II OSK 3861/19

II OSK 3861/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2714/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-06-04
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 28, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2015 poz 2285
par. 12
Rozporzadzenie Ministra Finansów z dnia 22 grudnia 2015 r. w sprawie dokumentu dostawy, warunków i sposobu zwrotu wyrobów akcyzowych  objętych zwolnieniem od akcyzy ze względu na ich przeznaczenie oraz środków skażających alkohol etylowy
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2714/18 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2018 r. nr 1195/18 w przedmiocie rozbiórki budynku garażowo – gospodarczego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2714/18 oddalił skargę J. S. (dalej również skarżący) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2018 r., nr 1195/18 w przedmiocie rozbiórki budynku garażowo - gospodarczego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W związku z wnioskiem J. L. (dalej zwanej uczestniczką) - właścicielki sąsiedniej nieruchomości, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniach 20 sierpnia 2013 r. oraz 31 marca 2014 r., przeprowadził kontrolę robót budowlanych, wykonywanych na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...].
W efekcie PINB w [...] postanowieniem z dnia 30 czerwca 2014 r., wstrzymał M. S. i skarżącemu roboty budowlane przy odbudowie budynku gospodarczo-garażowego oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 września 2014 r., odpowiedniej dokumentacji, wymaganej zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.; dalej zwanej ustawą).
Następnie w dniu 29 września 2014 r. inwestorzy przedłożyli projekt budowlany przedmiotowego budynku. PINB w [...] postanowieniem nr 185/2014 nałożył na ww. obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej, który inwestorzy wykonali w dniu 11 grudnia 2014 r.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 8 grudnia 2014 r., nr 2411/14 wyłączył PINB w [...] z prowadzonego postępowania oraz przekazał prowadzenie sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] .
Przedstawiciele PINB [...] w dniu 3 marca 2015 r., dokonali oględzin przedmiotowego budynku ustalając, że w okresie od kwietnia do września 2010 r. inwestorzy wykonali stan surowy zamknięty. Roboty budowlane w części parteru zostały zakończone, w części poddasza budynek znajduje się w stanie surowym zamkniętym, budynek nie posiada obróbek blacharskich oraz wentylacji garażu. Okap dachu od strony wschodniej wystaje około 40 cm przed lico ściany. Budynek usytuowany jest w odległości 46-65cm od istniejącego ogrodzenia od strony wschodniej. Według oświadczenia skarżącego, obecny budynek został odbudowany i rozbudowany na miejscu budynku o tym samym przeznaczeniu, z częściowym wykorzystaniem istniejących fundamentów. Jednak zdaniem PINB [...] dokonano budowy nowego obiektu budowlanego, z częściowym wykorzystaniem istniejących fundamentów. Powstał nowy budynek o innych parametrach technicznych. Nie doszło do odbudowy dawnego budynku, lecz do budowy nowego budynku o przeznaczeniu garażowo-gospodarczym.
PINB stwierdził także, że dokumentacja techniczna złożona przez skarżącego nie odpowiada wymogom wynikającym z przepisów. Dlatego też postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2015 r., nr 135/15 nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji.
Inwestorzy przedłożyli kompletny projekt budowlany, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia 14 listopada 2014 r., z którego wynika zgodność wybudowanego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gruntów Gminy [...] etap IV- wieś [.] , zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr XI/103/2003, spełniające wymogi art. 49 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy. Z dokumentacji tej wynikał sposób doprowadzenia budynku do zgodności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75 poz. 690, ze zm.; dalej zwanego rozporządzeniem), poprzez zlokalizowanie ściany budynku w granicy działki.
PINB [...] postanowieniem z dnia 15 czerwca 2015r., nr 221/15 ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 25 000zł, z tytułu wykonania budynku gospodarczo - garażowego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2015 r., nr 1542/15 uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje możliwości budowy w odległościach mniejszych niż w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego możliwość lokalizacji budynków w granicy z sąsiednią działką musi w sposób niebudzący wątpliwości wynikać z planu miejscowego. Skoro w przepisach planistycznych nie wskazano na taką możliwość, należało uznać, że plan zakazuje takiej lokalizacji.
