten przepis na podstawie art. 64 ust. 1 powołanej ustawy ma odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy. Celem wprowadzenia uregulowania z art. 53 ust. 5a ustawy jest stworzenie gwarancji dla inwestora, że przeznaczenie terenu planowanej budowy na realizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym może stanowić wyłącznie czasową, nie zaś bezterminową przeszkodę do inwestowania. Nieustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w planie miejscowym lub w decyzji lokalizacyjnej w okresie 9 miesięcy od dnia złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy, zobowiązuje organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do niebrania pod uwagę okoliczności wskazanych jako przyczyna odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji przez organy, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a ustawy.
Skoro postępowanie uzgodnieniowe w tej sprawie zostało wszczęte 17 stycznia 2011 r. to z całą pewnością od dnia złożenia wniosku przez skarżącą upłynęło 9 miesięcy. Upływ tego terminu oznacza, że nawet jeżeli nie zostało zawieszone przez Wójta Gminy Z. postępowanie w sprawie warunków zabudowy, to w przypadku gdy nie uchwalono miejscowego planu albo nie ustalono lokalizacji inwestycji celu publicznego (drogi ekspresowej S7) Wójt Gminy Z. powinien wydać decyzję pomimo braku tego uzgodnienia.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.