II OSK 386/10

II OSK 386/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-02-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Anna Żak /sprawozdawca/
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budżetowe prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bd 730/09 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2009-11-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 183 par. 1 i 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 57 ust. 7, art. 59 g ust. 5
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA del. Anna Żak /spr./ Protokolant: asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 730/09 w sprawie ze skargi M. K.-R. i K. R. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
II OSK 386/10
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 10 listopada 2009r. w sprawie II SA/Bd 730/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi M. K. – R. i K. R., uchylił postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sępolnie Krajeńskim z dnia 4 czerwca 2009r. w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że postanowieniem z dnia 4 czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sępolnie Krajeńskim na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wymierzył inwestorom- M. K. - R. i Ryszardowi R. karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w kwocie 5.000,00 zł, po uprzednim stwierdzeniu przystąpienia przez nich do użytkowania z naruszeniem przepisu art. 55 pkt 3 w/w ustawy Prawo budowlane, budynku bukaciarni, położonej przy ulicy [...] w W.
W uzasadnieniu organ podniósł, iż przeprowadzona w dniu 9 lutego 2009 r., kontrola budowy tego obiektu, potwierdziła przystąpienie do jego użytkowania, co również zostało udokumentowane podczas rozprawy administracyjnej w dniu 21 maja 2009 r.
W zażaleniu na powyższe orzeczenie K. R. podniósł m.in., iż minęło 13 lat od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bukaciarni i jej realizacji, podkreślając, że prace przy tej budowie toczyły się bardzo szybko. Wyjaśnił, że hodowla bydła była prowadzona w budynku bukaciarni do 1999 r., a następnie działalność tę wznowiono w 2004 r.
Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji wskazując, że przystąpienie do użytkowania budynku bukaciami bez nakazanej i wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, musiało skutkować wydaniem przez organ I instancji postanowienia o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Inwestorzy przystąpili do użytkowania budynku bukaciami, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, czym uchybili art. 55 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż przystąpili do użytkowania obiektu, bez wybudowania objętych pozwoleniem na budowę obiektów: zbiornika na gnojówkę i płyty gnojowej, stanowiących integralną część obiektu zasadniczego, a przystąpienie do użytkowania z uchybieniem art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego, musiało skutkować, w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wymierzeniem inwestorom kary, której stawka obliczona w oparciu o art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego podlega 10 - krotnemu podwyższeniu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. Klownowska – R. i K. R. wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 7 K.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 57 ust. 7 ustawy – ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa w związku z art. 57 ust. 7, 59j ust. 1, 59g ust. 1 i 5 ustawy – Prawo budowlane wobec zaistniałego przedawnienia roszczenia. Skarżący podnieśli, iż budynek bukaciarni użytkowany był zaraz po jego wybudowaniu tj. we wrześniu 1996r. Fakt użytkowania przedmiotowego obiektu od 1996 r. wynika, w ocenie skarżących, m.in. z protokołu kontroli powiatowego inspektora pracy z 17 września 1996r., którym oceniano przydatność wybudowanego obiektu budowlanego do utworzenia w nim miejsca pracy dla osoby niepełnosprawnej. W ocenie skarżących, orzekające w sprawie organy nigdy nie wystąpiły o udostępnienie wszelkich dokumentów związanych z budową bukaciarni, aby w pełni i rzetelnie wyjaśnić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, w tym te, od których zaistnienia zależy możliwość nałożenia omawianej kary. Ostatecznie skarżący zwrócili uwagę na mające w sprawie odpowiednie zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej tj. art. 68 § 1 w związku z art. 57 ust. 7, 59j ust. 1, 59g ust. 1 i 5 ustawy – Prawo budowlane, na podstawie których należy stwierdzić przekroczenie terminu do i wydania przez organ decyzji o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
W odpowiedzi na skargę Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienia uznając, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd podkreślił, że w świetle zgromadzonych w aktach sprawy dowodów, bezsporny jest fakt przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego - bukaciami, bez dopełnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Doszło zatem do rozpoczęcia użytkowania obiektu z naruszeniem przepisu art. 55 ustawy - Prawo budowlane, co implikowało konieczność rozważenia przez organ zastosowania sankcji przewidzianej w art. 57 ust. 7 cyt. ustawy.
