II OSK 3827/19

II OSK 3827/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 947/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-09-03
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147, art. 151, art. 183, art. 184, art. 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2016 poz 778
art. 9, art. 20, art. 17, art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
art. 3, art. 7
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 31, art. 32, art. 64
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X. Y. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 947/19 w sprawie ze skargi A.K. na uchwałę Rady Gminy Dębe Wielkie z dnia 6 października 2016 r. nr SR.XXII.0007.204.2016 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 3 września 2019 r., IV SA/Wa 947/19, oddalił skargę X. Y. na uchwałę Rady Gminy Dębe Wielkie z dnia 6 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Uchwałą Rady Gminy Dębe Wielkie z dnia 6 października 2016 r. nr SR.XXII.0007.204.2016nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości Dębe Wielkie w gminie Dębe Wielkie, uchwalono prawo miejscowe dla ww. miejscowości.
X. Y. w skardze na ww. uchwałę Rady Gminy Dębe Wielkie zarzuciła jej naruszenie: art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016r., poz. 778, dalej: u.p.z.p.) poprzez rażące naruszenie przysługującego skarżącej prawa własności nieruchomości poprzez przeznaczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] pod tereny obsługi produkcji rolniczej [...], pozbawiając ją możliwości innej zabudowy tj. mieszkaniowo - jednorodzinnej, usługowo - mieszkaniowej, czy produkcyjno - usługowo - mieszkaniowej (na terenach niechronionych na podstawie odrębnych przepisów); art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z pkt 9 u.p.z.p. poprzez niczym nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w prawo własności - tj. przedłożenie przez organy planistyczne dobra publicznego polegającego na możliwie szybkim uchwaleniu i wprowadzeniu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponad uzasadnione dobro indywidualne skarżącej, a w konsekwencji nadanie i utrzymywanie w dokumentach planistycznych oznaczenia działki nr ewid. [...] jako terenu obsługi produkcji rolniczej [...] (w planie) i specjalistycznej produkcji ogrodniczej RO (w studium) bez poddania zapisów planu i studium rzetelnej i uczciwej weryfikacji (zmiana właściciela, powierzchni, sposobu zagospodarowania ziemi) co jest oczywistą fikcją prawną pomimo zgłaszanych wniosków; ponadto, właścicielka działki nr ewid. [...] nie składała wniosku o przeznaczenie działki jako terenu obsługi produkcji rolniczej [...], przeznaczenie terenu w planie zostało dokonane nie tylko bez jej wiedzy - ale przede wszystkim bez jej zgody i wbrew jej interesom jako właściciela gruntu, z brakiem poszanowania prawa własności; art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli terenów znajdujących się w tej samej strefie (strefa B gleby klasy III, decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] oraz [...]); art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji i art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez naruszenie prawa własności nieruchomości skarżącej, polegające na niewynikającym z przepisów prawa, zbyt daleko idącym jego ograniczeniu, uniemożliwiającym korzystanie z tego prawa (w sposób przynoszący korzyści ekonomiczne).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wójt Gminy wskazał, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego studium działka nr ewid. [...] położona w miejscowości Dębe Wielkie znajduje się w całości na terenach specjalistycznej produkcji ogrodniczej RO. Na wskazanych terenach dopuszcza się zabudowę i zagospodarowanie na zasadach zgodnych z przepisami odrębnymi. Dopuszcza się lokalizację obiektów infrastruktury technicznej, usług związanych z rolnictwem oraz prowadzenie innej specjalistycznej produkcji rolnej. Przeznaczenie działki nr ewid. [...] w miejscowym planie nie mogło zostać ustalone w sposób sprzeczny z ustaleniami studium dla obszaru, na którym znajduje się działka skarżącej. Na etapie sporządzania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębe Wielkie właściciel działki o nr ewid. [...] nie wnioskował o zmianę przeznaczenia terenu. Organ podniósł, że tryb uchwalania planu miejscowego nie nakłada na organy gminy obowiązku imiennego zawiadamiania osób mających ewentualny interes prawny w kwestionowaniu postanowień planu miejscowego. Organ sporządzający plan zobowiązany jest jedynie do ogłoszenia w prasie miejscowej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, co w tej sprawie zostało wykonane. W zaskarżonym planie miejscowym ustalono podział obszaru planu na trzy jednostki urbanistyczne: rejon A - część obszaru planu położona na północ od drogi klasy głównej ruchu przyspieszonego; rejon B – część obszaru planu położona pomiędzy drogą klasy głównej ruchu przyspieszonego a terenem zamkniętym; rejon C – część obszaru planu położona na południe od terenów zamkniętych. W każdej z wymienionych jednostek urbanistycznych znajdują się tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, zarówno tereny przeznaczone pod zabudowę jak i tereny rolne. Składane przez skarżącą uwagi na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu nie mogły zostać uwzględnione. Przeważająca część gruntów działki skarżącej stanowi użytki klasy III (obszar o powierzchni [...] ha z całkowitej powierzchni działki [...] ha), które zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych podlega ochronie. Ponadto, zaskarżony plan miejscowy nie zmienił dotychczasowego przeznaczenia tych gruntów, lecz je potwierdził. W poprzednio obowiązującym planie miejscowy teren ten był przeznaczony pod specjalistyczną produkcję rolną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.".
Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że ustalenia przedmiotowego planu miejscowego bez wątpienia wkraczają w sferę prawa własności skarżącej, prowadząc do naruszenia jej interesu prawnego, w szczególności mogą wpływać na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości w zakresie korzystania z tego prawa (możliwości zabudowy). Korzystanie z nieruchomości jedynie w sposób wyznaczony przez zaskarżony plan miejscowy wiąże się bowiem z ograniczeniami, które w istocie kształtują treść prawa własności nieruchomości. Wykazanie przez skarżącą naruszenia interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Jednak zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie ma wystarczających podstaw do stwierdzenia, że zaskarżony plan miejscowy został przyjęty z naruszeniem prawa, w szczególności z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
W ocenie Sądu, niezasadne są zarzuty skargi, że doszło do obrazy art. 21, 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., a także art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez naruszenie przysługującego skarżącej prawa własności nieruchomości polegające na przeznaczeniu należącej do niej działki nr ewid. [...] pod tereny obsługi produkcji rolniczej ([...]), pozbawiając ją możliwości innej zabudowy tj. mieszkaniowo - jednorodzinnej, usługowo - mieszkaniowej, czy produkcyjno - usługowo - mieszkaniowej. Ochrona prawa własności, na którą powołuje się skarżąca, nie może być rozumiana krańcowo, że każda ingerencja w sferę tego prawa stanowi naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji. Ustawa zasadnicza wprost w art. 64 ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia własności jednostki. Przy czym ingerencja w sferę praw jednostki musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, a ograniczenia te winny być dokonane w formie przepisów ustawowych. Na mocy u.p.z.p. Rada Gminy Dębe Wielkie została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb społeczności lokalnej, w szczególności kształtowania ładu przestrzennego i ochrony środowiska, w tym ochrony gruntów rolnych i leśnych. Jakkolwiek zaskarżony plan miejscowy wprowadza ograniczenia dotyczące swobody w zakresie zabudowy nieruchomości (dopuszczalna forma zabudowy to lokale mieszkalne wbudowane w budynki funkcji podstawowej oraz wolnostojące budynki mieszkalne jednorodzinne, towarzyszące zabudowie funkcji podstawowej), co pociąga za sobą skutek w postaci ograniczenia prawa własności skarżącej, to nie jest to zdaniem Sądu takie ograniczenie, które prowadziłoby do wyłączenia możliwości korzystania z nieruchomości skarżącej i jednocześnie znajduje uzasadnienie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych), a także w przepisach Konstytucji (art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy zapewnić rozwiązania zapewniające szeroko pojętą ochronę środowiska, w tym ochronę gruntów rolnych. Nie można prawu własności nadawać prymatu nad innymi wartościami. W okolicznościach tej sprawy nie można zatem w ocenie Sądu mówić o automatycznym pierwszeństwie interesu publicznego przed interesem indywidualnym i o braku wyważenia tych wartości. Działka skarżącej stanowi grunty rolne - użytki rolne klasy III i IV. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty rolne podlegają ochronie poprzez ograniczenie przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne. Na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przy czym, szczególnej ochronie podlegają grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III, ponieważ zmiana ich przeznaczenia wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.
Sąd wskazał, że przeważająca część gruntów działki skarżącej stanowią użytki klasy III (obszar o powierzchni [...] ha z całkowitej powierzchni działki [...] ha), a zatem grunty te bezsprzecznie podlegają ochronie zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Grunty te nie uzyskały zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Wprawdzie Gmina Dębe Wielki nie wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z takim wnioskiem odnośnie działki nr ewid. [...], ale w okolicznościach tej sprawy nie stanowi to naruszenia prawa. Skoro teren nieruchomości skarżącej nie jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia nieruchomości skarżącej, to nie jest możliwe inne jego przeznaczenie niż rolnicze w zakresie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III. Nie ma również zdaniem Sądu podstaw prawnych do zobowiązania Wójta do wystąpienia do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na grunty nierolne i nieleśne. W świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadą jest, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1 ustawy), zaś na organach spoczywa obowiązek ochrony gruntów rolnych poprzez ograniczenie ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Wbrew twierdzeniom skarżącej, nieruchomość skarżącej o pow. [...] ha, stanowiąca w przeważającej części grunty rolne klasy III stanowi fragment zwartego obszaru użytków rolnych, które wraz z gruntami sąsiednimi może tworzyć zwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną. Sąd zaznaczył, że nieruchomość skarżącej graniczy bezpośrednio działką nr [...], która również jest przeznaczona pod tereny obsługi produkcji rolniczej ([...]), także kolejne działki w kierunku wschodnim przeznaczone są pod tereny obsługi rolniczej ([...]i [...]). Od południa działka skarżącej także graniczy z nieruchomościami przeznaczonymi pod użytkowanie rolnicze ([...]). Jedynie od strony zachodniej działka skarżącej graniczy z terenem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług. W konsekwencji nie można przyjąć, że doszło do naruszenia zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) albowiem nie tylko nieruchomość skarżącej została przeznczona pod obsługę produkcji rolniczej, ale także część działek sąsiednich. Ustalenia planu miejscowego nie różnicują sytuacji prawnej właścicieli działek ze sobą sąsiadujących, ponieważ ograniczenia w sposoby zagospodarowania terenu na obszarze [...] dotyczą sytuacji wszystkich właścicieli nieruchomości znajdujących się na tym obszarze, a nie tylko skarżącej. Taki sposób przeznaczenia nieruchomości skarżącej został również należycie wyjaśniony przez Gminę, m.in. z uwagi na konieczność ochrony gruntów rolnych klasy III, a także dotychczasowe przeznaczenie tej nieruchomości pod użytkowanie rolnicze. Skarżąca upatruje naruszenia zasady równości m.in. w tym, że działka nr ewid. [...] jest zabudowana budynkami mieszkalnymi oraz prywatnym przedsiębiorstwem przetwórstwa warzyw (suszarnie), jednocześnie pomija, że działka ta, podobnie jak działka skarżącej, znajduje się na terenie obsługi produkcji rolniczej ([...]), a zatem nie ma tu mowy o zróżnicowaniu sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości. Na terenie oznaczonym symbolem [...] przewidziana jest zabudowa specjalistycznej produkcji rolniczej oraz obiekty i urządzenia służące przetwórstwu rolno-spożywczemu (przeznaczenie podstawowe), jak i dopuszcza się uzupełniająco zabudowę mieszkaniową (lokale mieszkalne wbudowane w budynki funkcji podstawowej oraz wolnostojące budynki mieszkalne jednorodzinne, towarzyszące zabudowie funkcji podstawowej).