PINB [...] decyzją z dnia 4 czerwca 2018 r., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej zwanej k.p.a.) nakazał inwestorom rozbiórkę budynku garażowo-gospodarczego o wymiarach ok. 4,5m x 13,40 m z wiatą o wymiarach ok. 3,12 m x 6,14 m, usytuowanego na działce nr ew. [...], przy granicy z działką nr ew. [...], w miejscowości [...], gm. [...], wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Powtórnie rozpoznając sprawę zaznaczył, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 697/16 uchylono postanowienie Mazowieckiego WINB z dnia 12 stycznia 2016r., nr 54/16 utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia 21 września 2015r., nr 344/15 zawieszające postępowanie w sprawie przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego na działce nr ew. [...] do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie ustalenia granic działek nr ew. [...] i [...].
Uznał, że przedmiotowy budynek usytuowany na działce nr ew. [...], przy granicy z działką nr ew. [...], wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę, został zrealizowany niezgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia. W konsekwencji nie ma zastosowania § 12 ust. 3 rozporządzenia, gdyż na działce sąsiedniej brak jest zabudowy w granicy z nieruchomością, a ustalenia miejscowego planu nie dopuszczają zabudowy w granicy.
Organ wskazał, że przedłożony projekt zawiera rozwiązanie doprowadzające budynek do stanu zgodnego z przepisami, poprzez dobudowę ściany do granicy sąsiedniej nieruchomości. Ocenił jednak, że jest ono niezgodne z ustaleniami miejscowego planu oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu po nowelizacji rozporządzenia (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285) w stopniu uniemożliwiającym jego legalizację. Takie rozwiązanie wiązałoby się bowiem z częściową rozbiórką budynku garażowo-gospodarczego, co w konsekwencji doprowadziłoby do sytuacji, że jego szerokość wynosiła by ok. 2 m, co spowodowałoby niemożność użytkowania budynku jako garażu.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskutek odwołania inwestorów, decyzją z dnia 31 sierpnia 2018 r., na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Na wstępie podał, że sprawa była przedmiotem postępowania przed tym organem, który w uzasadnieniu postanowienia z dnia 7 sierpnia 2015 r. wskazał, że w sprawie prawidłowo została wszczęta procedura legalizacyjna w sprawie samowoli budowlanej przedmiotowego budynku. Budynek ten o powierzchni zabudowy przekraczającej 25 m2 wybudowany został z naruszeniem art. 28 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy (w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania).
Uznał ponadto, że został zrealizowany niezgodnie z § 12 rozporządzenia. Organ odwoławczy zaakceptował bowiem ocenę, że rozwiązanie zawarte w projekcie budowlanym polegające na dobudowie ściany do granicy sąsiedniej nieruchomości nie doprowadzi inwestycji do zgodności z § 12 rozporządzenia. Plan miejscowy nie przewiduje możliwości sytuowania obiektów w granicy. Ponadto działka nr ew. [...] posiada szerokość większą niż 16 m. Tym samym wykluczone jest zastosowanie § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. Na sąsiedniej działce nie istnieje zabudowa w granicy, a zatem brak również podstaw do zastosowania § 12 ust. 3 rozporządzenia. Zarazem nie spełniony jest też warunek określony w § 12 ust. 4 pkt 3, gdyż wymiary budynku garażowo-gospodarczego są większe od wskazanych w przepisie.
Zaznaczył przy tym, że jakkolwiek inwestor przedłożył wymagane dokumenty określone w art. 48 ust. 3 ustawy, to przedłożony projekt przyjmuje rozwiązanie, które nie pozwala na doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, a co za tym idzie jego zalegalizowanie. Skarżący miał możliwość w toku prowadzonego postępowania wskazać na takie rozwiązanie np. częściową rozbiórkę obiektu, które umożliwiłoby jego legalizację.
Rozpoznając wniesioną od tej decyzji skargę Wojewódzki sad Administracyjny stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Organy dokonały prawidłowej oceny stanu faktycznego oraz prawnego, co poprzedzone było odpowiednio zgromadzonym materiałem dowodowym.
Zdaniem Sądu obiekt nie spełnia warunków wynikających z § 12 ust. 2 rozporządzenia, gdyż usytuowany jest w odległości 46 cm do 65 cm od istniejącego ogrodzenia od strony wschodniej. Plan miejscowy nie przewiduje możliwości sytuowania obiektów w granicy.