Podstawę prawną kwestionowanych rozstrzygnięć stanowił art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, stanowiący, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 z tym, że stawka opłat podlega 10 -krotnemu podwyższeniu.
Na mocy art. 59g ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, do kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm. dalej jako Ordynacja podatkowa).
Sąd wskazał, że stosownie do art. 21 Ordynacji podatkowej wyróżnić należy dwa sposoby powstawania zobowiązania podatkowego. Pierwszy sposób (§1 ust. 1), charakteryzuje się tym, że w powstaniu zobowiązania nie uczestniczy organ podatkowy. Wystarczy zaistnienie zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie zobowiązania. Zobowiązanie podatkowe powstaje z mocy prawa w dniu zaistnienia zdarzenia. Drugi sposób polega na doręczeniu podmiotowi decyzji organu podatkowego, ustalającego wysokość zobowiązania. Dzień doręczenia decyzji jest dniem powstania zobowiązania (§ 1 ust. 2). Zdaniem Sądu I instancji , decyzję określającą wymiar kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego należy zaliczyć do decyzji kształtujących zobowiązanie podatkowe, określonych w art. 21 §1 ust. pkt. 2 ordynacji podatkowej. W tym przypadku zobowiązanie podatkowe (kara) powstaje dopiero w wyniku działania organu nadzoru budowlanego.
Zgodnie zaś z art. 68 § 1 ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Odnosząc to uregulowanie na grunt regulacji zawartych w Prawie budowlanym, Sąd wyjaśnił, że aby zobowiązanie do zapłacenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego mogło powstać, decyzja o wymierzeniu tej kary powinna być doręczona użytkownikowi w ciągu 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Innymi słowy, obowiązek uiszczenia kary za samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego nie powstanie, jeżeli postanowienie o nałożeniu kary zostanie doręczone po upływie trzech lat od końca roku kalendarzowego, w którym doszło do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów ustawy - Prawo budowlane. Terminem początkowym tego okresu jest 1 stycznia roku następującego po roku, w którym przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez powiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy stosownie do unormowania zawartego w art. 54 cyt. ustawy lub bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55). Doręczenie takiej decyzji po upływie określonego terminu jest bezskuteczne, tzn. obowiązek uiszczenia kary, mimo spełnienia pozostałych warunków jego powstania, nie powstaje.
W związku z powyższym, w ocenie sądu skoro obowiązek zapłacenia kary wymienionej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego powstaje z dniem prawidłowego doręczenia postanowienia ustalającego wysokość tej kary i tylko w okresie wskazanym w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, to rzeczą organów nadzoru budowlanego przy rozpoznaniu sprawy było dokładne ustalenie, czy postanowienie wymierzające karę zostało dręczone stronie skarżącej w okresie trzech lat od faktycznego, samowolnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku.
W ocenie sądu ta istotna okoliczność sprawy nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona i udowodniona, bo jak wynika z akt, skarżący w zażaleniu jak i w skardze wskazywali, iż przystąpili do użytkowania obiektu już we wrześniu 1996 r., co wiązało się z koniecznością wywiązania się z umowy zawartej z Wojewódzkim Ośrodkiem ds. Zatrudnienia i Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na utworzenie miejsca pracy dla osoby niepełnosprawnej, która miała być zatrudniona w firmie produkującej paszę na potrzeby bukaciarni. Organ II instancji do tej kwestii się nie odniósł, przyjmując, iż do użytkowania obiektu doszło w roku 2006 i fakt ten uznano za ustalony i wystarczająco udowodniony w tej sprawie, przy czym orzekające organy administracji poprzestały wyłącznie na protokole oględzin miejsca budowy przeprowadzonych w dniu 9 lutego 2009 r. i uczyniły z nich jedyną podstawę dokonanego ustalenia. Protokół z tej czynności jest lakoniczny i nie zawiera wskazania, na jakiej podstawie dokonano ustalenia daty rozpoczęcia użytkowania obiektu, gdy tymczasem przedstawiona przez stronę skarżącą umowa z 26 listopada 1998 r. zawarta z Wojewódzkim Ośrodkiem ds. Zatrudnienia i Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych oraz protokół kontroli Powiatowego Inspektora Pracy z 17 września 1996 r., którym oceniano przydatność wybudowanego obiektu budowlanego do utworzenia w nim miejsca pracy dla osoby niepełnosprawnej mogą wskazywać, że użytkowanie bukaciarni rozpoczęło się już w 1997 r.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia organy naruszyły art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 Kpa. a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił postanowienia obu organów. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy winny ustalić, w jakiej dacie inwestorzy faktycznie przystąpili do użytkowania obiektu. Wyjaśnienie tej okoliczności pozwoli na ustalenie, czy w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który zarzucił :
1.naruszenie prawa materialnego tj. art.57 ust.7 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do ustalenia daty przystąpienia do użytkowania obiektu i ustalenia czy miało to miejsce po zakończeniu robót budowlanych oraz naruszenie art.59g Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że do kary wymierzonej w trybie art.57 ust.7 Prawa budowlanego mają zastosowanie przepisy wskazane w art. 59g ust.5 tej ustawy,
2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wadliwego wskazania, co do dalszego, trybu postępowania.
Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpatrzenie skargi lub o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przypisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis art.57 ust.7 ustawy Prawo budowlane nie obliguje organu nadzoru budowlanego do ustalenia okresu, w którym nastąpiło naruszenie prawa poprzez przystąpienie do nielegalnego użytkowania. Organ przeprowadzający kontrolę ma obowiązek w przypadku stwierdzenia faktu nielegalnego użytkowania wymierzyć inwestorowi lub właścicielowi obiektu karę. Nie ma natomiast, kompetencji do badania i ustalania terminu przystąpienia do nielegalnego użytkowania.
Powyższe stanowisko potwierdza orzecznictwo, w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 08.12.2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 787/05 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 05.05.2009 r. sygn; akt P 64/07,
Zdaniem autora skargi kasacyjnej odpowiednie stosowanie do kary nakładanej na podstawie art.57 ust.5 przepisu art.59f ust. 1 polega na stosowaniu podstawy i zasad obliczania kary, natomiast wątpliwe jest, czy do kar z tytułu nielegalnego użytkowania mają zastosowanie przepisy art.59g ust 5, odsyłające do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej skoro ustawodawca wskazuje, że przepisy Ordynacji podatkowej mają zastosowanie do kar nałożonych w trybie art.59f ust 1 - tj. do nieprawidłowości, w zakresie, o których mowa w art.59a ust.2 Prawa budowlanego. W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że do kar za przystąpienie do nielegalnego użytkowania mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. Zatem art.68 §1 w związku z art.21 §1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w związku z art.57 ust.7 Prawa budowlanego nie ma zastosowania. Przepisy działu III Ordynacji podatkowej mają jedynie zastosowanie w procedurze związanej z egzekwowaniem nałożonego już obowiązku, a nie przy jego nakładaniu. Za taką interpretacją przemawia treść art.59g ust.5 Prawa budowlanego, który stanowi o odpowiednim stosowaniu działu III Ordynacji podatkowej "do kar" a nie do "nakładania kar". Oznacza to, że kara musi być już nałożona, aby móc posłużyć się odpowiednio przepisami Ordynacji podatkowej. Odpowiednie zastosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej nie może służyć określeniu momentu powstania obowiązku świadczenia, bowiem procedura ta jest uregulowana w ustawie Prawo budowlane i po części w Kodeksie postępowania administracyjnego. Uwarunkowania dotyczące terminu wydania decyzji i terminu przedawnienia ustalone w Ordynacja podatkowej nie mogą mieć wobec tego zastosowania do kar przewidzianych w art.57 ust.7 Prawa budowlanego. Należy dodatkowo podkreślić, że przepisy Prawa budowlanego nie wprowadziły żadnego ograniczenia czasowego dla możliwości wydania decyzji czy postanowienia w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. To od inicjatywy inwestora zależy moment przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art.59a Prawa budowlanego, a w efekcie i moment wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przepis art. 57 ust.7 Prawa budowlanego nie ogranicza też organów nadzoru budowlanego w zakresie terminu do wydania postanowienia o nałożeniu kary - wręcz przeciwnie, zawsze wtedy gdy organ stwierdzi nielegalne użytkowanie, ma obowiązek nałożenia kary. Jedyne ograniczenia czasowe w tym zakresie mogą wynikać z przepisów intertemporalnych i przejściowych, wydawanych w związku z nowelizacją przepisów.
