II OSK 382/23

II OSK 382/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Piotr Broda
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ol 829/21 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2022-08-17
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15zzs4, art. 15zzzzzn (2)
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184 , art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 10 , art. 9, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1,art. 80, art. 107 § 3, art. 97 § 1 pkt 4)
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła, Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.), sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant: Inspektor sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. T. W. i K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 829/21 w sprawie ze skargi W. T. W. i K. W. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lipca 2021 r. nr ... w przedmiocie rozbiórki obiektu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 829/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę W. T. W. i K. W. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lipca 2021 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu.
W. T. W. i K. W. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności naruszenie:
a) art. 3 § 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15zzzzzn(2) ust. 1 pkt 1) i 2) ustawy z dnia 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: "ustawa covidowa") w zw. z art. 10 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 8 k.p.a. - przez błędne uznanie, że przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie oraz przyjęcie, że z ich treści wynika, iż obowiązek zawiadomienia o uchybieniu terminu dotyczy tylko terminów zawitych, co w konsekwencji doprowadziło do zaakceptowania czynności organu administracji publicznej polegających na niezawiadomiemu skarżących o uchybieniu przez nich terminu do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, możliwości wypowiedzenia się i złożenia dowodów oraz braku wyznaczenia Skarżącym dodatkowego 30 dniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, podczas gdy terminy określone w art. 15zzzzzn 2) ust. 1 pkt 1) i 2) ustawy o COVID- 19 nie zostały nigdzie zdefiniowane i tym samym nie można przyjmować, że mają one zastosowanie tylko do terminów zawitych, i w związku z tym przyjąć należy, że udzieleniem ochrony prawnej będą wszystkie sytuacje związane z ochroną praw jednostki, w tym również prawo do zapoznania się z materiałem dowodowym, możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji administracyjnej; powyższe uchybienia godzą w podstawowe zasady prawa administracyjnego tj. uchybienie obowiązku należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; naruszenie obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej;
b) art. 3 § 1, art. 151 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80,107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2, 21 ust. 1, 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP i art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka - przez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych w skardze, uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji oraz zaakceptowanie w całości stanowiska organów administracji publicznej, mimo że w przedmiotowej sprawie nie odniesiono się do wyroku Europejskiego Trybunały Praw Człowieka z dnia 21 kwietnia 2016 r. w sprawie Ivanova i Cherkezov przeciwko Bułgarii, stanowiska i argumentacji wskazanych w tym orzeczeniu, przede wszystkim do możliwości odstąpienia od sztywnego stosowania nakazu rozbiórki w każdej sytuacji: brak podania przyczyn, z powodu których okoliczności podniesione w w/w wyroku ETPC nie mogły mieć zastosowania w przedmiotowej sprawy:
c) art. 3 § 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi i nierozpoznanie sprawy w jej całokształcie w sposób wyczerpujący, podjęcie decyzji bez uwzględnienia, zbadania i należytego rozważenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania administracyjnego, w tym osobistej sytuacji Skarżących, powodu, dla którego budynek został postawiony, sposobu korzystania z budynku, niezbadanie, czy orzeczony nakaz rozbiórki jest koniecznym i proporcjonalnym środkiem w demokratycznym państwie prawa, czy nakaz nie będzie naruszał zasady sprawiedliwości społecznej, i czy istniała możliwość odstąpienia od sztywnych przepisów techniczno-budowlanych, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy zgodnie z w/w wyrokiem ETPC taka możliwość istniała; nieprzeprowadzenie dowodów ani czynności mających na celu ustalenie, czy istniała możliwość dokonania odpowiednich przeróbek i zmian niezbędnych do doprowadzenia budynku rekreacji indywidualnej do rozmiaru, dla którego według ustawy nie ma wymogu uzyskania pozwolenia na budowę i w konsekwencji orzeczenie najbardziej restrykcyjnego obowiązku, jakim jest nakaz rozbiórki;
d) art. 3 § 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. przez oddalenie skargi i uznanie, iż nie było koniecznym w okolicznościach przedmiotowej sprawy zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny skargi konstytucyjnej wywiedzionej przez Skarżących, podczas gdy zaskarżone w skardze konstytucyjnej przepisy i ich ewentualna niekonstytucyjność ma bezpośrednie znaczenie na wynik przedmiotowego postępowania, rozebranie obiektu może powodować nieodwracalne skutki materialne i finansowe - co w konsekwencji powoduje, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie jest sprzeczny z prawem, bowiem Sąd ten nie dostrzegł powyższych błędów proceduralnych organu administracji publicznej mogących mieć wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza, że organ przemilczał i nie odniósł do podnoszonych argumentów w wyroku ETPC, nie wyjaśnił dlaczego odstąpienie od nakazu rozbiórki nie mogło być zastosowane w przedmiotowej sprawie w kontekście przesłanek wskazanych w orzeczeniu ETPC; nie zawiadomił Skarżących o uchybieniu terminu, do zapoznania się z materiałem dowodowym i nie wyznaczył dodatkowego terminu;
2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U.2020.1333) przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że decyzja o nakazaniu rozbiórki jest w pełni wykonalna, podczas gdy nie zawiera ona sposobu dokonania rozbiórki, w szczególności nie reguluje kwestii, czy nakaz dotyczy całego budynku rekreacji indywidualnej, czy tylko jego części; zakres orzeczonego obowiązku winien być wskazany w sposób dokładny.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do ważności postępowania sądowego w związku z podniesionym na rozprawie zarzutem rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Z akt sprawy wynika, że w następstwie Zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 31 stycznia 2022 r. i przekazania skarżącym informacji o możliwości wyznaczenia posiedzenia niejawnego w razie niemożności przeprowadzenia rozprawy "zdalnej" – skarżący pismem z 25 lutego 2022 r. wskazali, że nie mają możliwości uczestniczenia w rozprawie w trybie zdalnym, przy czym jednocześnie złożyli wniosek o udzielenie im pomocy prawnej przez ustanowienie pełnomocnika z urzędu.
