II OSK 3859/19

II OSK 3859/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2508/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-05-23
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37 ust. 1, art. 40
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 50-51, art. 103 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2015 poz 1422
par. 2 ust. 1 i 2, par. 207 ust. 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.), Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia WSA (del.) Jan Szuma, Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. S. i R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2508/18 w sprawie ze skarg J. S. i R. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 sierpnia 2018 r. nr 1113/18 w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2508/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi na zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia 18 października 2017 r., nr IVOT/481/2017, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", dla m.st. Warszawy, na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), nałożył na skarżących obowiązek wykonania w terminie 4 miesięcy od dnia kiedy decyzja niniejsza stanie się ostateczna, robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie wybudowanego drewnianego budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., usytuowanego przy południowej granicy działki, poprzez jego przebudowę, w taki sposób aby ściana budynku usytuowana przy strony południowej granicy działki była ścianą spełniającą wymogi ściany oddzielenia pożarowego, tj. murowaną pełną wyprowadzoną 30 cm ponad połać dachu, którego spadek zapewni odprowadzenie wód opadowych na teren własnej działki, a żaden z elementów budynku nie będzie wystawał poza granicę z działką sąsiednią.
Podczas postępowania wyjaśniającego oraz w administracyjnym toku instancji organ I instancji ustalił, że przedmiotowy budynek ma konstrukcję drewnianą, dach ma pokryty papą, spadek dachu w kierunku południowym, co powoduje odprowadzanie wód opadowych na teren sąsiedniej nieruchomości. Budynek został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę. Jednocześnie skarżący nie wykazali aby przedmiotowy obiekt powstał po 1 stycznia 1995 r. W tych warunkach znajduje zastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Dlatego PINB na podstawie art. 56 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. wydał postanowienie z dnia 18 maja 2009 r., nr IVOT/119/2009, którym nałożył na skarżących obowiązek dostarczenia określonych dokumentów dot. tego obiektu, tj. aktualnej inwentaryzacji budowlanej, zawierającej ocenę techniczną i opinię o zgodności wykonania robót z przepisami techniczno-budowlanymi, obowiązującymi w czasie budowy obiektu, dokumentu świadczącego o zgodności lokalizacji obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w okresie budowy, aktualnej inwentaryzacji geodezyjnej uwzględniającej przedmiotowy budynek, sporządzonej przez uprawnionego geodetę. Ponadto w przypadku stwierdzenia przez osobę uprawnioną, że budowa budynku została zrealizowana niezgodnie z przepisami prawa, albo nie spełnia wymogów określonych w przepisach dla tego typu obiektów, inwentaryzacja winna określać zakres robót niezbędnych do wykonania, celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem.
Pomimo podjętych przez skarżący prób, nie doszło do podważenia legalności ww. postanowienia, jak i skarżący nie wykonali ww. postanowienia, dlatego na zlecenie PINB została wykonana ocena techniczna przedmiotowego obiektu oraz inwentaryzacja geodezyjna. Ponadto skarżący nie wykazali aby przedmiotowy obiekt powstał legalnie. Nie przedstawili na potwierdzenie jego legalności i swoich twierdzeń żadnych dowodów. Ocenę organu w tym zakresie potwierdza dokumentacja dotycząca decyzji z 30 maja 1980 r., Nr AGK-4/8381/44/1/4/80, Naczelnika Dzielnicy Warszawa Praga Południe zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji na terenie przy ul. Pomologicznej 8 w Warszawie stanowiący integralną część tej decyzji, oraz zezwalająca na budowę – rozbudowę istniejącego warsztatu. Tego zaś budynku aktualnie nie ma, a w jego miejscu znajduje się objęty niniejszym postępowaniem budynek drewniany, a na podstawie zebranej dokumentacji można wnioskować, że powstał on w okresie po 30 maja 1980 r. do 1984 r. i jest wybudowany samowolnie, gdyż z akt organu właściwego w sprawach pozwoleń na budowę, nie wynika by organ ten wydawał pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Również skarżący, nie legitymują się pozwoleniem na jego budowę.
