II OSK 382/18

II OSK 382/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-02-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Marta Laskowska - Pietrzak /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 1243/16 - Postanowienie NSA z 2016-11-04
II OZ 673/16 - Postanowienie NSA z 2016-06-30
VII SA/Wa 163/16 - Wyrok WSA w Warszawie z 2017-10-10
II OZ 763/17 - Postanowienie NSA z 2017-07-27
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 66 ust 1 pkt 1 ust 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 19 grudnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 163/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych i zakazu użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia
10 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 163/16 oddalił skargę [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB dla m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], nakazującą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: Prawo budowlane) wykonanie określonych robót budowlanych.
Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.
Postępowaniem administracyjnym - wszczętym przez PINB dla m.st. Warszawy z urzędu - objęty został stan techniczny budynku usługowo - hotelowego - restauracji "[...]", położonego przy ul. [...]. Postępowanie pierwszej instancji zostało zakończone przez organ powiatowy decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 61 ustawy Prawo budowlane, którą nakazano współwłaścicielkom budynku usługowo - hotelowego - restauracji "[...]", położonego przy ul. [...] usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym tego budynku poprzez: wykonanie barierki przy pochylni zewnętrznej przy schodach znajdujących się przed wejściem głównym do budynku; podwyższenie balustrady wzdłuż tarasu do wymaganej wysokości 1,10 m; naprawienie instalacji gazowej przy przejściu w ścianie budynku; naprawienie rynny od strony ul. [...]; zabezpieczenie luźno wiszących przewodów elektrycznych przy elewacji od strony ul. [...]; naprawienie płyt balkonowych; naprawienie kratki odwodnienia liniowego na długości ok. 1,00 m; naprawienie okładziny kamiennej schodów przy wejściu głównym do budynku; wykonanie barierki o wysokości 1,10 m w miejscu umieszczenia rzeźb oraz zakazano użytkowania tego obiektu z uwagi na występujące zagrożenie bezpieczeństwa jego użytkowników
i pracowników. W sentencji decyzji organ powiatowy określił, że obowiązki nałożone w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości należy wykonać w terminie
6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, a ponadto nadał tej decyzji na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego.
W treści decyzji organ powiatowy powołał się na ustalenia faktyczne, jakich dokonał podczas zewnętrznych oględzin budynku przeprowadzonych w dniu 17 czerwca 2015 r. Ustalenia te zostały zawarte w sporządzonym protokole nr [...]. Ponadto organ administracji wskazał, że część budynku, obejmująca pierwsze i drugie piętro została przyjęta do użytkowania decyzją Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum nr [...] z dnia [...] września 2002 r., natomiast od 2002 r. prowadzone są samowolne roboty budowlane polegające na rozbudowie
i nadbudowie tego obiektu. Zaznaczył przy tym, że sprawa dotycząca samowolnych robót budowlanych związanych z rozbudową i nadbudową budynku jest objęta odrębnym postępowaniem administracyjnym. Z treści zaskarżonej decyzji wynika ponadto, że oględziny w dniach 17 czerwca 2015 r. i 19 czerwca 2015 r. odbyły się
w asyście Policji. Organ budowlany oprócz wyszczególnienia zaobserwowanych
w trakcie zewnętrznych oględzin budynku nieprawidłowości w jego stanie technicznym stwierdził, że stanowią one zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi
i mienia. W decyzji organ podkreślił, że oględzin budynku od zewnątrz dokonali pracownicy PINB dla m.st. Warszawy, posiadający stosowne uprawnienia budowlane, z wieloletnim doświadczeniem zawodowym, którzy są w stanie samodzielnie ocenić, że stan techniczny budynku może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia z uwagi na brak barierek przy pochylni, skorodowane stopnie schodowe, niezabezpieczone przyłącze gazowe, luźno wiszące
i niezabezpieczone przewody elektryczne, niezakończone roboty budowlane (pozostawione szalunki). Ponadto organ powiatowy powołał się na pismo Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 20 kwietnia 2015, z którego wynika, że w dniu 24 lutego 2015 r. przeprowadzono czynności kontrolno-rozpoznawcze
w budynku gastronomiczno-hotelowym położonym przy ul. [...] i stwierdzono, że nie zrealizowano dotychczas egzekwowanych obowiązków w zakresie zapewnienia właściwych długości dojścia ewakuacyjnego oraz braku wyposażenia klatki schodowej w urządzenia do usuwania dymu lub zabezpieczające przed zadymianiem, w związku z czym podjęto dalsze czynności egzekucyjne w tym zakresie. Dodatkowo na podstawie uzyskanych ze strony internetowej www.mwr.com.pl informacji organ powiatowy ustalił, że
w budynku mieści się hotel, restauracja, sala bankietowa i sale szkoleniowe, zaś właściciel budynku pomimo, że posiada pozwolenie na użytkowanie wyłącznie dwóch pięter - oferuje organizację i obsługę: imprez firmowych i szkoleń, spotkań
i negocjacji handlowych, spotkań towarzyskich i integracyjnych (2 sale konferencyjne dla do 100 widzów, do 60 miejsc dla szkoleń, sala dla VIP-ów na 12 miejsc),
w budynku ponadto organizowane są bankiety, wesela, komunie, konselacje.