Po zakończeniu postępowania w przedmiocie prawa pomocy, Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 30 czerwca 2022 r. wyznaczone zostało posiedzenie niejawne na 17 sierpnia 2022 r., o czym skarżący zostali zawiadomieni wraz z przekazaną informacją o możliwości wypowiedzenia się w sprawie na piśmie.
Wobec takiego przebiegu postępowania, brak było podstaw aby uznać, że wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2022 r. stanowiło naruszenie przepisów, skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).
Zauważyć trzeba, że z treści art. 90 § 1 p.p.s.a. wynika wyraźnie, iż w przepisach szczególnych mogą być ustanowione wyjątki od zasady, zgodnie z którą sprawy rozpoznawane są na posiedzeniach jawnych.
Jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19, art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. należy traktować jako przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.
Wprowadzone w ustawie covidowej rozwiązania mające na celu zapobieganie i zwalczanie zakażeń wirusem COVID-19, niewątpliwie służą ochronie zdrowia i życia ludzkiego.
W orzecznictwie przyjęto stanowisko, że przewidziane w art. 15zzs⁴ ustawy covidowej ograniczenie prawa do jawnego rozpoznania sprawy jest dopuszczane ze względu na treść art. 45 oraz art. 31 ust. 2 Konstytucji, odnosi się bowiem do sytuacji wyjątkowej - stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a więc służy tym samym ochronie zdrowia publicznego, porządku publicznego, wolności i praw jednostek, a także realizacji zadań władzy publicznej, wynikających z art. 68 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, równoważąc wartości indywidualne i publiczne w stanach wyjątkowych (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r. II OSK 1652/21).
W powołanym wyżej wyroku słusznie zaznaczono, że choć posiedzenie niejawne stanowi niewątpliwie formę ograniczenia zasady jawności rozpatrzenia sprawy, to nie pozbawia ono strony możności obrony swych praw w postępowaniu sądowym.
Dla zachowania prawa do rzetelnego procesu najważniejsze jest zabezpieczenie możliwości przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie. O ile więc rozpoznanie sprawy poza rozprawą następuje w granicach przewidzianych przepisami prawa, a stronie zagwarantowano wyrażenie swojego stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia niejawnego, to nie można mówić o pozbawieniu strony możności obrony swych praw, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Niezasadny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15zzzzzn² ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy covidowej stanowiącym, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: (1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, (2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki – organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu, zaś w myśl ust. 2 w zawiadomieniu wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.
Wbrew przekonaniu strony skarżącej, Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie wymieniony przepis ustawy covidowej nie stwarzał obowiązku polegającego na zawiadomieniu przez organ powiatowy o uchybieniu terminu wyznaczonego skarżącym na zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym i złożenie ewentualnych dowodów, jak też obowiązku wyznaczenia skarżącym dodatkowego 30-dniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu na wykonanie wymienionych czynności.
Zauważyć należy, że w toku przeprowadzonego w sprawie postępowania, organ powiatowy stosownie do art. 10 k.p.a. zawiadomił skarżących o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, z czego skarżący w wyznaczonym terminie nie skorzystali.
Zaakcentowania wymaga jednak to, że termin wyznaczony przez organ dla stron na zapoznanie się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.) jest terminem zwykłym, który nie podlega przywróceniu, ale jako termin urzędowy może zostać przedłużony.
Rzecz w tym, że skarżący nie zawiadomili organu o przeszkodach do wykonania omawianych czynności, a zwłaszcza nie wystąpili o przedłużenie terminu. W takim przypadku nie zachodziła podstawa do odrębnego zawiadomienia skarżących o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu.