Oznaczałoby to konieczność, w każdym przypadku, badania możliwości wydania postanowienia o nałożeniu kary, w kontekście ustawy Ordynacja podatkowa, bez względu na przesłanki wynikające z Prawa budowlanego. Skarżący podniósł, że postępowania w przedmiocie nielegalnego użytkowania obiektów są incydentalne. Wobec odrębności takiego postępowania, stosowanie Ordynacji podatkowej, przy ustalaniu terminu przedawnienia, niweczyłoby cel tego postępowania. Premiowani byliby przez prawo inwestorzy lub właściciele, którzy dłużej naruszają prawo. Mając na względzie przedstawione argumenty - wskazania Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co do dalszego postępowania wydają się być pozbawione podstaw, ponieważ nie zachodzi potrzeba ustalenia daty faktycznego przystąpienia do użytkowania obiektu, a także ustalenia czy postanowienie wymierzające karę zostało doręczone zobowiązanemu w okresie trzech lat od przystąpienia do nielegalnego użytkowania. Oznacza to naruszenie przez zaskarżony wyrok przepisów art.141§ 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Istotą skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie jest zakwestionowanie przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zastosowanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wykładni art.57 ust.7 w zw. z art.59g ust.5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. nr 243, poz.1623 ze zm., dalej jako ustawa Prawo budowlane).
W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, do kary pieniężnej wymierzanej w trybie art.57 ust.7 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania art. 59g ust.5 P tej ustawy, a tym samym nie ma zastosowania Ordynacja podatkowa w zakresie warunków i przesłanek nakładania kar za nielegalne użytkowanie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej to art. 57 ust.7 ustawy Prawo budowlane stanowi samodzielnie o przesłankach i zasadach nakładania tych kar, z tym że odpowiednio stosuje się do tej kary art.59f ust. 1 w zakresie podstawy i zasad obliczania kary.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można się zgodzić z poglądem autora skargi kasacyjnej, iż do kar wymierzanych w trybie art.57 ust.7 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania art.59g ust.5 tej ustawy.
W niniejszej sprawie nie było sporne, że inwestorzy w 1995r. uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu, w której to decyzji nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwolenia na użytkowanie. Nie było sporne także to, że rozpoczęli oni użytkowanie budynku bukaciarni nie występując do właściwego organu o wydanie pozwolenia na użytkowanie.
Nie może budzić wątpliwości, że w art.57 ust.7 ustawy Prawo budowlane ustawodawca wprowadził administracyjną karę pieniężną jako konsekwencję kształtującą odpowiedzialność z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez prawnego zakończenia procesu budowlanego. Jest to kara za tzw. "samowolę użytkowania". W rozpatrywanej sprawie pojawiła się jednak wątpliwość, czy do kary z tytułu samowolnego użytkowania obiektu budowlanego ma zastosowanie, poprzez art.59 g ust. 5 Prawa budowlanego, przepis art.68 §1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa ( Dz.U. z 2005r., nr 8, poz. 60 ze zm.,) regulujący kwestię przedawnienia zobowiązania podatkowego.
Zgodnie z treścią przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane - w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.
Przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane odsyła zatem do odpowiedniego stosowania art. 59f ust. 1 tej ustawy. Funkcją przepisów odsyłających jest zapobieganie powtórzeniom w tekście prawnym. Polega to na tym, że zamiast wyczerpującego unormowania określonego stosunku prawnego zamieszcza się przepis nakazujący "odpowiednio’ stosować przepisy regulujące inny stosunek prawny. Rozważenia w tym miejscu wymaga przede wszystkim kwestia - na czym polega odpowiednie zastosowanie przepisu art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie o jakim mowa w art.59a ust.2 (prowadzenie budowy niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę), wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego.