Zdaniem Sądu podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące tego, że jej nieruchomość powinna zostać przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową albo mieszkaniowo-usługową, ponieważ działka ma dostęp do drogi publicznej (drogi szybkiego ruchu) i w chwili obecnej na tej nieruchomości nie jest prowadzona działalność rolnicza i skarżąca nie zamierza takiej działalności prowadzić, w istocie stanowi polemikę z wnioskami co do celowości rozwiązań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kontrola sądu administracyjnego nad prawotwórczą działalnością gminy nie dotyczy celowości czy słuszności dokonywanych w planie miejscowym ustaleń lecz ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. Na zmianę stanowiska w tej sprawie nie wpływa również w ocenie Sądu to, że organy nie uwzględniły uwag skarżącej, a także składanych już poza procedurą planistyczną wniosków o zmianę przeznaczenia działki nr ew. [...]. Organ gminy nie są związane wnioskami ani uwagami właścicieli nieruchomości objętych planem. Sąd zauważył przy tym, że przeznaczenie przyjęte w zaskarżonym planie miejscowym jest zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości skarżącej. Stosownie do ustaleń poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Dębe Wielkie z dnia 29 sierpnia 2003 r., Nr X/38/03Nr [...]) nieruchomość skarżącej znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...] i jej podstawowym przeznaczeniem była specjalistyczna produkcja rolnicza (§ 21 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego z 2003 r.). Tym samym organy gminy w toku procedury planistycznej uwzględniły także dotychczasowe przeznaczenie działki oraz jej zagospodarowanie. Gmina nie naruszyła konstytucyjnej zasady proporcjonalności ani nie nadużyła władztwa planistycznego, nie zmieniając dotychczasowego przeznaczenia terenu rolnego (specjalistyczna produkcja rolnicza) na teren zabudowy mieszkaniowej i usługowej.
Sąd nie zgodził się z zarzutami skargi, że ustalenie planu miejscowego są niezgodne z ustaleniami studium. Z ustaleń studium wynika, że działka skarżącej położona jest w liniach rozgraniczających tereny specjalistycznej produkcji ogrodniczej RO. Na tym obszarze dopuszcza się zabudowę i zagospodarowanie terenu na zasadach zgodnych z przepisami odrębnymi. Dopuszcza się lokalizację obiektów infrastruktury technicznej, usług związanych z rolnictwem oraz prowadzenie specjalistycznej produkcji rolnej. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że zaskarżony plan miejscowy narusza ustalenia studium w zakresie przeznaczenia nieruchomości skarżącej pod zabudowę specjalistycznej produkcji rolniczej oraz obiekty i urządzenia służące przetwórstwu rolno-spożywczemu. Okoliczność, że w rozdziale I Uwarunkowania rozwoju gminy wskazano, że coraz większą rolę odgrywa zabudowa usługowa oraz produkcyjna, która koncentruje się wzdłuż drogi krajowej nr [...] nie podważa tego stanowiska. W studium wskazano co prawda, że rolnicza przestrzeń produkcyjna w gminie Dębe Wielkie wykorzystywana jest mało efektywnie, dużo gruntów rolnych leży odłogiem i zgłoszono bardzo duże zapotrzebowanie na zmianę przeznaczenia terenów rolnych pod różnego rodzaju zainwestowanie, to jednocześnie gmina wskazała, że tereny nowej zabudowy, uszczuplające areał użytków rolnych starano się lokalizować w sąsiedztwie istniejącej zabudowy, na gruntach o relatywnie najniższej przydatności do produkcji rolnej. (Kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, pkt 4.2.). Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma to, że stosownie do ustaleń studium nieruchomości skarżącej znajduje się na w liniach rozgraniczających tereny specjalistycznej produkcji ogrodniczej RO.