Organ I instancji wziął pod uwagę treść art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a także § 12 ust. 1 i 2 oraz § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17 poz. 62 ze zm.) i stwierdził, że przedmiotowy budynek drewniany, usytuowany jest z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych w zakresie bezpieczeństwa ppoż. negatywnie oddziałuje na bezpieczeństwo pożarowe domu jednorodzinnego na sąsiedniej działce. Usytuowanie budynku ze spadkiem dachu i odprowadzeniem wód opadowych na sąsiednią działkę, narusza ww. wyżej przepisy techniczno-budowlane, oraz jest niezgodne z obecnie obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), a także oddziałuje negatywnie na zagospodarowanie działki sąsiedniej.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł R. S..
Zaskarżoną decyzję Mazowiecki WINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy, przywołując i akceptując ustalenia organu powiatowego, stwierdził, że PINB wydał prawidłową decyzję w niniejszej sprawie, a w szczególności nie naruszył przepisów art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 K.p.a., zobowiązujących organ m.in. do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.
W ocenie WINB, w sprawie trafnie oceniono, że przedmiotowy budynek powstał po rozbiórce wcześniej istniejącego w tym miejscu budynku murowanego o innych wymiarach, wykazanego w powołanym projekcie budowlanym z 1980 r. Jednocześnie sporny obiekt został uwidoczniony na mapie geodezyjnej urządzonej w dniu 7 grudnia 1984 r., co wynika z treści protokołu oględzin z dnia 27 maja 2008 r. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej w latach 1980-1984. Dlatego w sprawie miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.
Organ, kierując się treścią art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., stwierdził, że lokalizacja przedmiotowego budynku nie narusza ustaleń "Ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego – Warszawa 1985" zatwierdzonego uchwałą Nr 4/25 Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 1969 r., co oznacza, że został spełniony warunek legalizacji samowoli budowlanej z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.
Natomiast nie został spełniony drugi z warunków legalizacji, o jakim mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, ponieważ przedmiotowy budynek narusza normy techniczno-budowlane przez co powoduje negatywne oddziaływanie pożarowe na budynek na sąsiedniej nieruchomości, jak i konstrukcja dachu powoduje odprowadzenie wód opadowych z przedmiotowego budynku na teren działki sąsiedniej. Taka też ocena wynika z uzyskanej w sprawie opinii technicznej, sporządzonej przez specjalistę. Zasadność zakresu nałożonego obowiązku co do wymagań przeciwpożarowych (realizacja ściany oddzielenia przeciwpożarowego) odpowiada § 232 ust. 4 i 5 oraz § 207 ww. rozporządzenia z 2002 r., a ponadto kwestia odprowadzenia wód opadowych także wymagała interwencji organu nadzoru budowlanego, tak aby zapewnione zostało odprowadzenie wód opadowych na teren własnej działki, a żaden z elementów budynku nie wystawał poza granicę z działką sąsiednią.
W ocenie WINB, z uwagi na treść wspomnianej oceny technicznej, PINB był nie tylko uprawniony, ale i zobligowany do nakazania wskazanych robót.
Kończąc WINB wskazał na treść art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., który umożliwia legalizację samowoli budowlanej o ile nie zachodzą okoliczności określone w art. 37.
Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odrębnymi skargami oboje skarżący.