Odpowiednie stosowanie odnośnych przepisów prawa nie jest czynnością o jednolitym charakterze. W piśmiennictwie podkreśla się, że można wyodrębnić trzy grupy przypadków ze względu na uzyskiwany rezultat, gdy jakieś przepisy prawa są odpowiednio stosowane. Do pierwszej grupy należą przypadki, w których odpowiednie stosowanie polega na stosowaniu odnośnych przepisów bez żadnych modyfikacji. Do drugiej grupy będą należeć te przypadki, gdy odnośne przepisy które mają być zastosowane odpowiednio, będą stosowane z pewnymi zmianami, a do trzeciej grupy będą należały wszystkie te przepisy prawa, które w ogóle nie mogą być i nie bywają stosowane( zob. I. Nowacki "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa PIP nr 3/64 ).
Zauważyć należy, że przepis art.57ust.7 ustawy Prawo budowlane w swej treści stanowiąc o karze za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego nie reguluje żadnych kwestii związanych ze sposobem jej obliczania. Odesłanie do odpowiedniego stosowania art.59f ust.1 ustawy Prawo budowlane oznacza w tym wypadku, że odnośnie regulacji wysokości wymierzenia kary należy stosować wprost przepis art.59f ust.1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie strona skarżąca nie miała wątpliwości.
Podkreślić jednak należy, że przepis art.57 ust.7 jak i w/w przepis art. 59f ust.1 dotyczą wymierzenia kary za naruszenie obowiązków przez inwestora. Zatem wspólnym elementem tych przepisów jest wymierzenie inwestorowi kary : na podstawie art.57 ust.7 za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, a na podstawie art.59f ust. 1 za prowadzenie budowy niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę.
Z kolei formę wymierzenia tej kary, sposób jej uiszczenia i tryb jej przymusowego wykonania reguluje przepis art. 59g ustawy Prawo budowlane, który stanowi w ust.1, że karę, o której mowa w art. 59f ust. 1, właściwy organ wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa, w ust.2 - wymierzoną karę wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w ust. 1, w kasie właściwego urzędu wojewódzkiego lub na rachunek bankowy tego urzędu, w ust.3- w przypadku nieuiszczenia kary w terminie podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w ust.4-uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków, o których mowa w ust. 3, jest wojewoda, w ust.5 -do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie i w ust.6 - organ właściwy do wydania, zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności postanowienia niezwłocznie przesyła kopię wydanego postanowienia właściwemu wojewodzie.
Przepis art. 59f ust.1 ustawy Prawo budowlane ma także ograniczony zakres nie regulując formy wymierzenia kary, sposobu jej uiszczenia i trybu jej przymusowego wykonania. Kwestie te uregulowano w/w powołanym art.59g. W konsekwencji odesłanie do odpowiedniego stosowania w art.57 ust.7 – art. 59f ust.1, obejmuje odesłanie do odpowiedniego stosowania art.59g ustawy Prawo budowlane.
Artykuł 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane stanowi, że do kar, o których mowa w ust. 1 ( a więc do kar o jakich mowa w art.59f ust.1) stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. Z powyższego wynika, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w przypadku stwierdzenia przez organ przesłanek z art.57 ust.7 ustawy Prawo budowlane tj, nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, do wymierzenia kary pieniężnej będzie miał zastosowanie art.59g ust.5. a tym samym dział III Ordynacji podatkowej.
Dział III Ordynacji podatkowej zawiera m.in. następujące rozdziały : powstanie zobowiązania podatkowego, odpowiedzialność podatnika, płatnika i inkasenta, zabezpieczenie wykonania zobowiązań podatkowych , terminy płatności , zaległość podatkowa, odsetki za zwłokę i opłata promulgacyjna, wygaśnięcie zobowiązania podatkowego, ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych , przedawnienie, nadpłata, podpisywanie deklaracji, korekta deklaracji.
Z powyższej regulacji wynika, że odesłanie do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej w art.59g ust.5 ustawy Prawo budowlane nie będzie polegało na stosowaniu tych przepisów wprost, ale z odpowiednimi zmianami, a niektóre z tych przepisów nie będą w ogóle mieć zastosowania przy wymierzaniu kary pieniężnej w trybie art.57 ust.7 ustawy Prawo budowlane.