W ocenie PINB dla m. st. Warszawy - przy tak szerokim zakresie prowadzonej działalności - stan techniczny budynku usługowo - hotelowego - restauracji "[...]" powinien być odpowiedni, zaś sam obiekt winien być poddawany przeglądom rocznym w zakresie konstrukcji, instalacji gazowej i wentylacyjnej. Organ powiatowy wskazał przy tym, iż właściciele budynku nie przedłożyli wymaganych dokumentów, świadczących o dokonywaniu przeglądów technicznych na bieżąco, pomimo skutecznego wezwania. W oparciu o własne ustalenia i pozyskane informacje organ powiatowy stanął na stanowisku, iż ww. budynek może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia, a w szczególności stwarzać realne zagrożenie dla pracowników oraz osób postronnych.
Rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane określa przypadki, w których organ nadzoru budowlanego powinien nakazać właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego, w formie decyzji administracyjnej, doprowadzenie niewłaściwie użytkowanego obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego. Decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w ust. 1 pkt 1-4 tego przepisu, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Ponadto zgodnie z ust. 2 art. 66, organ administracyjny w razie stwierdzenia stanów, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, może zakazać użytkowania obiektu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zauważył, że ustawodawca, określając przesłanki, których wystąpienie uzasadnia ingerencję organu nadzoru budowlanego, zastosował zwroty niedookreślone (nieostre). Ma to ten skutek, że organ orzekający w danej sprawie, analizując i oceniając, czy dana przesłanka znajduje zastosowanie w konkretnym przypadku, ma pewien zakres swobody. Odnosi się to zwłaszcza do przesłanek dotyczących możliwości zagrożenia nieodpowiednim stanem technicznym, czy też nieodpowiednim sposobem użytkowania dobrom chronionym tym przepisem (tj. życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska). Kwestia nieodpowiedniego stanu technicznego będzie zazwyczaj wynikiem technicznego zużycia obiektu budowlanego, do którego dochodzi w miarę upływu czasu, a niekiedy nieodpowiedniego użytkowania, a także braku dbałości o obiekt, nieprzeprowadzania okresowych obowiązkowych kontroli lub koniecznych napraw. Stan ten może być także wynikiem naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Przesłanka ta zatem pozostaje w sferze sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Może się też wiązać z użytkowaniem obiektu budowlanego niezgodnie z jego przeznaczeniem. Z treści pkt 1 ust. 1 art. 66 Prawa budowlanego wynika, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska niezależnie od tego, czy jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Kwestia zagrożeń dla życia, zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska wynikająca z nieodpowiedniego użytkowania jest regulowana pkt 2 ust. 1 art. 66, przesłanka dotycząca zaś tylko nieodpowiedniego stanu technicznego, bez powiązania z dobrami podlegającymi szczególnej ochronie, jest regulowana w pkt 3 ust. 1 art. 66, a więc tak sformułowanym, że nie wiąże się z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. W świetle powyższego należy przyjąć, że przesłanka z pkt 1 ust. 1 art. 66 ustawy Prawo budowlane obejmuje sytuacje,
w których obiekt budowlany mimo, że jest użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem, jego stan techniczny też jest odpowiedni w tym sensie, że nie doszło do jego pogorszenia w miarę upływu czasu w związku z długoletnim użytkowaniem, jednakże faktycznie zachodzą okoliczności, mające związek z tym obiektem budowlanym, wskazujące na możliwość zagrożenia przez ten obiekt wymienionym w tym przepisie dobrom chronionym.
Powyższe, jak wskazał dalej Mazowiecki WINB, zostało należycie wykazane przez organ powiatowy w treści zaskarżonej decyzji nr [...]. Ponadto organ powiatowy w decyzji wyznaczył jako graniczny sześciomiesięczny termin do wykonania w pełni nałożonych obowiązków mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym ww. obiektu, zakazując przy tym użytkowania tego obiektu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, nadając jednocześnie decyzji na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na konieczność ochrony zdrowia lub życia ludzkiego, czyli dóbr chronionych przepisem art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Podkreślił przy tym, że rygor natychmiastowej wykonalności dotyczy zakresu prac naprawczych zmierzających do usunięcia nieprawidłowości, a zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zakaz użytkowania obiektu budowlanego lub jego części podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy samej ustawy.