Wspomniany przepis art. 15zzzzzn (2) ustawy covidowej nie modyfikuje na tyle zasad kodeksu postępowania administracyjnego, aby można było uznać, że wniosek o przywrócenie terminu dotyczy również terminów z istoty "nieprzywracalnych". Instytucja przywrócenia terminu służy ochronie jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminowi, którego upływ powoduje bezskuteczność czynności, a zatem terminowi zawitemu (ustawowemu). Tymczasem terminy wyznaczone przez organ mogą zostać przedłużone na wniosek strony. Skoro w niniejszej sprawie skarżący nie podjęli żadnej inicjatywy, aby w wyznaczonym lub późniejszym terminie zapoznać się z materiałem zebranym w sprawie, to organ administracji nie miał obowiązku z urzędu udzielać im dodatkowych informacji. Niewątpliwie inna sytuacja byłaby, gdyby skarżący sygnalizowali organowi o trudnościach w wykonaniu tych czynności w wyznaczonym terminie. Wówczas organ miałby możliwość przedłużenia terminu, bez potrzeby korzystania ze szczególnego przepisu ustawy covidowej.
Ponadto należało mieć na uwadze, że w odwołaniu oraz skardze przedstawiono obszerne zarzuty świadczące o wiedzy skarżących co do materiału zgromadzonego w toku postępowania. W złożonych środkach zaskarżenia oraz w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby niemożność zapoznania się z aktami sprawy skutkowała dla skarżących ograniczeniami w realizacji własnych uprawnień procesowych.
W konsekwencji należało stwierdzić, że w sprawie nie zostały naruszone przez organy obu instancji wymogi proceduralne ustanowione w art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a.
W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki prawidłowo wywiódł, że w kontrolowanym postępowaniu nie doszło do uchybień proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie stanowią podstawę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Za nietrafny należało uznać kolejny zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Organ odwoławczy, a w ślad za nim Sąd Wojewódzki, w sposób wyczerpujący wyjaśniły z jakich przyczyn nie mógł być uwzględniony wniosek skarżących o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku ze złożoną przez nich do Trybunału Konstytucyjnego skargę konstytucyjną o zbadanie zgodności art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Po pierwsze, trafnie Sąd Wojewódzki zauważył, że w ramach wszczętego trybu legalizacji przedmiotowego obiektu organ pierwszej instancji zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. prowadzone postępowania w związku z wystąpieniem skarżących o ustalenie warunków zabudowy. W efekcie po uzyskaniu przez skarżących ostatecznej i prawomocnej decyzji odnawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej samowoli budowlanej obowiązkiem organu było kontynuowanie postępowania.
Po drugie, nie stanowił przesłanki do ponownego zawieszenia postępowania fakt wywiedzenia przez skarżących skargi konstytucyjnej, gdyż kwestionowany nią przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stanowił podstawy wydania zaskarżonej decyzji.
Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że działania skarżących podjęte po uprawomocnieniu się decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie mogły spowodować powstania zagadnienia wstępnego, które w danej sprawie zostało już rozstrzygnięte.
Ponadto podkreślenia wymaga to, że obowiązkiem organów obu instancji było rozstrzygnięcie sprawy w aktualnym stanie faktycznym i prawnym, a zatem z uwzględnieniem prawomocnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.
Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, dopóki ta decyzja pozostaje w obrocie prawnym, dopóty jest ona wiążąca i należy przyjmować, że jest zgodna z prawem.
Ubocznie należy zwrócić uwagę, że organy rozpoznające niniejszą sprawę nie mogły się kierować powołanymi w skardze kasacyjnej "zasadami współżycia społecznego", bowiem zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Wbrew stanowisku strony skarżącej, w sprawie nie zostały naruszone przepisy wskazane w zarzutach sformułowanych w punktach 1 b) i c) skargi kasacyjnej.
Przede wszystkim mylnie zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu "legalistyczne podejście do sprawy", polegające na przyjęciu, że nielegalnie wybudowany budynek powinien być w każdym przypadku rozebrany.
Tymczasem Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego podstawowym warunkiem legalizacji obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest więc tak, że każdy obiekt będący samowolą budowlaną podlega automatycznie rozbiórce, jednak jego dalsze istnienie uzależnione jest od spełnienia przesłanek legalizacyjnych wymienionych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.
Słusznie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że przepisy art. 48 Prawa budowlanego mają charakter związany i nie pozostawiają organom nadzoru żadnego luzu decyzyjnego. Jeżeli więc w prowadzonym postępowaniu stwierdzono, że wydana została ostateczna i prawomocna decyzja odmawiająca skarżącym ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, to organ obowiązany był wydać decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
Prawidłowo wskazał Sąd Wojewódzki, że w takim stanie faktycznym organ nadzoru nie miał obowiązku wyjaśniać okoliczności, z którymi mająca zastosowanie w sprawie norma prawna nie łączy skutków prawnych.