Skargą kasacyjną X. Y. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Dębe Wielkie nr [...] z dnia 6 października 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej przeznaczenia działki będącej własnością skarżącej kasacyjnie o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości Dębe Wielkie pod tereny obsługi produkcji rolniczej [...] i oddalenie skargi, które było następstwem błędnego przyjęcia, że:
a) Wójt Gminy Dębe Wielkie w sposób zgodny z prawem nie wystąpił z wnioskiem do Ministra Rozwoju Rolnictwa i Wsi o przeznaczenie przedmiotowej działki na cele nierolnicze, w sytuacji gdy organ administracji przekroczył w tym zakresie granice uznania administracyjnego wyznaczone art. 32 ust. 1, 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 28 ust. 1, 17 pkt 6 lit. c), art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9, art. 1 ust. 3, art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas - Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.),
b) nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia zasady równości, zasady proporcjonalności oraz przekroczenia władztwa planistycznego albowiem, zdaniem Sądu I instancji, część działek sąsiednich została przeznaczona na cele rolnicze, a przeznaczenie istniejące w aktualnym planie jest zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem przedmiotowej działki, w sytuacji, gdy Rada Gminy uchwalając zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego, przekroczyła granice władztwa planistycznego, naruszyła zasadę równości, zasadę proporcjonalności, zasadę kształtowania ładu przestrzennego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju wynikających z art. 32 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 28 ust. 1, 17 pkt 6 lit. c), art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9, art. 1 ust. 3, art. 2 pkt 1 u.p.z.p., bowiem nie uwzględnia faktycznego wykorzystywania gruntu (nieużytek od 30 lat), jego bezpośredniego położenia przy drodze krajowej nr [...] (przy sąsiedztwie której prowadzenie działalności rolniczej byłoby niemożliwe), a także faktu, iż niemal wszystkie działki (w tym także część działek z dawnego gospodarstwa rolnego) z obszaru ‘B’ zostały przeznaczone na funkcję nierolniczą,
co winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w części wskazanej przez skarżącą kasacyjnie.
2) prawa materialnego w postaci:
a) art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 28 ust. 1, 17 pkt 6 lit. c), art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9, art. 1 ust. 3, art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 o ochronie gruntów poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy organy Gminy Dębe Wielkie istotnie naruszyły zasady sporządzania planu miejscowego oraz trybu jego sporządzenia bowiem naruszyły zasadę równości, zasadę proporcjonalności, granice uznania administracyjnego, zasadę kształtowania ładu przestrzennego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w części wskazanej przez skarżącą kasacyjnie,
b) art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy Sąd I instancji rozstrzygał naruszenie zasady równości i proporcjonalności przy sporządzeniu i uchwalaniu planu w kontekście jedynie działek bezpośrednio sąsiadujących, a nie w kontekście całego obszaru strefy ‘B’, w których działki rolne klasy III z inicjatywy Wójta zostały w całości przeznaczone na cele nierolnicze,
c) art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy Rada Gminy dopuściła się przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz naruszyła zasadę proporcjonalności z uwagi na przeznaczenie nieruchomości oznaczonej jako działka [...], pod tereny obsługi produkcji rolniczej ‘[...]’, pozbawiając skarżącej możliwości innej zabudowy tj. mieszkaniowo - jednorodzinnej, usługowo - mieszkaniowej, czy produkcyjno-usługowo- mieszkaniowej (na terenach niechronionych na podstawie odrębnych przepisów), w sytuacji gdy nie było ku temu uzasadnionych podstaw, bowiem przedmiotowa działka jest nieużytkiem od ponad 30 lat, sąsiaduje ona bezpośredniego z drogą krajowej nr [...] (przy sąsiedztwie której prowadzenie działalności rolniczej byłoby niemożliwe), a działki sąsiednie położone na tym samym obszarze ‘B’ zostały przeznaczone niemal w całości na cele nierolnicze,
d) art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że ustalenia studium w zakresie przeznaczenia określonego gruntu mają zasadnicze znaczenie z punktu widzenia przeznaczenia ustalanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy zapisy studium nie zawierają wiążących rozwiązań planistycznych w zakresie danego gruntu, a organ winien dokonywać autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności studium z prawnym i rzeczywistym stanem nieruchomości oraz projektu planu miejscowego z tym, że nie może wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej na podstawie art. 188 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, wniesiono o rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia działki będącej własnością skarżącej kasacyjnie o nr [...] położonej w miejscowości Dębe Wielkie pod tereny obsługi produkcji rolniczej [...], ewentualnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie od Rady Gminy Dębe Wielkie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skarg kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Odnosząc się do przedstawionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów na wstępie zaznaczyć należy, iż przedmiotem dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności była uchwała Rady Gminy Dębe Wielkie z dnia 6 października 2016 r. nr SR.XXII.0007.204.2016nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości Dębe Wielkie w gminie Dębe Wielkie.
Skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części naruszającej jej interes prawny a to w odniesieniu do działki [...], położonej w miejscowości Dębe Wielkie, o powierzchni całkowitej [...] ha (stanowiącej w zdecydowanej większości użytki klasy III - obszar o powierzchni [...] ha)- przeznaczonej w planie pod tereny obsługi produkcji rolniczej [...]. Zdaniem skarżącej przy uchwalaniu tego prawa miejscowego doszło do naruszenia jej prawa własności, bowiem nie przeznaczono przedmiotowej działki na cele nierolnicze, w sytuacji gdy część działek sąsiednich na taki cel została przeznaczona, a w konsekwencji pozbawiono skarżącej możliwości innej zabudowy tj. mieszkaniowo-jednorodzinnej, usługowo-mieszkaniowej, czy produkcyjno-usługowo- mieszkaniowej, w sytuacji gdy, jak podnosi strona, nie było ku temu uzasadnionych podstaw, bowiem przedmiotowa działka jest nieużytkiem od ponad 30 lat.
Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie kwestionując wydany w sprawie wyrok Sądu pierwszej instancji, podnosi zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego w szczególności zarzucając istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz trybu jego sporządzania, naruszenie zasady równości, zasady proporcjonalności, granic uznania administracyjnego, zasad kształtowania ładu przestrzennego oraz zasad zrównoważonego rozwoju. Wskazując na powyższe naruszenia prawa, kasacja koncentruje się w jej motywach na tym, iż Wójt Gminy w trakcie procedury planistycznej mimo wielokrotnego występowania do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie terenów rolnych na cele nierolnicze na terenie Gminy nie wystąpił o wyrażenie takiej zgody wobec działki skarżącej nr [...] w obrębie B. Zauważono w szczególności, gdy po pierwszej odmowie w decyzji Ministra z 27 marca 2015 r. dla działek o nr [...], [...], [...],[...]i [...]- stanowiących niegdyś z działką skarżącej jedno duże gospodarstwo rolne, wystąpił ponownie z wnioskiem w tym zakresie i decyzją właściwego Ministra z 6 listopada 2015 r. uzyskano zgodę na odrolnienie w planie działek o nr [...], [...], [...],[...]i [...]. Brak wniosku Wójta wobec działki skarżącej nr [...] o zmianę jej przeznaczenia było przekroczeniem uznania administracyjnego, granicy swobody planistycznej i naruszało zasady równości jak i zasadę proporcjonalności i ładu przestrzennego. Dodano, że skarżąca wielokrotnie wnosiła do Wójta o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia jej gruntów przed jak i po uchwaleniu planu.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można Sądowi pierwszej instancji skutecznie zarzucić, iż naruszył art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Dębe Wielkie. Zdaniem Sądu odwoławczego WSA w Warszawie prawidłowo zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi z art. 151 p.p.s.a. albowiem w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów podniesionych w kasacji.
Jest rzeczą oczywistą, że dla oceny legalności planu miejscowego przyjmuje się stan prawny z daty jego uchwalenia tj. 6 października 2016 r. Zatem kwestia próśb adresowanych do gminy o odrolnienie działki skarżącej już po uchwaleniu przedmiotowego planu nie ma żadnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje możliwości uzyskania zgód na nierolnicze przeznaczenie gruntów sukcesywnie już po wejściu planu miejscowego w życie. Treść art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. jest w tym zakresie jednoznaczna. Ustawa planistyczna nie przewiduje także procedury naprawczej, wyłączającej sankcję art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez późniejsze uzyskiwanie zgód i opinii, które są konieczne na etapie opracowywania planu. Brak dysponowania zgodą administracyjną w dacie uchwalania planu miejscowego (na przeznaczenie w planie na cele nierolnicze takiej nieruchomości) stanowi istotne naruszenie trybu jego sporządzenia. Zatem nie przewiduje się możliwości uzyskania zgód na nierolnicze przeznaczenie gruntów, sukcesywnie już po wejściu planu miejscowego w życie - patrz wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., II OSK 697/17.
Istotnym w sprawie jest to, iż w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości Dębe Wielkie Nr X/38/03 z 29 sierpnia 2003 r. teren nieruchomości skarżącej znajdował się na obszarze oznaczonym symbolem RO. Zgodnie z § 21 tego planu podstawowe przeznaczenie terenu to specjalistyczna produkcja rolnicza. Przeznaczenie uzupełniające - zabudowa mieszkaniowa dla właścicieli specjalistycznych gospodarstw rolnych. Dopuszczono lokalizację budynków mieszkalnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego.
W obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębe Wielkie uchwalonym uchwałą Gminy Dębe Wielkie z 29 grudnia 2009 r. nr XLIII/211/2009 i zmienionym uchwałami nr XLIX/249/2010 z 27 maja 2010 r. i następnie Nr SR.XLIV.0007.333.2014 z 27 marca 2014 r., jak słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji, działka skarżącej położona jest w liniach rozgraniczających tereny specjalistycznej produkcji ogrodniczej RO- tereny istniejącego specjalistycznego gospodarstwa ogrodniczego. Na tym obszarze dopuszcza się zabudowę i zagospodarowanie terenu na zasadach zgodnych z przepisami odrębnymi. Dopuszcza się lokalizację obiektów infrastruktury technicznej, usług związanych z rolnictwem oraz prowadzenie specjalistycznej produkcji rolnej. Zatem na etapie uchwalana Studium, co potwierdza odpowiedź na skargę jak i treść oświadczenia skarżącej w trakcie rozprawy przed NSA - właścicielka działki nr [...] nie wnioskowała o zmianę przeznaczenia jej działki na cele nierolnicze. Natomiast do właścicieli poszczególnych nieruchomości należy prawo składania wniosków o zmianę przeznaczenia terenu.