Nie budziło wątpliwości Sądu że budynek narusza obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa działka nr ew. [...], na której usytuowany jest budynek garażowo-gospodarczy posiada szerokość większą niż 16 m, a zatem wykluczone jest również zastosowanie § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. Na sąsiedniej działce nie istnieje zabudowa w granicy, a zatem nie spełniony jest warunek do zastosowania § 12 ust. 3. Ponadto wymiary przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego są większe od wskazanych w tym przepisie Zatem nie ma także podstaw, w ocenie Sądu, do zastosowania § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia. Powstał nowy obiekt budowlany garażowo-gospodarczy o znacznych rozmiarach (z częściowym wykorzystaniem istniejących fundamentów), zatem nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że doszło do odbudowy, skoro powstał nowy budynek o innych paramentach technicznych.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając to orzeczenie w całości. Jednocześnie zarzucił naruszenie:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę w sytuacji, w której zaskarżona decyzja wydana została bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, niewzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy oraz w wyniku błędnego przyjęcia, że wykonane roboty budowlane stanowiły budowę, a nie odbudowę z wykorzystaniem istniejących fundamentów, wobec czego w rzeczywistości nie doszło do lokalizacji nowego obiektu w ostrej granicy, a w konsekwencji do naruszenia przepisów obowiązującego planu miejscowego;
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 1 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę w sytuacji, w której organy nadzoru budowlanego obu instancji w żaden sposób nie odniosły się do treści przedłożonych przez skarżącego kasacyjnie mających urzędowy charakter zaświadczeń o zgodności inwestycji z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gruntów gminy [...] etap IV wieś [...] potwierdzających możliwość legalizacji zabudowy;
3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 9 k.p.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę w sytuacji, w której organy nadzoru budowlanego obu instancji nie poinformowały skarżącego o alternatywnym sposobie legalizacji, poprzez częściową rozbiórkę obiektu, co uniemożliwiło mu podjęcie stosownych działań mających na celu umożliwienie zachowania zabudowy;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
1. § 15 uchwały nr XI/108/2003 Rady Gminy w [...] z dnia 22 października 2003 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gruntów gminy [...] etap IV wieś [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 18 grudnia 2003 r. Nr. 314, poz. 9960; dalej jako: "MPZP [...] ") poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, ze zrealizowana inwestycja nie stanowi działania polegającego na "adaptacji i modernizacji istniejącej zabudowy" i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że jest ona niezgodna z postanowieniami planu miejscowego;
2. § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zrealizowany obiekt nie spełnia warunków określonych w tym przepisie, podczas gdy obowiązujący dla nieruchomości plan miejscowy przewiduje możliwość usytuowania budynku w tzw. ostrej granicy z sąsiednia działką budowlaną;
3. art. 48 ust. 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że inwestycja podlega nakazowi rozbiórki w sytuacji, gdy jest ona zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i możliwa jest jego legalizacja.
W oparciu o wskazane postawy kasacyjne pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uwzględnienie skargi oraz uchylenie decyzji MWINB oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB [...] z dnia 4 czerwca 2018 r., nr 249/18, orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego. Wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
W odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej na wstępie należy zauważyć, że zaświadczenie o zgodności zrealizowanego zamierzenia z ustaleniami planu miejscowego nie wiąże organu administracji architektoniczno-budowlanej. Jest to tylko dodatkowy materiał dowodowy (dokument urzędowy), który tak jak każdy inny dowód w sprawie będzie podlegał ocenie przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, ponieważ to ten organ, a nie wójt, burmistrz albo prezydent miasta, jest organem właściwym zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane do oceny zgodności samowolnie zrealizowanej inwestycji budowlanej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku – decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli więc organ administracji architektoniczno-budowlanej uznał, że wskazane wyżej zaświadczenie jest nieprzekonujące, to może nie uwzględnić jego treści, przy czym ma obowiązek uzasadnić swoje stanowisko (Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Lex 2021). Organy odnotowały fakt przedłożenia przez skarżącego zaświadczenia, ale jednocześnie wskazały, że nie jest możliwa legalizacja samowoli budowlanej z uwagi na treść § 12 ust. 2 rozporządzenia.
Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjno-prawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Wobec czego zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych. Zaświadczenie, które potwierdza zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu przestrzennego nie będzie mogło co do zasady stanowić dowodu w pełni potwierdzającego legalność realizacji tej inwestycji. Zwłaszcza, jeżeli nie wynika z kontekstu np. faktu wydania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych.