W odpowiedziach na skargi Mazowiecki WINB wnosił o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Stosownie do treści art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd na rozprawie zarządził połączenie spraw o sygn. akt VII SA/Wa 2508/18 (skarga J. S.) ze sprawą o sygn. akt VII SA/Wa 2509/18 (skarga R. S.) i prowadzenie postępowania pod sygn. akt VII SA/Wa 2508/18, ponieważ obie skargi dotyczą tego samego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2508/18, oddalając skargę, wskazał, że organy dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz zebrały w sposób wyczerpujący i rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy, wskazując jakie okoliczności na jego podstawie zostały udowodnione. A mianowicie, zebrany materiał dowodowy potwierdza, że przedmiotowy budynek powstał przed 1 stycznia 1995 r., tj. w okresie od 30 maja 1980 r. do 1984 r. jako samowola budowlana. Oceny tej nie podważa skutecznie argumentacja skarżących. Sąd nie doszukał się zarzucanego naruszenia art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Następnie Sąd I instancji potwierdził wskazywaną przez skarżącą okoliczność, że decyzja organu I instancji nie została doręczona pełnomocnikowi. Jednak nie powoduje to skutku w postaci nieważności postępowania ani nieważności decyzji organu II instancji. Prawidłowe doręczenie decyzji ma zapewnić stronie postępowania zaskarżenie decyzji. W niniejszej sprawie odwołanie od ww. decyzji wniósł R. S., a ponadto decyzja organu II instancji została również zaskarżona, zaś pełnomocnik skarżącej oraz skarżący R. S. w swoich skargach, przedstawili wiele merytorycznych zarzutów i je szeroko uzasadnili, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organy art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a.
Ponadto Sąd wyjaśnił, że realizacja samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 r. wymagała wdrożenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., co wymagało ustalenia, czy przedmiotowy budynek jest zgodny z normami planistycznymi oraz czy nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. O ile ustalono, że budynek odpowiada normom planistycznym, o tyle w zakresie "niebezpieczeństwa" stwierdzono naruszenie warunków technicznych, z uwagi na zagrożenie pożarowe i niewłaściwe odprowadzanie wód opadowych z budynku na teren działki sąsiedniej. Ustalenia te zostały poparte opinią techniczną sporządzoną przez specjalistę.
Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi R. S. odnoszących się do przepisów techniczno-budowlanych.
Sąd wskazał, że sporządzający kwestionowane przez skarżącego opracowanie techniczne, posiadają wymaganą wiedzę specjalistyczną do oceny stanu technicznego kwestionowanego obiektu. Ponoszą oni także odpowiedzialność przed właściwą izbą zawodową za wykonane przez siebie opinie bądź ekspertyzy – niezależnie od tego na zlecenie jakiego podmiotu są wykonywane. Brak jest zatem podstaw do zakwestionowania ich wiedzy oraz obiektywizmu.
W ocenie Sądu, nie ma więc wątpliwości co do konieczności wykonania wskazanych przez organ robót mających na celu doprowadzenie przedmiotowego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem i umożliwiającego jego legalizację.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli J. S. oraz R. S..
J. S. swoją skargę kasacyjną oparła na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. przez niezastosowanie wspomnianego przepisu w niniejszej sprawie oraz niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji WINB pomimo niedoręczenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pełnomocnikowi skarżącej;
- ewentualnie – na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu – zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. przez niezastosowanie wspomnianego przepisu w niniejszej sprawie oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji WINB pomimo niedoręczenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pełnomocnikowi skarżącej;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., a także w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w zw. z § 207 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2002 r. oraz w zw. z § 16 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109 poz. 719) przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na wadliwe ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że objęty sprawą budynek stanowi zagrożenie dla życia ludzi, a co za tym idzie, że podlega bezpośredniemu zastosowaniu przepisów rozporządzenia technicznego, zamiast zastosowania tego rozporządzenia zgodnie z modyfikacjami określonymi w § 207 ust. 2;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., a także w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., a także z § 207 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2002 r. oraz w zw. z § 16 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2010 r. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na nieorzeczenie zgodnie z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, a co za tym idzie w oparciu o wadliwe ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że objęty sprawą budynek stanowi zagrożenie dla życia ludzi, a co za tym idzie, że podlega bezpośredniemu zastosowaniu przepisów Rozporządzenia technicznego, zamiast zastosowania tego rozporządzenia zgodnie z modyfikacjami określonymi w § 207 ust. 2;
- ewentualnie – na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu – zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., a także w zw. z § 207 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2002 r. oraz w zw. z § 16 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2010 r. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz wadliwe zastosowanie wskazanych wyżej przepisów, a konsekwencji uznanie, że objęty sprawą budynek stanowi zagrożenie dla życia ludzi, a w konsekwencji podlega wprost rozporządzeniu z 2002 r.;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 i § 2 w zw. z art. 81 i art. 85 § 1 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, pomimo że oględziny przedmiotowego budynku stanowiące podstawę "Oceny technicznej" ze stycznia 2013 r. wykonanej przez T. P. i T. P. i przyjętej w zaskarżonej decyzji jako jedyny dowód na okoliczność konieczności wykonania robót nakazanych tą decyzją, zostały dokonane z naruszeniem prawa skarżącej do udziału w tych oględzinach polegającym na niepoinformowaniu skarżącej o dacie tychże oględzin oraz na niewskazaniu przyczyn odstąpienia od stosowania zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania.