Natomiast w uchwale Rady Gminy Dębe Wielkie z dnia 6 października 2016 r. nr SR.XXII.0007.204.2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości Dębe Wielkie w gminie Dębe Wielkie, działka skarżącej nr [...] znalazła się na terenie obsługi produkcji rolnej objętym symbolem o przeznaczeniu podstawowym:
a) zabudowa specjalistycznej produkcji rolniczej,
b) obiekty i urządzenia służące przetwórstwu rolno-spożywczemu.
Jako przeznaczenie dopuszczalne wskazano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, drogi wewnętrzne, parkingi, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Wśród zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu jako formę zabudowy mieszkaniowej zapisano lokale mieszkalne wbudowane w budynki funkcji podstawowej, wolnostojące budynki mieszkalne jednorodzinne towarzyszące zabudowie funkcji podstawowej (§ 37 planu).
Takie uregulowania kwestionowanego miejscowego planu jakie zamieszczone zostały w § 37 nie naruszają ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębe Wielkie w odniesieniu do terenu działki nr [...] stosownie do wymogów sformułowanych w art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia ww. przepisów (zarzut 2d w petitum kasacji) nie jest zatem usprawiedliwiony.
Kontrola legalności przez sąd administracyjny uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest kontrolną pełną i obejmuje również weryfikację stanowiska rady gminy odnoszącego się do dyspozycji art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2010 r. II OSK 1237/10; wyrok NSA z 19 marca 2008 r., II OSK 1627/07). W realiach tej sprawy takiej prawidłowej weryfikacji dokonał Sąd pierwszej instancji zaś w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto rozważania co do braku naruszeń w tym zakresie. Potwierdzono brak występowania takiej sprzeczności rozwiązań przyjętych dla działki skarżącej w planie w odniesieniu do obowiązującego Studium.
Niewątpliwie stopień związania planów ustaleniami studium zależy od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Powyższe należy rozumieć w ten sposób, że organy gminy działając w ramach władztwa planistycznego nie mają "wolnej ręki" przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i są związane ustaleniami studium. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi bowiem uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę kierunków zagospodarowania objętych studium. W konsekwencji zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Zdaniem Sądu odwoławczego, sporny plan z 2016 r. jedynie doprecyzował te zasady zawarte w Studium i to w taki sposób, aby nie prowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, były jak najbardziej ze sobą zbieżne - co w tej sprawie nastąpiło, w tym zakresie bowiem nie ujawniono naruszeń prawa w odniesieniu do działki nr [...]
Wobec powyższego należy dodać, iż to treść studium w znacznym zakresie determinowała w tej sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p). Mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuację obywateli (a w szczególności właścicieli nieruchomości) nie można kwestionować braku jakiegokolwiek oddziaływania studium na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Zatem jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, jest skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - akt wewnętrzny - narusza ich interes prawny lub uprawnienia.
Jak wynika z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.
W powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego". Pojęcie trybu sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do podjęcia uchwały. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc z jego zawartością (obejmującą część tekstową, graficzną tj. rysunek planu i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08 i 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08). Zarówno w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu, jak i naruszenia trybu ustawodawca wymaga, aby przedmiotowe naruszenia miały charakter istotny. Oznacza to, że nie każde naruszenie zasad i trybu sporządzania aktu planowania przestrzennego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, ale tylko takie, które prowadzi do stwierdzenia, że przyjęte ustalenia są odmienne od tych, które byłyby podjęte, gdyby do stwierdzonego uchybienia nie doszło.
Zdaniem Sądu odwoławczego w realiach tej sprawy wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, na co wskazuje analiza dokumentacji planistycznej przedłożonej przez organ. Nie doszło również do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, w tym do przyjęcia rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego. Również należy zauważyć, iż skarżona uchwała została podjęta przez właściwy miejscowo i rzeczowo organ.
Mając na uwadze podstawowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nie wystąpienia przez Wójta z wnioskiem do Ministra o zgodę na odrolnienie dz. [...], wyjaśnić należy, że treść art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadzi do wniosku, jak już wyżej zaznaczono, że brak dysponowania zgodą administracyjną na przeznaczenie w dacie uchwalania planu miejscowego stanowiłoby niewątpliwie o istotnym naruszenie trybu sporządzenia przedmiotowego planu. Jednakże z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie. Wskazywane w skardze kasacyjnej tereny rolne przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową w tym działki nr [...], [...], [...],[...]i [...]– stanowiące niegdyś z działką skarżącej jedno duże gospodarstwo rolne, taką zgodę otrzymały. Nieruchomość skarżącej nr [...] wraz z innym terenami do tej działki przyległymi takiej zgody nie otrzymała.
Nie jest sporne w sprawie, iż teren działki skarżącej nr [...] stanowią grunty rolne - użytki rolne klasy III i IV, zaś przeważająca część tych gruntów stanowią użytki klasy III (obszar o powierzchni [...] ha z całkowitej powierzchni działki [...] ha), a zatem grunty te bezsprzecznie podlegają ochronie zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do wskazanego wyżej art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, grunty rolne podlegają ochronie poprzez ograniczenie przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne. Na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przy czym szczególnej ochronie podlegają grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III, ponieważ zmiana ich przeznaczenia wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.