Organ odwoławczy wskazał, że w związku z informacjami uzyskanymi w toku postępowania odwoławczego od pełnomocnika skarżących odnośnie wykonania obowiązków nałożonych nieostateczną decyzją pierwszoinstancyjną nr [...], zlecił PINB dla m. st. Warszawy przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez dokonanie oględzin budynku w celu zweryfikowania powyższych informacji pod kątem, czy są zgodne z rzeczywistością. Ze stanowiącego odpowiedź na postanowienie zlecające MWINB nr [...], pisma PINB dla m. st. Warszawy z dnia [...] października 2015 r. wynika, że obowiązki określone w decyzji nr [...] nie zostały wykonane w całości. W treści przekazanego przez organ powiatowy protokołu oględzin nr [...] z dnia [...] października 2015 r. nie potwierdzono, aby nałożone obowiązki w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie, zagrażającym dobrom chronionym w pkt 1 ust. 1 art. 66 ustawy Prawo budowlane zostały rzeczywiście w pełni wykonane.
Podsumowując Mazowiecki WINB stwierdził, że w ramach przeprowadzonego postępowania odwoławczego nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Podał przy tym, że zarzuty podniesione przez pełnomocnika skarżących w odwołaniu dotyczą przede wszystkim innej sprawy administracyjnej, a mianowicie sprawy inwestycji budowlanej polegającej na samowolnej rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku, znajdującego się na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...]. Sprawa ta natomiast została załatwiona przez organ powiatowy decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją MWINB nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Kwestie podniesione przez pełnomocnika skarżących w pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 odwołania nie mogą zostać uwzględnione w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego, bowiem w istocie nie odnoszą się one do rozpatrywanej sprawy związanej ze stanem technicznym przyjętej do użytkowania części obiektu, lecz dotyczą odrębnego postępowania administracyjnego. Jednocześnie jako bezzasadny organ ocenił zarzut sformułowany w pkt 18 odwołania.
W skardze do Sądu na ww. decyzję Mazowieckiego WINB z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], skarżące zarzuciły:
- naruszenie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i art. 108 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że w budynku występuje zagrożenie bezpieczeństwa użytkowników i pracowników, co uzasadnia zakazanie skarżącym użytkowania tego budynku, podczas gdy w rzeczywistości stwierdzone przez organ pierwszej instancji rzekome nieprawidłowości są błędne i w najmniejszym stopniu nie powodują, że obiekt zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Brak usterek, które w najmniejszym stopniu nie zagrażają życiu lub zdrowiu ludzi, został potwierdzony przez mgr. inż. [...], który w dniu 21 sierpnia 2015 r. sporządził protokół odbioru usunięcia nieprawidłowości wskazanych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy numer [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Organ drugiej instancji nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które
z obowiązków wskazanych w decyzji PINB nie zostały rzekomo wykonane. Powołano się przy tym na treść protokołu oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu 12 października 2015 r. (które nie mogły się odbyć, ponieważ pełnomocnik skarżących został o terminie tych oględzin zawiadomiony w dniu 16 października 2015 r. i co za tym idzie strona została pozbawiona możliwości czynnego udziału w powyższym etapie postępowania administracyjnego), całkowicie pomijając konkluzje wynikające z oględzin przeprowadzonych z udziałem pełnomocnika skarżących w dniu 16 listopada 2015 r. (pełnomocnik skarżących został należycie powiadomiony dopiero
o oględzinach zaplanowanych na dzień 16 listopada 2015 r., co pozwoliło skarżącym na realizację przysługujących im uprawnień i wzięcie, za pośrednictwem pełnomocnika, udziału w tych oględzinach), zgodnie z którymi usterki wskazane przez organ pierwszej instancji zostały w pełni usunięte i nie występują, a zatem odpadła podstawa, w oparciu o którą PINB wydał decyzję zakazującą użytkowania przedmiotowego obiektu. Powyższe uchybienia organu drugiej instancji doprowadziły również do naruszenia art. 6, 7 i 8, 9, 77 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z rażącym naruszeniem zasad praworządności, prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego
i słusznego interesu obywateli, jak również zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli;
- naruszenie art. 24 § 3 k.p.a., poprzez zaaprobowanie przez organ drugiej instancji stanowiska organu pierwszej instancji polegającego na wydaniu decyzji
z dnia [...] lipca 2015 r. przez [...] pełniącego funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, który winien zostać wyłączony od udziału w postępowaniu z powodu zaistnienia uzasadnionych, istotnych okoliczności, wywołujących wątpliwości co do ich bezstronności w niniejszej sprawie, polegających m.in. na tym, że: [...] skierował do Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie, oczywiście bezzasadną i zawierającą nieprawdziwe informacje, skargę na działanie adwokata [...] jako pełnomocnika strony w postępowaniu, czym naruszył jego dobra osobiste, jak również pomówił go o takie postępowanie, które może narazić go na utratę zaufania potrzebnego dla wykonywania zawodu adwokata, co w konsekwencji doprowadziło do powstania bezpośredniego sporu pomiędzy pełnomocnikiem strony a [...] i stanowi podstawę do wyłączenia [...] pełniącego funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy i wszystkich pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy, od udziału w przedmiotowym postępowaniu; [...] udzielał w toku postępowania szeregu wypowiedzi prasowych,
w których w sposób jednoznaczny wyraził swój negatywny stosunek do skarżących, stwierdzając m. in., że "miał to być jednopiętrowy pawilon, który na początku dekady dziwnym trafem dostał pozwolenie na użytkowanie". "Na miejscu moja inspektorka zastała tylko kilku robotników, którzy mówili po rosyjsku". "Po naszej poprzedniej decyzji był już tylko krok do rozbiórki tej samowoli. Jestem gotów wydać kolejną" - artykuł pt. "Samowola w królestwie kiczu" opublikowany w dniu 27 lipca 2009 r.