R. S. swoją skargę kasacyjną oparł na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i – po rozpoznaniu sprawy – umorzenie postępowania; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że budynek zrealizowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. w miejscu i w czasie objętym pozwoleniem na budowę, lecz niezgodny z tymże pozwoleniem wypełnia hipotezę z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. to jest, że został wybudowany bez pozwolenia na budowę, co uzasadnia zastosowanie wobec tego budynku procedury legalizacyjnej w trybie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. podczas gdy taka sytuacja podlega regulacji art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r., który dotyczy budynku zrealizowanego także przed dniem 1 stycznia 1995 r., lecz z odstępstwami od pozwolenia na budowę, co sprawia, że postępowanie w trybie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jest bezprzedmiotowe, a oparte na tymże przepisie rozstrzygnięcie wadliwe.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niedostrzeżenie, że w aktach brak jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że objęty zaskarżoną w sprawie decyzją budynek został zrealizowany bez pozwolenia na budowę po rozbiórce wcześniej istniejącego w tym miejscu budynku murowanego wykazanego w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia 30 maja 1980 r. czasową do końca 1985 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem kategoryczne ustalenie przez Sąd daty budowy przypadającej na czas obowiązywania decyzji z dnia 30 maja 1980 r. czyni nieistotną okoliczność ewentualnej wcześniejszej rozbiórki innego budynku oraz wyklucza stwierdzenie, że przedmiotowy budynek powstał bez pozwolenia;
- art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i nieumorzenie postępowania administracyjnego w całości, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem – wobec braku podstaw do prowadzenia tego postępowania trybie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., tj. wobec braku przedmiotu sprawy – należało umorzyć to postępowanie w całości;
- art. 151 w zw. z art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przez jego zastosowanie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i umorzyć w całości postępowanie administracyjne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami obu skarg kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty obu skarg kasacyjnych naruszenia prawa procesowego i materialnego.
Wbrew zarzutom obu skarg kasacyjnych Sąd I instancji trafnie ocenił, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i zastosowały art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.
Dla tej oceny nie mają znaczenia sformułowane przez skarżącą zarzuty dotyczące niedoręczenia decyzji organu I instancji pełnomocnikowi skarżącej. Jest to wada procesowa, która w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała wpływu na wynik sprawy. Niezależnie bowiem od tej wady, decyzja organu I instancji została doręczona bezpośrednio skarżącej. Skarżąca miała więc wiedzę o wydanej decyzji przez PINB, jednak nie wnioskowała w trakcie postępowania do organu o prawidłowe doręczenie jej decyzji na ręce ustanowionego w sprawie pełnomocnika, jak i nie podjęła próby wniesienia odwołania od decyzji PINB. Ponadto drugi ze skarżących zainicjował postępowanie odwoławcze, co oznacza, że skarżąca jako strona postępowania brała w nim udział i przysługiwało jej prawo do wypowiedzenia się w sprawie. Skarżąca miała więc możliwość podnoszenia swojej argumentacji, w tym w odniesieniu do legalności decyzji organu I instancji. A zatem brak doręczenia decyzji PINB pełnomocnikowi skarżącej w tego rodzaju okolicznościach nie miał wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że w skardze kasacyjnej skarżąca nie wykazała aby tego rodzaju wada postępowania miała wpływ na wynik sprawy, co wymagałoby przywołania takie argumentacji, która wskazywałaby na możliwość wydania przez organ nadzoru budowlanego odmiennego rozstrzygnięcia. Dlatego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a.