Zatem wobec nie uzyskania wymaganej zgody na odrolnienie działki nr [...], nie było możliwe przeznaczenie jej w uchwalonym planie pod oczekiwaną zabudowę mieszkaniowo-jednorodzinną, usługowo-mieszkaniową, czy produkcyjno-usługowo-mieszkaniową. Przeznaczenie bowiem ww. działki na oczekiwaną przez skarżącą zabudowę bez wcześniejszego jej odrolnienia, stanowiłoby wówczas istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Tym samym tylko gdy zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych jest dokonywana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to wójt gminy o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego lub leśnego na cele nierolnicze lub nieleśne występuje wówczas, gdy uchwalany jest plan miejscowy i tylko wtedy, gdy w tym planie mają się znaleźć ustalenia, które powodują, że dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne określonych nieruchomości. Nieruchomość nr [...], jak wynika z analizy akt sprawy, znajduje się w zwartym obszarze przeznaczonym pod produkcję rolną [...] i tereny obsługi produkcji rolnej [...] Nieruchomość skarżącej graniczy bowiem bezpośrednio z działką nr [...] – o tożsamym przeznaczeniu ([...]) co działka skarżącej, zaś kolejne działki w kierunku wschodnim nr [...] i [...] przeznaczono pod tereny obsługi rolniczej. Z kolei od południa graniczy z działkami, które również przeznaczono pod użytkowanie rolnicze ([...]). Zatem działka skarżącej wraz z wyżej wymienionymi działkami stanowi pewien zwarty obszar, który nie został odrolniony, zaś jego przeznaczenie przyjęte w zaskarżonym planie miejscowym jest zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem.
Jak wskazuje się w orzecznictwie NSA - patrz wyrok z dnia 18 maja 2017 r. II OSK 661/16, gmina nie ma obowiązku zmienić przeznaczenia każdego gruntu rolnego lub leśnego objętego planem miejscowym na cele nierolnicze lub nieleśne. Plan miejscowy może obejmować grunty rolne i leśne i stanowić, że ich przeznaczenie nie zmieni się. Wójt gminy nie ma obowiązku występować o zgodę na zmianę przeznaczenia każdego gruntu rolnego lub leśnego objętego planem miejscowym. Ma obowiązek wystąpić o taką zgodę, gdy gmina zamierza zmienić przeznaczenie gruntu rolnego odpowiedniej klasy bonitacyjnej lub leśnego na cele nierolnicze lub nieleśne.
Tym samym kwestionowane skargą kasacyjną zaniechanie Wójta, w sytuacji oczekiwania przez skarżącą podjęcia czynności zmierzających do odrolnienia działki nr [...], nie może prowadzić do przyjęcia naruszenia w tej sprawie zasad uchwalania planu. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż w realiach tej sprawy zachodziłaby bowiem konieczność w pierwszej kolejności zmiany przedmiotowego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębe Wielkie, bowiem w tym akcie planistycznym sporny teren działki nr [...] pomieszczony został w obszarze specjalistycznej produkcji ogrodniczej –RO.
To, że po stronie zachodniej działka skarżącej graniczy z terenem na którym przewidziano [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług, nie oznacza, że doszło do naruszenia zasady równości o jakiej mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał w tych okolicznościach sprawy, że nie tylko nieruchomość skarżącej została przeznczona pod obsługę produkcji rolniczej, ale także część działek sąsiednich. Ustalenia planu miejscowego nie różnicują sytuacji prawnej właścicieli działek ze sobą sąsiadujących, ponieważ ograniczenia w sposoby zagospodarowania terenu na obszarze [...] dotyczą sytuacji wszystkich właścicieli nieruchomości znajdujących się na tym zwartym obszarze, a nie tylko skarżącej. Taki sposób przeznaczenia nieruchomości skarżącej został również należycie wyjaśniony przez Gminę, m.in. z uwagi na konieczność ochrony gruntów rolnych klasy III, a także dotychczasowe przeznaczenie tej nieruchomości pod użytkowanie rolnicze. Zatem na terenie obsługi produkcji rolniczej ([...]), nie ma tu mowy o zróżnicowaniu sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości. Na terenie oznaczonym symbolem [...] przewidziana jest zabudowa specjalistycznej produkcji rolniczej oraz obiekty i urządzenia służące przetwórstwu rolno-spożywczemu (przeznaczenie podstawowe), jak i dopuszcza się uzupełniająco zabudowę mieszkaniową (lokale mieszkalne wbudowane w budynki funkcji podstawowej oraz wolnostojące budynki mieszkalne jednorodzinne, towarzyszące zabudowie funkcji podstawowej).
Nie doszło w tej sprawie do naruszenia zasady proporcjonalności oraz przekroczenia władztwa planistycznego, wbrew podniesionym zarzutom skargi kasacyjnej. O przekroczeniu władztwa planistycznego można bowiem mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego - patrz wyrok NSA z 21 września 2022 r. II OSK 2203/19. Nie jest sporne, iż przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.- porównaj wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2021 r. II OSK 2763/18. Jednakże w okolicznościach tej sprawy z takim naruszeniem nie mamy do czynienia.