w dzienniku Gazeta Wyborcza Stołeczna;
- naruszenie art. 26 § 1 k.p.a., poprzez niewyznaczenie innego organu (innego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego) do prowadzenia sprawy, z uwagi na fakt, iż w związku z istnieniem uzasadnionych, istotnych okoliczności, wywołujących wątpliwości co do bezstronności [...] pełniącego funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy, podlegli mu pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy również podlegają wyłączeniu od udziału w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym we wstępie wyrokiem na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w skardze jako najdalej idące podniesiono zarzuty dotyczące braku wyłączenia organu i podległych mu pracowników, wskazując na naruszenie art. 24, art. 25 oraz art. 26 k.p.a.
Odnosząc się do tej kwestii Sąd zauważył, że zgodnie z art. 25 § 1 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od spraw dotyczących interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem
w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 (tj. małżeństwa, pokrewieństwa, powinowactwa, przysposobienia opieki lub kurateli) oraz 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3.
Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie przyjmuje się, że wyłączenie organu prowadzi zawsze do zmiany właściwości miejscowej (art. 21 k.p.a.), dlatego jest dopuszczalne tylko w sytuacjach ściśle odpowiadających przyczynom wyłączenia określonym w art. 25 k.p.a., który zawiera regulację modyfikującą przepisy o właściwości miejscowej organów administracji. Wyłączenie organu od załatwienia sprawy z przyczyny niewymienionej w art. 25 k.p.a., a następnie wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez inny organ oznaczałoby wydanie decyzji z naruszeniem przepisów
o właściwości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2345/10).
Zdaniem Sądu w badanym przypadku nie została spełniona żadna
z przesłanek enumeratywnie wskazanych w art. 25 § 1 k.p.a., a stanowisko to nie zostało w żaden sposób podważone przez skarżące. Sąd nie podzielił także zarzutu skargi dotyczącego niewyłączenia PINB jako pracownika organu. W tym względzie
w skardze powołano art. 24 § 3 k.p.a. wskazując na okoliczności, które podważają istnienie bezstronności osoby piastującej funkcję organu. Sąd wyjaśnił, że w tej sytuacji należało rozważyć, czy wskazana przez skarżące podstawa prawna wyłączenia odnosząca się przecież do pracownika organu, może mieć zastosowanie do osoby będącej piastunem organu. W tym względzie Sąd podzielił w całości linię orzeczniczą prezentowaną w orzeczeniu NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt
I OSK 1186/12 oraz w innych przywołanych niżej wyrokach, zgodnie z którą przepisy art. 24 k.p.a. odnoszą się tylko do pracownika organu, nie mają natomiast zastosowana do osoby piastującej funkcję monokratycznego organu. W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że mimo szerokiego zakresu omawianego pojęcia nie można uznać, by zwrot "pracownik organu" w znaczeniu,
o jakim mowa w art. 24 k.p.a., obejmował także osobę będącą personalną obsadą organu. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa podjęcie określonego działania pozostawia uznaniu organu administracji publicznej). Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Zatem osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie
z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie
o wyłączeniu pracowników organu (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2401/11, uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11 OTK-A 2011/10/113, Dz. U z 2011 r., Nr 272, poz. 1613, a także: A. Wróbel w :M. Jaśkowska. A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2012 r.). Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego.
Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że instytucja wyłączenia pracownika i instytucja wyłączenia organu to dwie odrębne regulacje proceduralne i istnieje konieczność ich rozróżnienia, mając na uwadze zarówno podstawy wyłączenia jak też skutki takiego wyłączenia. Jak podkreślono
w przywołanym wyżej wyroku NSA wykładnia i stosowanie omawianych regulacji nie może prowadzić do zatarcia różnicy między tymi odrębnymi regulacjami proceduralnymi. W rezultacie – jak wskazał NSA - strona postępowania nie może żądać wyłączenia organu (podobnie i osoby pełniącej funkcję organu) z innych przyczyn niż wymienione w art. 25 k.p.a., nawet jeżeli zdaniem strony mogą zachodzić wątpliwości co do bezstronności organu. Wyjątek w tym zakresie - o czym była już mowa - dotyczy tylko sytuacji, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania. Powyższe rozwiązanie nie pozbawia jednak strony prawa do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Instytucja wyłączenia jest bowiem tylko jednym z gwarantów realizacji takiego uprawnienia. Droga procesu administracyjnego jest uzupełniona drogą do sądu, na której jednostka ma prawo do rozpoznania przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd sporu pomiędzy nią a organem administracji publicznej o zgodność z prawem zaskarżonego działania (decyzji administracyjnej), w tym braku obiektywnego, bezstronnego rozpoznania
i rozstrzygnięcia sprawy.
Przedstawione stanowisko Sąd w całości podzielił, wskazując że podobny pogląd prezentowany jest również w orzeczeniach NSA i WSA z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2401/11; z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 612/12; z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 851/13; z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 895/12; z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3045/13, z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 987/13, z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2370/11. W konsekwencji Sąd uznał, że skoro przepis art. 24 k.p.a. nie ma zastosowania do wyłączenia osoby piastującej funkcję monokratycznego organu, to nie miał on również zastosowania w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu, za niezasadny należało uznać również zarzut dotyczący zastosowania w sprawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego oraz utrzymania w mocy -decyzją zaskarżoną - orzeczenia organu pierwszej instancji wydanego w oparciu
o ten przepis, w sytuacji gdy w toku postępowania, usterki wskazane przez organ pierwszej instancji zostały usunięte (co zdaniem skarżących oznacza, że odpadła podstawa do wydania decyzji nakazującej wykonanie obowiązków i zakazującej użytkowania obiektu).
Sąd wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną decyzji wydanych w sprawie stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Stosownie do treści art. 66 ust. 1 pkt 1, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska właściwy organ nakazuje,
w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Zgodnie z art. 66 ust. 2 zd. 1, w decyzji, o której mowa
w ust. 1 pkt 1-3, właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Możliwość nałożenia obowiązków, o jakich mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego powiązana jest z nieprawidłowościami, powstałymi w trakcie użytkowania budynku, na skutek upływu czasu, czy też wystąpienia innego czynnika, który przyczynia się do pogorszenia stanu technicznego, czy estetycznego budynku. Obowiązek wykonania robót budowlanych ma przy tym jedynie charakter naprawczy, a sam ich rodzaj oraz zasięg zależy od zakresu/charakteru stwierdzonych nieprawidłowości. Rozstrzygnięcie organu wydane w omawianym trybie, powinno więc uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego i estetycznego przez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Nadto, z istoty działań podejmowanych w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że zmierzają one do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu odpowiadającego wymogom bezpieczeństwa, a także normom technicznym i estetycznym, a nie służą likwidacji stanu niezgodności
z prawem. Obowiązkiem zatem organu prowadzącego postępowanie w oparciu o ten przepis jest ustalenie jedynie, czy istnieje któraś z przesłanek w nim wymienionych uzasadniających interwencję organu nadzoru budowlanego. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że ma on zastosowanie do przypadków szczególnego zaniedbania obowiązków ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego
w odniesieniu do jego stanu technicznego. Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, czy obiekt ten został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę (zgłoszenie) i zgodnie z jego postanowieniami.
Zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia ww. art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, poprzez ich zastosowanie. Wykazano bowiem konieczność ingerencji organu poprzez wydanie decyzji nakazującej, w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Podczas zewnętrznych oględzin budynku przeprowadzonych m.in.