Co prawda skarżący kasacyjnie nie zarzuca naruszenia art.68 Ordynacji podatkowej, ale z uwagi na zarzut naruszenia art.59g ust.5 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie przez Sąd I Instancji i wskazanie na zbadanie przesłanki przedawnienia o jakiej mowa w art.68 §1 pkt.1 Ordynacji podatkowej przy wymierzaniu kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, konieczne jest odniesienie się do tego przepisu.
Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie ma zastosowanie art.68 §1 Ordynacji podatkowej i trafnie wskazał w uzasadnieniu wyroku zakres jego zastosowania na gruncie przepisów Prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej - zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 2 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Art. 21 § 1 pkt. 2 Ordynacji podatkowej stanowi, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Odpowiednie zastosowanie tych przepisów na gruncie przepisów Prawa budowlanego będzie polegało na ich modyfikacji.
Z art. 57ust.7 ustawy Prawo budowlane wynika, że obowiązkiem organu po stwierdzeniu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, jest wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przez przystąpienie do użytkowania w myśl art. 57 ust 7 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić zaś do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie. Ustawodawca nie przewidział kary pieniężnej za użytkowanie mające miejsce już po przystąpieniu do użytkowania, a jedynie za samo przystąpienie. (por. wyrok NSA z dnia 1.10.10r. sygn.akt II OSK 1494/09 pub. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Tak więc nie jest możliwe wymierzenie kilka razy kary za przystąpienie do samowolnego użytkowania obiektu budowlanego.
Mając powyższe na uwadze, nie można zgodzić się z poglądem strony wnoszącej skargę kasacyjną, że badając przesłanki z art.57 ust.7 ustawy Prawo budowlane organ nie ma obowiązku ustalać daty przystąpienia do samowolnego użytkowania obiektu budowlanego. W tej sytuacji na gruncie art.57 ust.7 Prawa budowlanego należy przepis art.68 §1 Ordynacji podatkowej stosować odpowiednio uznając, że nie jest dopuszczalne doręczenie decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej po upływie trzech lat od dnia przystąpienia do samowolnego użytkowania z uwagi na upływ terminu przedawnienia.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, odpowiednie stosowanie instytucji przedawnienia uregulowanej w Dziale III Ordynacji podatkowej mające uzasadnienie w odesłaniu w art. 59g ust.5 ustawy Prawa budowlanego, nie premiuje osób użytkujących samowolnie obiekt budowlany. Z jednej strony wprowadzenie administracyjnych kar pieniężnych, które są bardzo surowe, mobilizuje określone podmioty do terminowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa, natomiast z drugiej strony stosowanie instytucji przedawnienia dyscyplinuje właściwe organy do szybkiego działania, reagowania na naruszenie przepisów Prawa budowlanego w celu ochrony środowiska, zapewnieniu bezpieczeństwa ludzi i mienia, zdrowia i życia ludzi.
Powoływany w skardze kasacyjnej wyrok TK z dnia 5 maja 2009r. sygn.akt P 64/07 nie może wspierać jej argumentacji, ponieważ dotyczy innego zagadnienia, mianowicie TK stwierdził, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Także wyrok WSA w Warszawie z dnia 8.12.2005r. w sprawie sygn.akt VII SA/Wa nie dotyczył zagadnienia będącego przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie.
Z tych wszystkich względów powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji jest nieusprawiedliwiony.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, który ma ścisły związek z podnoszonym zarzutem naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy że Sąd I instancji mając na względzie treść art.59gust.5 ustawy Prawo budowlane i art.68 §1 Ordynacji podatkowej , prawidłowo uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, czy postanowienie o wymierzeniu kary pieniężnej za samowolne użytkowanie obiektu bukaciarni nie zostało doręczone po upływie terminu przedawnienia. Wskazał przy tym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności, które wymagają wyjaśnienia i ustalenia w toku ponownie przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego. Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.141§ 4 p.p.s.a poprzez wadliwe wskazania, co dalszego postępowania jest nieuzasadniony (w skardze kasacyjnej omyłkowo powołano art.141 § 1 p.p.s.a).
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.