Prawo własności w polskim porządku prawnym chronione jest w sposób szczególny, bowiem przepisom dotyczącym ochrony własności nadano rangę konstytucyjną. Prawo własności nie jest jednak nieograniczone. Norma art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Możliwość ograniczenia prawa własności została przewidziana w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Akty planistyczne gminy mogą, co do zasady, ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa.
Niewątpliwie przeznaczenie działki skarżącej w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości Dębe Wielkie Nr X/38/03 z 29 sierpnia 2003 r. jako specjalistyczna produkcja rolnicza i aktualne przeznaczenie jako tereny obsługi rolniczej RU z dopuszczoną formą jej zabudowy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym czy lokale mieszkalne wbudowane w funkcję podstawową - nie ograniczyło prawa własności w sposób, który, przy jednak pozostawieniu rolniczego jej przeznaczenia, prowadziłby do wyłączenia możliwości korzystania z tej nieruchomości. Słusznie też podkreślił Sąd pierwszej instancji, że takie działanie Gminy jednocześnie znajduje uzasadnienie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy), przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 3 ust. 1 pkt 1), a także w przepisach Konstytucji (art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3). Sąd odwoławczy podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy pomieścić rozwiązania zapewniające szeroko pojętą ochronę środowiska, w tym ochronę gruntów rolnych. Nie można prawu własności nadawać prymatu nad innymi wartościami. W okolicznościach tej sprawy nie można mówić o automatycznym pierwszeństwie interesu publicznego przed interesem indywidualnym i o braku wyważenia tych wartości.
Usankcjonowanie w kwestionowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w istocie dotychczasowego stanu, poprzez nadanie nie tylko działce skarżącej, jak wyżej zaznaczono, charakteru terenu rolnego, czy obsługi produkcji rolnej w zgodzie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębe Wielkie uchwalonym uchwałą Gminy Dębe Wielkie z 29 grudnia 2009 r. nr XLIII/211/2009 i zmienionym uchwałami nr XLIX/249/2010 z 27 maja 2010 r. i następnie Nr SR.XLIV.0007.333.2014 z 27 marca 2014 r., nie daje jednak podstawy do przyjęcia zarzucanego w kasacji naruszenia art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 28 ust. 1, 17 pkt 6 lit. c), art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9, art. 1 ust. 3, art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 o ochronie gruntów poprzez ich niezastosowanie, art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie, czy art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie.
Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, w odniesieniu do działki skarżącej nr [...], stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o jej przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania, odbyła się zgodnie z prawem bez nadużycia władztwa planistycznego. Nie doszło więc, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w realiach tej sprawy, do przekroczenia władztwa planistycznego Gminy.
Na koniec należy zaznaczyć, że wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, nie jest usprawiedliwiony zarzut, że brak wystąpienia przez Wójta Gminy z wnioskiem do właściwego Ministra o przeznaczenie działki skarżącej na cele nierolnicze stanowi przekroczenie granic uznania administracyjnego wyznaczonego art. 32 ust. 1, 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 28 ust. 1, 17 pkt 6 lit. c), art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9, art. 1 ust. 3, art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. ochronie gruntów rolnych i leśnych
Pojawienie się uznania administracyjnego w sprawie wpływa na jej przebieg i uzasadnienie decyzji i rodzi konsekwencje dla poszczególnych etapów procedury. Jednakże w procesie stanowienia prawa miejscowego przepisy k.p.a. nie mają zastosowania, w tym też kwestia uznaniowości znana dla tej procedury. Przepisów k.p.a. nie można stosować w sprawach regulowanych postanowieniami rozdziału 2 u.p.z.p., gdyż nie są to sprawy, o których mowa w art. 1 k.p.a.- patrz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r. II OSK 838/16. To decyzja administracyjna ma charakter związany albo uznaniowy. Tylko decyzja wydawana w sprawie odrolnienia gruntów przeznaczonych w planach na cele nierolnicze przez właściwego Ministra ma charakter uznaniowy, lecz nie odnosi się to do całej procedury uchwalania planu. W przypadku "uznania", mimo spełnienia przez stronę warunków wynikających z przepisów, organ nie jest zobowiązany do załatwienia sprawy w konkretny sposób. W tym wypadku "uznanie" uzależnia treść rozstrzygnięcia od woli organu. Uchwalając miejscowy plan Gmina zobowiązana jest postępować według reguł ujawnionych w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, że mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Postępowanie planistyczne nie jest postępowaniem prowadzonym w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, której adresatem jest strona postępowania administracyjnego. Procedura planistyczna określona w u.p.z.p. określa zasady i tryb uchwalenia aktu o charakterze wewnętrznym (studium) i powszechnie obowiązującym (plan miejscowy). Zatem nie można w ramach niniejszego postępowania planistycznego skutecznie mówić o naruszeniu przez Gminę granic uznania administracyjnego wiążąc to z brakiem wystąpienia przez Wójta Gminy z wnioskiem do właściwego ministra o odrolnienie działki skarżącej wbrew postanowieniom obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębe Wielkie.
Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty jako nieusprawiedliwione, nie zasługiwały na uwzględnienie.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi kasacyjnej.