Z zaświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia 2 kwietnia 2014 r. wynika, że w planie brak jest informacji dotyczącej odległości budynków od granicy działki, jednak mając na uwadze, że jednocześnie dopuszczalna jest adaptacja i modernizacja istniejącej zabudowy Wójt uznał, że istniejący budynek gospodarczo-garażowy nie jest sprzeczny z planem miejscowym. Z kolei w zaświadczeniu z dnia 18 listopada 2015 r. Wójt wprost nie stwierdza już zgodności zrealizowanej zabudowy z postanowieniami planu miejscowego, a jedynie wskazuje właściwą jednostkę planu, na której położona jest nieruchomość skarżącego i wynikające z treści planu ustalenia dopuszczające adaptację i modernizację istniejącej zabudowy, w tym rekreacyjnej, które odnosi również do realizowanych budynków gospodarczych i garaży stanowiących zabudowę towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej.
W tej sytuacji zasadnie organy uznały, a Sąd wojewódzki zaakceptował to stanowisko, że postanowienia planu nie przewidują możliwości lokowania obiektów budowlanych w granicy działki. Nie znajduje uzasadnienia również stanowisko skarżącego kasacyjnie, że dokonane przez niego roboty budowlane mieściły się w pojęciu adaptacji i modernizacji istniejącej zabudowy. Należy zauważyć, że skarżący rozebrał istniejący budynek i częściowo wykorzystując jego fundamenty wybudował nowy budynek gospodarczo-garażowy o większych gabarytach. Stąd też wykonane przez niego roboty budowlane zostały zakwalifikowane przez organy obu instancji jako odbudowa, która zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy mieści się w pojęciu budowy. Przeprowadzenie bowiem robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów budynku takich, jak powierzchnia zabudowy czy kubatura budynku nie stanowi odtworzenia stanu pierwotnego, a tym samym remontu. Rozebranie obiektu i wybudowanie w jego miejscu obiektu o innej powierzchni i kubaturze, nawet przy pozostawieniu jego części w postaci fundamentów należy uznać za budowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 ustawy, tj. wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2048/13, LEX nr 2087390). Rekonstrukcja obiektu budowlanego, podobnie jak rewaloryzacja czy rewitalizacja, z uwagi na wymagany zakres wykonywanych robót budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego oznaczają odbudowę obiektu budowlanego. Z art. 3 pkt 6 ustawy wynika, że nie tylko powstawanie nowych obiektów, ale także określone prace przy obiektach już istniejących mieszczą się w zakresie pojęcia "budowa". Zgodnie z tym przepisem, rozbudowę, czy nadbudowę budynku należy traktować tak jak budowę. Definicja ustawowa pozwala na stwierdzenie, że o budowie można mówić wówczas, gdy powstaje nowy obiekt budowlany bądź też dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego powstaje nowa substancja budowlana. Wskutek rozbudowy dochodzi do lokalizacji nowego budynku w wyniku powiększenia budynku istniejącego (por. wyrok NSA z 8 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2492/13, LEX nr 1982805). Także dokonanie prac budowlanych na skutek których powstaje budynek z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych z już istniejącego budynku, nie może być postrzegane jako remont czy przebudowa. Dlatego też taki zakres prac budowlanych jaki podjął skarżący jest odbudową, która zalicza się do budowy o której mowa w art. 3 ust. 6 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2280/11, LEX nr 1331890). Jeżeli w wyniku robót budowlanych w danym budynku gospodarczym następuje zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych istniejącego obiektu w postaci zmiany: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości obiektu budowlanego, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to nie ulega wątpliwości, że na takie roboty budowlane, będące w istocie budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1234/10, LEX nr 1083590). Zatem bez znaczenia pozostają argumenty skargi kasacyjnej dotyczące wadliwego zakwalifikowania wykonanych robót jako budowa, zamiast odbudowa, bowiem w obu przypadkach roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę i mieściły się w ustawowej definicji budowy.