w dniu 17 czerwca 2015 r. poczyniono ustalenia (zawarte następnie w sporządzonym na powyższą okoliczność protokole nr [...]), wskazujące na szereg nieprawidłowości w jego stanie technicznym. Jednocześnie stwierdzono, że stanowią one zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ocena ta nie budzi wątpliwości Sądu co do jej prawidłowości, albowiem stan techniczny budynku może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia z uwagi na: brak barierek przy pochylni, skorodowane stopnie schodowe, niezabezpieczone przyłącze gazowe, luźno wiszące i niezabezpieczone przewody elektryczne, niezakończone roboty budowlane (pozostawione szalunki), a takowe stwierdzono w tym przypadku. Sąd dostrzegł przy tym, że decyzje wydane w sprawie spełniają wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.; w sposób wyczerpujący przedstawiają stan sprawy, w tym poczynione ustalenia stanowiące
o konieczności wydania decyzji w pierwszej instancji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1. W decyzjach tych opisano każdą ze stwierdzonych usterek (czy dostrzeżone uszkodzenie), poprzez zarówno jej umiejscowienie jak i wskazanie na rodzaj nieprawidłowości. Sąd zauważa jednocześnie, że w sprawie właściwie nie ma sporu co do tego, iż ww. nieprawidłowości w stanie budynku miały miejsce. Skarżące wskazują jedynie na to, że stwierdzone nieprawidłowości (które to wyszczególniono w decyzji pierwszej instancji), zostały naprawione (v. protokół odbioru usunięcia nieprawidłowości z dnia 21 sierpnia 2015 r., sporządzony przez mgr. inż. [...], złożony przez strony na etapie postępowania odwoławczego). Okoliczność ta, nie mogła jednak wpłynąć na prawidłowość wydanych w sprawie decyzji. Wykonanie obowiązków na skutek przystąpienia do realizacji decyzji pierwszej instancji (której nadano rygor natychmiastowej wykonalności) nie oznacza bowiem, że ich nałożenie było niezasadne, czy też, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Sprawa niniejsza nie polegała bowiem na ustaleniu, czy doszło do zrealizowania decyzji nakazującej, ale na wyjaśnieniu, czy zachodziła podstawa prawna i faktyczna do wydania takowej decyzji nakazującej. Zatem, wszelkie kwestie dotyczące wykonania ww. aktu (w tym: sposobu prowadzenia postępowania uzupełniającego na etapie postępowania odwoławczego celem zweryfikowania twierdzeń strony w tym zakresie), nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
W konsekwencji, Sąd stwierdził również, że wobec poczynionych w toku postępowania ustaleń dotyczących stanu technicznego przedmiotowego obiektu, wskazujących na istnienie potencjalnego zagrożenia wartości określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1, organ mógł, w oparciu o art. 66 ust. 2 ww. ustawy, zakazać jego użytkowania do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosły [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, który na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a/ art. 109 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez nieodroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 10 października 2017 r., pomimo iż, jak wynika
z protokołu rozprawy, w dniu 9 października 2017 r. do akt sprawy wpłynął wniosek skarżącej [...] o odroczenie rozprawy z uwagi na chorobę, oraz do wniosku dołączone zostało zaświadczenie lekarza sądowego, a zatem nieobecność skarżącej [...] na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. była spowodowana znaną Sądowi I instancji przeszkodą, której nie można było przezwyciężyć, tj. chorobą skarżącej, wykazaną stosownym zaświadczeniem lekarza sądowego, które zostało przedłożone wraz z wnioskiem o odroczenie rozprawy,
w efekcie czego skarżące zostały pozbawione możności obrony swoich praw, ponieważ nie brały udziału w istotnej części postępowania i nie miały możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem wyroku, co stanowi przesłankę nieważności postępowania określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.;
b/ art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie, w ramach kontroli działalności administracji publicznej, zasad: praworządności postępowania administracyjnego, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a także obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, polegające na błędnym oddaleniu skargi i:
- nieokreśleniu na czym miałoby polegać rzekome zagrożenie bezpieczeństwa użytkowników i pracowników przedmiotowego budynku. Sąd I instancji, wskazał jedynie na ustalenia wynikające z protokołu nr [...], sporządzonego na podstawie zewnętrznych oględzin budynku przeprowadzonych w dniu 17 czerwca 2015 r., zaś całkowicie pominął wnioski z oględzin, które odbyły się z udziałem pełnomocnika skarżących w dniu 16 listopada 2015 r., zgodnie z którymi usterki wskazane przez organ pierwszej instancji zostały w pełni usunięte i nie występowały,
- zaaprobowaniu stanowiska organu pierwszej i drugiej instancji, że nie istniały podstawy do wyłączenia od udziału w przedmiotowym postępowaniu Andrzeja Kłosowskiego pełniącego funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, który wydał decyzję z dnia [...] lipca 2015 r., pomimo, iż powinien zostać wyłączony od prowadzenia sprawy z powodu zaistnienia uzasadnionych, istotnych okoliczności, wywołujących wątpliwości co do jego bezstronności
w niniejszej sprawie, oraz winien być wyznaczony inny organ (inny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego) do prowadzenia przedmiotowego postępowania,
z uwagi na fakt, iż w związku z istnieniem uzasadnionych, istotnych okoliczności, wywołujących wątpliwości co do bezstronności [...] pełniącego funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, podlegli mu pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy również powinni zostać wyłączeni od udziału w niniejszej sprawie;
