II OSK 383/23

II OSK 383/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon
Piotr Broda /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Go 528/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2022-11-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
z art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 4,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Go 528/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 20 czerwca 2022 r. znak: IB-II.7721.147.2021.KZaj w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z.na rzecz Wojewody Lubuskiego kwotę: 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Go 528/22, w wyniku rozpoznania skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. uchylił decyzję Wojewody Lubuskiego z 20 czerwca 2022 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę oraz rozbudowę budynku.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 19 lipca 2021 r. nr 8/2021 wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b. Prezydent Miasta Zielona Góra zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku biurowego z nadbudową dwóch kondygnacji mieszkalnych, do realizacji na terenie działek [...], [...], [...]obr. [...] przy ul. [...] w Z.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Z.K. posiadająca tytuł prawny do nieruchomości graniczących z inwestycją.
Decyzją z dnia 20 czerwca 2022 r. znak: IB-II.7721.147.2021.KZaj Wojewoda Lubuski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 ze zm.); dalej k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę oraz rozbudowę planowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż w toku postępowania wezwano inwestora do złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie i przedłożenia tzw. linijki słońca przedstawiającej kwestie doświetlenia światłem naturalnym pomieszczeń w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr [...] w Z. oraz dokumentów potwierdzających prawo do ingerencji w kominy wentylacyjne przynależne do tego samego budynku. W odpowiedzi na wezwanie inwestor wyjaśnił, że na ścianie budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego przy granicy z działką objętą inwestycją znajduje się otwór okienny, natomiast został on umieszczony tam bezprawnie, a nawet jeżeli przedmiotowy otwór znajduje się tam prawnie, to cały przedmiotowy projekt jest tak skonstruowany, aby zapewnić powyższemu lokalowi światło słoneczne, a inwestor w projekcie zrezygnował z zamurowania ścian. Ponadto inwestor wskazał, że podmioty, do których należy przedmiotowa instalacja nie uzyskały wymaganej zgody na ich umieszczenie, przez co zamontowały kominy wentylacyjne bezprawnie i w sposób nieprawidłowy, zaś instalacja wentylacyjna budynku sąsiedniego pozostaje nieaktywna i nieużytkowana. Co więcej, mieszkańcy budynku numer 3 usytuowanego na działce nr 169 korzystają już z nowej instalacji.
W ocenie organu odwoławczego z projektu budowlanego wynika, iż inwestor zamierza ingerować w kominy wentylacyjne budynku na działce nr [...], wobec czego powinien się wykazać prawem do dysponowania nimi.
Skargę na decyzję Wojewody Lubuskiego wniósł inwestor tj. B. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. zarzucając jej naruszenie: 1) zasady ogólnej praworządności, tj. działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz zasady ogólnej pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 6 i art. 8 k.p.a.) przez odstąpienie od przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie umożliwiającym skarżącej uzyskanie zgody na dysponowanie częściami składowymi nieruchomości posadowionej na działce nr [...]; 2) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii B.P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Z. z 14 lipca 2022 r. celem wykazania następującego faktu: cech instalacji kominów wentylacyjnych wskazujących na jego wczesny okres zainstalowania, wpływu projektowanej rozbudowy na istniejącą instalację.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśniono, iż podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowi art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., Sąd przywołał także treść wskazanych przepisów. Dalej podniesiono, iż obowiązek złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., dotyczy nie tylko nieruchomości, na której wprost realizowana jest inwestycja, ale także nieruchomości wykorzystywanej na ten cel pośrednio, bądź na której wykonane zostaną jedynie pewne roboty budowlane, nawet wtedy gdy nie będą one dalej składową powstającej zabudowy, tj. nie będą finalnie jej częścią. Sąd wojewódzki podkreślił, że braki wniosku o pozwolenie budowlane o charakterze formalnym polegające przykładowo na niedołączeniu do wniosku wszystkich wymaganych dokumentów