Skoro w powyższym zakresie nie można doszukać się naruszenia prawa procesowego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, to tym bardziej brak jest podstaw do zaaprobowania kwalifikowanej postaci tego naruszenia jako "rażąco naruszającego prawo". Dlatego także sformułowany przez skarżącą zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. – z tych samych względów co wskazane powyżej – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Ma rację skarżąca, że przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczące bezpieczeństwa pożarowego znajdują zastosowanie – z mocy § 207 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia – także do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, bez względu na datę ich budowy, pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Tego rodzaju uregulowanie ma na celu retrospektywne działanie prawa w odniesieniu do budynków, które powstały pod rządami "starego" prawa, ale istnieją i są użytkowane pod rządami "nowego" prawa. Jednak zasadniczo ta reguła ma zastosowanie do legalnie realizowanych obiektów. W przypadku zaś samowoli budowlanej, zastosowanie znajduję przepisy obowiązujące na datę podjęcia rozstrzygnięcia w postępowaniu legalizacyjnym. Istotą postępowania legalizacyjnego jest bowiem doprowadzenie samowoli budowlanej do stanu zgodnego z obecnie obowiązującym stanem prawnym. Taki jest skutek nielegalnego działania inwestora, co też potwierdza uchwała NSA o sygn. akt II OPS 2/13, stanowiąca w tym zakresie wyjątek, ale jeśli chodzi o zastosowanie norm planistycznych. To bowiem z zasady praworządności wywodzi się obowiązek organów administracji publicznej stosowania do stanu faktycznego ustalonego na dzień wydania decyzji administracyjnej przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania tej decyzji. Odstępstwa od tej zasady mogą wynikać z przepisów intertemporalnych, które mogą wyłączyć lub ograniczyć stosowanie nowej ustawy do zdarzeń prawnych mających miejsce przed ich wejściem w życie. W okolicznościach niniejszej sprawy wyłączenie przepisów ww. rozporządzenia z 2002 r. nie wynika zaś z § 300 w zw. z § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2. Poza tym w odniesieniu do ochrony przeciwpożarowej oceniono, że przedmiotowy budynek drewniany usytuowany został z naruszeniem przepisów technicznych w zakresie bezpieczeństwa ppoż. obowiązujących w dacie jego budowy, tj. § 12 ust. 1 i 2 oraz § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, co tym bardziej potwierdza, że w okolicznościach niniejszej sprawy miały zastosowanie przepisy ww. rozporządzenia z 2002 r. W tych warunkach w sprawie w ramach zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. uzyskano opinię techniczną, z której wynikała powinność wykonania o określonych parametrach ściany oddzielenia przeciwpożarowego z uwagi na zlokalizowanie przedmiotowego budynku drewnianego przy granicy działki i negatywnym oddziaływaniem na bezpieczeństwo pożarowe domu jednorodzinnego na sąsiedniej nieruchomości. Co więcej, był to dowód, który został uzyskany z inicjatywy organu, ponieważ skarżący pomimo nałożonego na nich obowiązku nie przedstawili własnego opracowania w tym zakresie. Poza tym w ogólności konstrukcje drewniane mogą powodować rozprzestrzenianie się pożaru na sąsiednie nieruchomości, co wyczerpuje przesłankę "niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia", o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Wskazania wymaga, że zakresowo jest to odmienne pojęcie niż "budynek zagrażający życiu ludzi" zdefiniowany w § 16 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2010 r. (na potrzeby tego rozporządzenia chodzi o kwestię zapewnienia ewakuacji ludzi, a nie – ochronę przed rozprzestrzenianiem się pożaru). Jeżeli zaś skarżąca twierdzi, że z uwagi na treść art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w zw. z § 207 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2002 r. możliwe było zapewnienie ochrony przeciwpożarowej w inny sposób, to powinna to wykazać w trakcie postępowania, tak aby w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego organ nadzoru