c) art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. poprzez błędne nieuwzględnienie wniosku dowodowego pełnomocnika skarżących, złożonego na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r., o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego rzeczoznawcy z zakresu budownictwa inż. bud. [...] i inż. [...] z dnia 30 marca 2017 r. dotyczącej stwierdzenia stanu zakresu wykonania zleceń pokontrolnych w budynku przy ulicy [...], jak również o zarządzenie dokonania oględzin zewnętrznych
i wewnętrznych budynku usługowo-hotelowego-restauracji "[...]" na okoliczność wykonania przez stronę skarżącą wszystkich obowiązków nałożonych decyzją organu pierwszej instancji, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku powołanie biegłego sądowego przez Sąd na ww. okoliczność, przez co pominięcie faktu wykonania przez skarżące [...] wszystkich obowiązków nałożonych decyzją organu I instancji;
d/ art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne oddalenie skargi, podczas gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji;
e/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a i pkt 1c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji,
w sytuacji, w której skarga zasługiwała na uwzględnienie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ decyzje te zostały wydane zarówno z naruszeniem prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy;
2/ naruszenie prawa materialnego, tj.:
a/ art. 66 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zaaprobowanie stanowiska organu pierwszej i drugiej instancji i uznanie, że
w przedmiotowym budynku występuje zagrożenie bezpieczeństwa użytkowników
i pracowników, co uzasadnia zakazanie skarżącym użytkowania tego obiektu, podczas gdy w rzeczywistości stwierdzone przez organ pierwszej instancji rzekome nieprawidłowości są błędne i w najmniejszym stopniu nie powodują, że obiekt zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Brak usterek, które w najmniejszym stopniu nie zagrażają życiu lub zdrowiu ludzi, został potwierdzony przez mgr. inż. [...], który w dniu 21 sierpnia 2015 r. sporządził protokół odbioru usunięcia nieprawidłowości wskazanych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy numer [...]z dnia [...] lipca 2015 r. Sąd I instancji powołał się jedynie na ustalenia poczynione podczas zewnętrznych oględzin budynku przeprowadzonych w dniu 17 czerwca 2015 r., zawartych następnie w sporządzonym na powyższą okoliczność protokole nr [...], całkowicie pomijając konkluzje wynikające z oględzin przeprowadzonych z udziałem pełnomocnika skarżących w dniu 16 listopada 2015 r., zgodnie z którymi usterki wskazane przez organ pierwszej instancji zostały w pełni usunięte i nie występowały, a zatem odpadła podstawa, w oparciu o którą PINB wydał decyzję zakazującą użytkowania przedmiotowego obiektu.
Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o:
1/ na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości
i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;
2/ na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie [...]j kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących kasacyjnie przytoczył argumenty mające wykazać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę
w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności, z uwagi na najdalej idące skutki, należało odnieść się do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to uchybienia zdaniem pełnomocnika skarżących odpowiadać miały przesłance nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., tj. pozbawienie strony możności obrony swych praw. Nieważność postępowania przed Sądem I instancji strona wiąże z naruszeniem art. 109 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o odroczenie rozprawy z powodu udokumentowanej choroby jednej ze skarżących.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego
w powyższych kwestiach w skardze kasacyjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy, w sytuacji, gdy skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, odmowa odroczenia rozprawy w dniu 10 października 2017 r. nie naruszała art. 109 p.p.s.a.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że skarżące były również stronami postępowania w sprawie zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 806/18, w której również złożyły wniosek o odroczenie rozprawy. Schemat postępowania skarżących, będący wynikiem określonej strategii procesowej zmierzającej do maksymalnego odsunięcia w czasie rozpoznania sprawy jest identyczny. Nie uwzględniając wniosku o odroczenie rozprawy Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku wskazał "(...) zasadą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest fakultatywny (nieobowiązkowy) udział stron (uczestników) lub ich pełnomocników, których obecność nie wstrzymuje rozpoznania sprawy (art. 107 p.p.s.a.). Obowiązek odroczenia rozprawy w związku z nieobecnością strony (uczestnika) lub jej pełnomocnika, wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć (art. 109 p.p.s.a.), nie ma charakteru bezwzględnego. Sąd administracyjny jest zobowiązany odroczyć rozprawę jedynie wówczas, gdy nieobecność strony (pełnomocnika) została wywołana – znaną sądowi najpóźniej w momencie rozpoczęcia rozprawy – nieprzewidywalną lub trudno przewidywalną przyczyną (wypadkiem lub nagłą chorobą) a jednocześnie ze względu na obiektywne przeszkody (np. brak fizycznej możliwości ustanowienia pełnomocnika z powodu choroby lub wypadku) lub szczególnie uzasadnione powody (np. konieczność przedstawienia sądowi twierdzeń lub dowodów, co do których strona nie miała możliwości wcześniejszego ich przedstawienia i których poza stroną inna osoba przedstawić nie może) nie jest możliwe wyznaczenie zastępstwa procesowego. Wnioski o odroczenie rozprawy zawsze podlegają ocenie z punktu widzenia zgodności z innymi zasadami postępowania sądowoadministracyjnego. Nie negując prawa stron i uczestników postępowania do udziału w rozprawie (osobiście lub za pośrednictwem pełnomocnika), sąd administracyjny nie może uchylić się od obowiązku oceny, czy i w jakim zakresie dążenie uprawnionego podmiotu do odroczenia rozprawy nie zmierza do naruszenia określonych zasad postępowania sądowego (np. wynikającej z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP – zasady rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki lub ustanowionej w art. 7 p.p.s.a. zasady szybkości postępowania), którym w określonym stanie faktycznym (np. w związku