podlegają usunięciu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Stąd też organ odwoławczy uznając, iż projektowane roboty budowlane ingerują w nieruchomość sąsiednią winien był najpierw wezwać do usunięcia braków formalnych wniosku, czego jednak nie uczyniono w kontrolowanej sprawie. Powyższe nie stanowiło jednak powodu uchylenia zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze specyficznym przepadkiem, kiedy to przewody wentylacyjne budynku usytuowanego na działce nr [...] przekraczają granicę tej działki i znajdują się nad działką nr [...], na której ma nastąpić przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku biurowo-mieszkalnego, a co do której skarżąca posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, na co zwrócił uwagę Sąd - analiza projektu budowalnego wskazuje, że powyższe przewody zostaną pozostawione w szczytowej ścianie projektowanego budynku. Nastąpi jedynie ich wydłużenie we wspomnianym elemencie budynku, co wraz z planowaną jego izolacją termiczną niewątpliwie wpłynie na poprawę ciągu wentylacyjnego. Tym samym zostanie nie tylko zachowana, ale wręcz poprawiona ich funkcjonalność. Mając zatem na uwadze wspomniane specyficzne położenie tych przewodów oraz ich faktyczne zachowanie, nie sposób mówić o ingerencji w te przewody, które uzasadniałoby żądanie od inwestora przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do tych przewodów oraz ewentualnego dalszego badania, czy oświadczenie to jest zgodne z rzeczywistym stanem. Wobec powyższego nie zachodziła konieczność odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi.
Reasumując Sąd wojewódzki wskazał, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ II instancji uwzględni powyższą ocenę prawną, w tym również kwestię dotycząca naturalnego oświetlenia mieszkania. Sąd nie przeprowadził także wnioskowanego dowodu uznając, iż nie było to niezbędne do rozpoznania sprawy.
Wojewoda Lubuski wniósł skargę kasacyjną do powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania tj.
1) art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem przez Sąd, że organ odwoławczy nie miał podstaw do jego zastosowania, a tym samym uchylenia w całości decyzji organu I instancji i orzeczenia o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku z powodu braku złożenia przez skarżącą oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz niewykazania tego prawa, podczas gdy ww. obowiązek wynika jednoznacznie z zamiaru przebudowy kominów wentylacyjnych przynależnych do tej nieruchomości, a w konsekwencji brak jego spełnienia musiał skutkować wydaniem decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i tym samym uchylenie decyzji Wojewody Lubuskiego z 20 czerwca 2022 r. w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja została wydana z poszanowaniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Lubuskiego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu według norm przepisanych, zrzekając się jednocześnie rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Inwestor w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego, które w zasadzie dotyczą jednego zagadnienia prawnego, a mianowicie, czy wykonanie części robót budowlanych objętych projektem budowlanym w stosunku do kominów zlokalizowanych w obrębie działki inwestora, ale przynależnych do budynku na sąsiedniej nieruchomości, wymaga także od inwestora posiadania prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Jakkolwiek warunkiem wydania pozwolenia na budowę jest złożenie przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zaś udokumentowanie tego prawa, to niepodważalną regułą jest, że prawo zabudowy nieruchomości gruntowej przysługuje tylko temu, kto w istocie posiada prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego). W sytuacji zatem, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej poweźmie wiadomość, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nie odpowiadać lub jest niezgodne ze stanem rzeczywistym, jego obowiązkiem jest wyjaśnić tę kwestię (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2664/18). Jeżeli zatem w okolicznościach niniejszej sprawy inwestor swoje oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oparł na twierdzeniach, że kominy, których dotyczą przedmiotowe roboty powstały nielegalnie a jednocześnie ich przebudowę uzgadniał z właścicielami lokali, do których jego zdaniem one przynależą, to tym samym należy przyjąć, że zaistniały uzasadnione przesłanki do zbadania prawdziwości złożonego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Taka ocena wynika z tego, że istnienia tego uprawnienia nie można domniemywać i wywodzić - jak chce tego inwestor - na podstawie ustaleń, które nie mają żadnego uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. W tym zakresie należy podzielić stanowisko, zgodnie z którym zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny, a ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wykonanie w obrębie jego nieruchomości przez wskazanego konkretnie inwestora, określonych robót budowlanych, przy czym zgoda taka nie może być zgodą dorozumianą (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1395/09). Wydanie zaś pozwolenia na budowę w przypadku gdy bezwzględny wymóg dysponowania prawem do nieruchomości nie został spełniony stanowi rażące naruszenie prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1628/15). Jeżeli nie została spełniona podstawowa przesłanka wydania pozwolenia na budowę, wyliczona w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., to wydanie pozwolenia na budowę jest dotknięte kwalifikowanym naruszeniem prawa - rażącym naruszeniem prawa, obwarowanym sankcją nieważności (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1882/11). Należy także zauważyć, że zakresem oświadczenia z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. i zakazu wydania pozwolenia w razie niespełnienia wymagania, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy objęta jest nie tylko nieruchomość, na której wprost realizowana jest inwestycja, ale także nieruchomość wykorzystywana na ten cel pośrednio, bądź na której wykonane zostaną jedynie pewne roboty budowlane, nawet wtedy, gdy nie będą one dalej składową powstającej zabudowy (tj. nie będą finalnie jej częścią). Jeżeli projekt budowlany przewiduje przebudowę kominów znajdujących się na ścianie sąsiedniego budynku, to inwestor zobowiązany jest złożyć pod rygorem odpowiedzialności karnej stosowne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania tą nieruchomością, a organ zobowiązany jest to sprawdzić (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2021 r. sygn.. akt II OSK 2184/20).
Bez znaczenia dla oceny tej kwestii jest okoliczność, że inwestor prowadził w tym zakresie rozmowy z mieszkańcami sąsiedniej nieruchomości oraz, że planowane roboty budowlane doprowadzą do poprawy funkcjonowania kominów, jak również rozważania co do przynależności kominów do poszczególnych lokali, w sytuacji gdy mamy do czynienia z przebudową w obrębie nieruchomości, co do której inwestor nie wykazał żadnego prawa do dysponowania na cele budowlane.
Na marginesie można jedynie zauważyć, że nieruchomością wspólną są oprócz gruntu te części budynku, które stanowią współwłasność wszystkich osób będących właścicielami lokali w tej nieruchomości. Niewątpliwie ściany (fasada) oraz dach nieruchomości są częścią wspólną nieruchomości i wszelkie kwestie związane z ich przebudową wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 310/15).
Odnosząc się z kolei do kwestii możliwości uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy zauważyć, że w przypadku gdy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jest niekompletny, to w zależności od charakteru braków organ administracji architektoniczno-budowlanej stosuje art. 64 § 2 k.p.a. lub art. 35 ust. 3 p.b.. Jeżeli wniosek jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, organ powinien wezwać do usunięcia braków w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a po bezskutecznym upływie 7-dniowego terminu pozostawić wniosek bez rozpoznania. Natomiast w przypadku materialnoprawnych braków wniosku, powinien być zastosowany art. 35 ust. 3 p.b., przewidujący nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie pod rygorem wydania decyzji odmownej. Tym niemniej już na etapie postępowania odwoławczego nie jest możliwe wezwanie do uzupełniania braków formalnych wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 64 § 2 k.p.a., albowiem wniosek został uznany za komplety i na jego podstawie została wydana decyzja organu I instancji. W takiej sytuacji rację ma Wojewoda, że mógł jedynie wezwać inwestora w trybie art. 50 k.p.a. do uzupełnienia dokumentacji w sprawie pozwolenia na budowę między innymi o dokumenty potwierdzające prawo inwestora do ingerencji w kominy wentylacyjne przynależne do budynku usytuowanego na sąsiedniej działce nr [...], co też uczynił pismem z dnia 9 września 2021 r. Takie działanie organu należało uznać za prawidłowe.
W tym stanie rzeczy zasadnie podniósł skarżący kasacyjnie organ, że brak było w niniejszej sprawie podstaw do przyjęcia, iż zaskarżona decyzja nie została oparta na wszechstronnej ocenie wszystkich okoliczności sprawy oraz wyrażona w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu, a tym samym brak było uzasadnionych podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. orzekła jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.