budowlanego mógł dokonać stosownego wyboru metody doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami ochrony przeciwpożarowej. Tego jednak na wezwanie organu nie uczyniła, jak i najpóźniej w skardze kasacyjnej swoich twierdzeń nie oparła na stosownej ekspertyzie, o jakiej mowa w § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2002 r. Nie wykazała tym samym aby istniał inny akceptowalny prawnie sposób doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem niż jego przebudowa, w taki sposób aby ściana budynku usytuowana przy strony południowej granicy działki była ścianą spełniającą wymogi ściany oddzielenia pożarowego, tj. murowaną pełną wyprowadzoną 30 cm ponad połać dachu. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., a także w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w zw. z § 207 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2002 r. oraz w zw. z § 16 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2010 r. – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W konsekwencji powyższego nie zawierają także usprawiedliwionych podstaw kolejne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., a także w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., a także z § 207 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2002 r. oraz w zw. z § 16 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2010 r., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w zw. z § 207 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2002 r. oraz w zw. z § 16 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2010 r. Wbrew twierdzeniom skarżącej w sprawie niewadliwie oceniono, że w związku z lokalizacją przedmiotowego budynku przy granicy z działką sąsiednią oraz jego drewnianą konstrukcją istnieje zagrożenie pożarowe, co zostało w sprawie potwierdzone opinią techniczną sporządzoną przez specjalistę. Poza tym kwestia zastosowania ewentualnych modyfikacji m.in. związana jest z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego celem usunięcia stanu istniejącego w budynkach, który zagraża życiu ludzi.
Przechodząc do ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych przez skarżącą, należy stwierdzić, że za jego pomocą nie podważono skutecznie mocy dowodowej sporządzonej przez specjalistów "oceny technicznej z 2013 r.". Tego rodzaju dowód z dokumentu, sporządzany jest przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną. Przy ich sporządzaniu nie jest wymagany udział osób trzecich, czy też stron postępowania. Tego rodzaju dowody w sprawach z zakresu budownictwa ze swej natury są sporządzane na podstawie ustalonego stanu faktycznego i prawnego. Przypomnijmy, że opinia ta dotyczy budynku o konstrukcji drewnianej, który znajduje się przy granicy z działką sąsiednią, okap wystaje poza lico ściany zewnętrznej i kilka centymetrów poza ogrodzenie działki, a pochylenie dachu powoduje, że odprowadzane są wody opadowe na teren sąsiedniej nieruchomości. Ustalenia i wnioski tej opinii odpowiadają ustalonemu stanowi faktycznemu sprawy. Stąd organy nadzoru budowlanego, wobec braku skutecznego podważenia przez inwestorów stanu faktycznego sprawy, uwzględniły ww. dowód w postaci opinii specjalistycznej i na podstawie jej treści oparły rozstrzygnięcie w sprawie. Jeżeli skarżąca próbuje podważyć omawiany dowód, wskazując, że został on sporządzony na podstawie oględzin, o których skarżąca nie była poinformowana i nie była tym samym obecna, to dla skuteczności zarzutu, który dotyczy naruszenia procesowego wymagane jest wykazanie, że wada tego rodzaju miała wpływ na wynik sprawy. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że skarżąca nie podważyła skutecznie ustaleń stanu faktycznego, który legł u podstaw sporządzenia ww. opinii. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 i § 2 w zw. z art. 81 i art. 85 § 1 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej skarżącego należy stwierdzić, że wystarczającym ustaleniem do wdrożenia postępowania legalizacyjnego było ustalenie, że przedmiotowy budynek powstał bez pozwolenia, zaś ustalenie, że budynek ten powstał przed 1 stycznia 1995 r. było wystarczające do zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i art. 37 ust. 1 w zw. z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Natomiast wbrew twierdzeniom skarżącego w niniejszej sprawie nie uzasadniała wdrożenia trybu postępowania naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego z 1994 r. wskazywana okoliczność, że przedmiotowy budynek zrealizowany został przed dniem 1 stycznia 1995 r. w miejscu i w czasie objętym pozwoleniem na budowę. Tego rodzaju stanowisko nie potwierdza wskazywane w sprawie pozwolenie na budowę, które dotyczyło innego budynku, tj. o innych wymiarach i konstrukcji. Inwestor nie może się bowiem skutecznie powoływać na okoliczność, że uzyskał pozwolenie na budowę, jednak zrealizował zupełnie inny obiekt. Nie można się zgodzić z twierdzeniami skarżącego, że tego rodzaju okoliczności wyczerpują hipotezę art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. Trudno w takiej sytuacji, tj. zrealizowania zupełnie innego obiektu stwierdzić, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W tym miejscu należy wskazać, że tak sformułowany zarzut w zasadzie potwierdza prawidłowość ustalenia przez organy administracyjne daty budowy budynku, tj. okresu od 30 maja 1980 r. do 1984 r., co potwierdza, że obiekt ten powstał przed 1 stycznia 1995 r., a jego realizacja bez pozwolenia na budowę wymagała wdrożenia trybu postępowania legalizacyjnego z Prawa budowlanego z 1974 r. Ewentualne także wcześniejsze samowolne zrealizowanie przedmiotowego budynku i tak wymagałoby wdrożenia tego samego trybu postępowania. Należy bowiem mieć na uwadze, że przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. ma nadal zastosowanie nie tylko do obiektów samowolnie wybudowanych w okresie obowiązywania tej ustawy, lecz również do obiektów wybudowanych w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1961 r. i 1928 r. Niezależnie od powyższego skarżący i tak nie podważył skutecznie ustaleń organów ani co do okresu powstania przedmiotowego budynku, ani że powstał bez pozwolenia na budowę. Strony postępowania w tym zakresie nie przedstawiły żadnych dowodów, które mogłyby wskazywać na odmienne ustalenia aniżeli dotychczasowe. Podnoszona okoliczność braku dowodu na rozbiórkę obiektu, którego dotyczyło pozwolenie na budowę z 1980 r., nie ma więc znaczenia dla oceny, że budynek będący aktualnie przedmiotem postępowania powstał w warunkach samowoli budowlanej. Poza tym należy pamiętać, że także w postępowaniu naprawczym z art. 50-51 Prawa budowlanego z 1994 r. i tak inwestor musiałby doprowadzić przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego z prawem, tj. ochroną pożarową, odprowadzaniem wód opadowych i przekroczeniem ogrodzenia nieruchomości przez wystający okap dachu. Niemniej w tym trybie wymagane byłoby zastosowanie aktualnie obowiązujących norm planistycznych. A więc zastosowanie w tym zakresie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z ww. uchwałą NSA o sygn. akt II OPS 2/13 jest dla inwestora korzystniejsze, ponieważ znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie reguła prawna, zgodnie z którą "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy" – co też w sprawie zostało uwzględnione bo przecież umożliwiło to w praktyce organom nadzoru budowlanego przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego z uwzględnieniem przepisów nieobowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego z 1969 r. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Sformułowane przez skarżącego zarzuty skargi kasacyjnej, jak i jej argumentacja czynią nieuzasadnionym wniosek procesowy o stwierdzenie, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Jeżeli w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, która została zrealizowana przed 1 stycznia 1995 r., a istniejący budynek powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.), to wbrew twierdzeniom skarżącego istnieją podstawy do prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w związku z art. 40 i art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. celem doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.