Tym samym w świetle unormowania art. 48 Prawa budowlanego nie miały istotnego znaczenia okoliczności w jakich doszło do samowoli budowlanej, intencje działania skarżących, czy ich sytuacja rodzinna (opieka nad osobą niepełnosprawną).
Sąd Wojewódzki odniósł się również szeroko do kwestii konstytucyjności art. 48 Prawa budowlanego, akcentując trafnie, że Trybunał Konstytucyjny orzekał w tym przedmiocie nie stwierdzając niezgodności tego przepisu z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyroki TK z 26 marca 2002 r. sygn. SK 2/01, 12 stycznia 1999 r. sygn. P2/98).
Sąd Wojewódzki zasadnie przywołał również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których nawiązano do wymienionych wyroków TK z konstatacją, że respektowanie przepisów postępowania legalizacyjnego nie może być postrzegane jako niezgodne z zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił m.in., że nadanie regulacji art. 48 Prawa budowlanego ostatecznego kształtu jest wynikiem w pełni zamierzonego i świadomego działania ustawodawcy (zob. wyroki NSA z dnia 27 lipca 2010 r. II OSK 1227/09, 25 listopada 2016 r. II OSK 470/15, 17 lutego 2022 r. II OSK 505/19).
Wobec powyższego zawarte w skardze kasacyjnej uwagi co do nadmiernego rygoryzmu art. 48 Prawa budowlanego nie powinny być adresowane do Sądu, skoro w tym zakresie orzekał już Trybunał Konstytucyjny, przesądzając o pozostawieniu tej regulacji w porządku prawnym.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej (pkt 16) zauważyć trzeba, że chociaż Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się wprost do wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 21 kwietnia 2016 r. w sprawie Ivanova i Cherkezov przeciwko Bułgarii, to jednak uwzględnił w swoich rozważaniach zasadę proporcjonalności wyprowadzoną z art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, ale też z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
W rezultacie Sąd Wojewódzki uwzględnił kryteria legalności kontrolowanych decyzji wynikające nie tylko z przepisów prawa krajowego, ale też art. 8 Konwencji, do którego właśnie odnosi się wspomniany wyrok ETPC z 21 kwietnia 2016 r.
Zauważyć należy, że okoliczności niniejszej sprawy nie są jednak adekwatne do sytuacji ocenianej w ww. wyroku ETPC, w którym wskazana potrzeba kontroli nakazu rozbiórki – pod kątem zasady proporcjonalności – odnosiła się do przypadku rozbiórki zamieszkiwanego domu i ochrony prawa do poszanowania mieszkania, wyrażonej w art. 8 Konwencji. W niniejszej natomiast sprawie przedmiotem nakazu rozbiórki stał się budynek rekreacji indywidualnej, a nie stałe miejsce zamieszkania skarżących.
Ponadto przypomnieć trzeba, że oprócz przewidzianego w art. 8 ust. 1 Konwencji prawa do poszanowania mieszkania w ust. 2 przyjęto, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób.
Przytoczony przepis, podobnie jak art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie gwarantują ochrony prawa własności, czy prawa do mieszkania, w sposób absolutny, lecz dopuszczają ograniczenie tych praw w przypadkach koniecznych w demokratycznym państwie z uwagi na inne wartości prawem chronione.
Warto także przypomnieć, że w art. 4 Prawa budowlanego ustawodawca wyraźnie zastrzegł, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.
W podanych uwarunkowaniach prawnych Sąd Wojewódzki nie mógł zanegować rozstrzygnięć podjętych przez organy obu instancji, skoro bezwzględnie obowiązujące unormowanie art. 48 Prawa budowlanego nie dopuszcza uznaniowego działania organów nadzoru w sprawie samowoli budowlanej.
Niewątpliwie w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy brak było przesłanek do odstąpienia od nakazu rozbiórki w sytuacji, gdy skarżący nie uzyskali dla przedmiotowej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy, niezbędnej do legalizacji obiektu budowlanego w trybie art. 48 Prawa budowlanego.
Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego – w kontekście wykonalności decyzji nakazującej rozbiórkę.
Z treści decyzji organu powiatowego wynika jednoznacznie, jaki obiekt podlega orzeczonemu nakazowi rozbiórki. Jak zaznaczył Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, z treści decyzji organu I instancji oraz wyjaśnień organu odwoławczego wynika, że nakazem rozbiórki objęty został prawidłowo cały budynek, a podane wymiary obejmują powierzchnię zabudowy całego budynku rekreacji indywidualnej z tarasem.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
-----------------------
11