z próbą nadużycia praw procesowych) należy przyznać pierwszeństwo przed prawem do udziału w rozprawie.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a., które skarżące wiążą z nieuwzględnieniem wniosku dowodowego pełnomocnika skarżących, złożonego na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r., o dopuszczenie
i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego rzeczoznawcy z zakresu budownictwa. W sytuacji, gdy Sąd I instancji nie przeprowadził żadnego dowodu
w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., powoływanie się na art. 106 § 5 p.p.s.a.,
a w konsekwencji na przepisy k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego jest bezprzedmiotowe. Możliwość zastosowania przepisów procedury cywilnej
w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ograniczona została bowiem ustawowo do sytuacji procesowej określonej w art. 106 § 3, to jest do przeprowadzania w ramach postępowania sądowego uzupełniającego dowodu
z dokumentu. Tym samym zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym
z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. W sytuacji, gdy Sąd I instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. Przepis ten zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Ponadto przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Powszechnie przyjmuje się, że przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości, przy czym postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych, bowiem dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1568/17). Słusznie wskazał, Sąd I instancji, że złożony wniosek nie jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie bowiem dotyczy działań skarżących wykonanych po wydaniu decyzji, co nie ma wpływu na badanie prawidłowości nałożonych obowiązków.
Jako bezzasadny należy ocenić zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw.
z art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że art. 148 p.p.s.a. wskazany został prawdopodobnie omyłkowo bowiem dotyczy on uwzględnienia przez Sąd skargi jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru.
Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa
w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 188/17). Za pośrednictwem tego zarzutu autor skargi kasacyjnej zmierzał do podważenia niewyłączenia pracownika organu pierwszej instancji będącego piastunem kompetencji tego organu, a tym samym - do wykazania, że - wobec braku uznania, że decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. została wydana przez organ pierwszej instancji podlegający wyłączeniu - zaskarżona decyzja została błędnie oceniona jako niewadliwa.
Identyczny zarzut został podniesiony w skardze kasacyjnej w sprawie zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 806/18. Sąd wskazał, że "(...) Po pierwsze autor skargi kasacyjnej nie wykazał możliwego wpływu podnoszonego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie art. 24 § 3 i art. 26 § 1 w zw. z art. 6, 7
i 8 k.p.a. na wynik sprawy. Po drugie, błędny jest pogląd, że przejawem stronniczości osoby pełniącej funkcję organu jest publiczne (np. zawarte w wypowiedzi prasowej) prezentowanie określonych poglądów prawnych lub ocen na tle określonej sprawy administracyjnej (zwłaszcza, jeśli sprawa ta budzi zainteresowanie lub kontrowersje społeczne albo jeśli była już przedmiotem wielokrotnego rozpoznania), jeśli powyższe poglądy lub oceny nie są powiązane z istnieniem subiektywnego stosunku do stron postępowania lub samej sprawy. Okolicznością uprawdopodabniającą tego rodzaju subiektywny stosunek nie jest sam fakt istnienia - w ocenie strony postępowania - "bezpośredniego sporu" pomiędzy profesjonalnym pełnomocnikiem strony a piastunem kompetencji organu, jeśli twierdzenie strony nie zostanie powiązane z konkretnymi okolicznościami związanymi z tego rodzaju "sporem", które mogą być uznane za przyczynę stronniczości pracownika organu. Sąd rozpoznający niniejszą sprawy w pełni podziela stanowisko wyrażone w powyższym wyroku.
W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny poddał ocenie zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 66 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zarzut ten pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.
Zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji, analizując zebrany
w sprawie materiał dowodowy prawidłowo ustaliły, że obiekt budowlany, należący do skarżących jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Okoliczności, będące podstawą tego stwierdzenia, w sposób jednoznaczny zostały ustalone podczas kontroli obiektu. W rozpoznawanej sprawie, jak prawidłowo przyjął Sąd
I instancji protokoły kontroli obiektu, jednoznacznie dowodziły nieodpowiedniego stanu technicznego, szczegółowo opisanego w decyzji (brak barierek przy pochylni, skorodowane stopnie schodowe, niezabezpieczone przyłącze gazowe, luźno wiszące i niezabezpieczone przewody elektryczne, niezakończone roboty budowlane, pozostawione szalunki). Podkreślenia wymaga, że ustalenia te w istocie nie zostały zakwestionowane. Skarżące wielokrotnie wskazywały, że "usterki wskazane przez organ pierwszej instancji zostały w pełni usunięte".
W tych okolicznościach, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Sąd orzekł o jej oddaleniu stosownie do art. 184 p.p.s.a.