Należy zauważyć, że obowiązujący na tym terenie plan miejscowy nie zawiera definicji pojęć adaptacja i modernizacja, natomiast zawiera definicje budynków adaptowanych przez które należy rozumieć budynki, które zachowuje się bez zmian lub w których dopuszcza się zmianę funkcji po przeprowadzeniu działań modernizacyjnych (§ 3 pkt 19). Z kolei przez budynki modernizowane należy rozumieć budynki, w których przeprowadza się działania dokonywane głównie w ramach istniejącej bryły budynku (§ 3 pkt 20). Zatem adaptacja dotyczy funkcji budynku a modernizacja działań w ramach istniejącej bryły budynku. Nie sposób z tego wywieść, że odbudowa budynku o innych parametrach niż rozebrany budynek, mieści się w definicji tych pojęć. Przy czym okoliczność ta ma charakter drugorzędny, bowiem zasadnicze znaczenia ma fakt, że przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brzmienie § 12 ust. 2 rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości, że plan miejscowy wprost musi przewidywać taką możliwość lokalizowania budynków, a nie tylko nie zawierać w tym zakresie żadnej regulacji. Zatem przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia stawia jedyny warunek dla odstępstwa od zasady wynikającej z § 12 ust. 1, by to plan miejscowy wprost dopuszczał zbliżenie budynku do granicy działki na odległość 1,5 m lub usytuowanie bezpośrednio przy granicy. Jeżeli plan miejscowy taką możliwość dopuszcza, brak jest podstaw, by doszukiwać się kolejnych ograniczeń na podstawie kolejnych wyjątków od zasady określonej w § 12 ust. 1, a wymienionych w § 12 ust. 3 i 4. Nadto wskazany przepis art. 12 ust. 2 rozporządzenia zawiera alternatywę rozłączną, a zaakcentowanie przez prawodawcę bezpośredniości lokalizowania ściany budynku bez otworów przy granicy, bądź też w odległości 1,5 m od granicy wyklucza takie rozumienie normy zawartej w § 12 ust. 2, które dopuszcza usytuowanie budynku w dowolnej odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, byleby mieściła się w przedziale od 1-1,5 m. Przepis ten jako zawierający wyjątek od zasady, powinien być interpretowany w sposób ścisły (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1823/16, LEX nr 2542771 oraz wyrok NSA z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 105/12, LEX nr 1559272 ). Należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie nawet autor projektu budowlanego przedłożonego przez skarżącego do akt sprawy zauważa we wnioskach, że budynek jest usytuowany niezgodnie z § 12 warunków technicznych.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie było możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem, poprzez jego częściową rozbiórkę, bowiem jak słusznie zauważyły organy nadzoru budowlanego, powstałby obiekt budowlany o szerokość, która uniemożliwiałaby jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem. Nadto przedłożona przez skarżącego dokumentacja projektowa nie zawierała możliwości technicznych takich rozwiązań. Należy zauważyć, że nakaz rozbiórki części obiektu jest dopuszczalny wyłącznie w sytuacji, gdy jest to część obiektu na tyle samodzielna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. Orzekając rozbiórkę części budynku należy zatem brać pod uwagę wykonalność decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, to jest możliwości dokonania rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1413/15, LEX nr 2271238). W niniejszej sprawie należałoby rozebrać ścianę, częściowo strop oraz dach budynku a następnie wybudować ją w innym miejscu, tak aby znalazła się w takiej odległości od granicy działki, którą dopuszczają przepisy rozporządzenia. Autor przedłożonego przez skarżącego projektu budowlanego nie przewidział takiej technicznej możliwości, stąd zasadna była decyzja wydana w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy, nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego.
W tym stanie faktycznym jako niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 9, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem Sąd wojewódzki prawidłowo ocenił przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie i zasadnie uznał, że nie zostały naruszone wskazane w skardze przepisy postępowania, a zebrany w sprawie materiał dowodowy został zgromadzony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i pozwalał na prawidłowe rozstrzygnięcia sprawy. Wszystkie podnoszone przez skarżącego kwestie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, były przedmiotem rozważań zarówno organów jak i Sąd wojewódzkiego.
Nie znalazły uzasadnienia również zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów prawa materialnego tj. § 15 planu miejscowego, § 12 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy, pomijając ich wadliwą konstrukcję, poprzez brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami prawa materialnego. Jak już wyżej wykazano właściwa wykładnia § 12 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że przewidziane w powołanym przepisie odstępstwo od sytuowania budynków od granicy działki zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 jest dopuszczalne tylko wtedy gdy plan miejscowy wprost taką możliwość przewiduje, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nie jest również prawidłowa wykładnia postanowień planu w zakresie możliwości adaptacji i modernizacji budynków, bo po pierwsze nie odnosi się do sytuowania budynków w granicy działki, a po drugie nie obejmuje zakresem pojęciowym budowy, czy odbudowy budynku. Także orzeczenie rozbiórki całego budynku w sytuacji braku technicznych możliwości rozbiórki jego części, bez zagrożenia dla konstrukcji pozostałej części budynku, nie stanowiło naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.