II OSK 45/19

II OSK 45/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2021-12-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Piotr Broda
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Ochrona zdrowia
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2734/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-06-22
II OZ 209/18 - Postanowienie NSA z 2018-03-07
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 947
art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Dz.U. 182 poz 1086 oraz § 1 i 4
Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.
Dz.U. 2016 poz 599
art. 119 § 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2734/17 w sprawie ze skargi T. K. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 czerwca 2018 r., VII SA/Wa 2734/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę T. K. na postanowienie Ministra Zdrowia z [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, postanowieniem z [...] października 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...] ("Wojewoda" lub "organ I instancji") nałożył na T. K. grzywnę w wysokości 300 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania szczepieniom ochronnym jego małoletniej córki – Z. K. – tj. obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] września 2016 r. wystawionego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (PPIS) oraz wezwał do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia ww. postanowienia. Jednocześnie Wojewoda w swoim postanowieniu wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, dodatkowo obciążył skarżącego opłatą w wysokości 30 zł za czynności egzekucyjne.
Zażaleniem z 17 października 2016 r. skarżący zaskarżył do Ministra Zdrowia ww. postanowienie.
Dalej w wyroku VII SA/Wa 2734/17 przywołano, że po rozpatrzeniu zażalenia Minister Zdrowia powołanym na wstępie postanowieniem z [...] października 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23; K.p.a.) oraz art. 119 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2016, poz. 599, Upea), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, podzielając przy tym jego argumentację.
Organ II instancji stwierdził, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. polegającego na zaszczepieniu małoletniego dziecka, było prowadzone w sposób prawidłowy. Minister Zdrowia przeanalizował materiał dowodowy zebrany w sprawie i nie podzielił zarzutów skarżącego odnośnie naruszenia przez Wojewodę art. 156 § 1 pkt 5, art. 124 § 2, art. 10 i 81 K.p.a. ani art. 29 § 1 i 2 oraz art. 119 § 1 Upea.
Mając na uwadze zarzut skarżącego dotyczący nie wykonanego badania kwalifikacyjnego do szczepień dziecka, organ naczelny podkreślił, iż to na skarżącym, jako rodzicu małoletniego dziecka i w związku z tym jego opiekunie prawnym, spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Skarżący nie zgłosił się do lekarza ani na badanie, ani na szczepienie dziecka. W aktach sprawy brak jest również zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do zaszczepienia małoletniego dziecka. Organ naczelny ocenił zatem, że słuszne było działanie Wojewody polegające na nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Organ odwoławczy podkreślił także, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia.
Kolejno wskazano, że skargę do WSA w Warszawie na postanowienie Ministra Zdrowia złożył T. K. wnosząc o jego uchylenie, o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił:
1. Naruszenie art. 29 § 1 Upea poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego wystawionego przez PPIS w dniu [...] września 2016 r. oraz art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 Upea poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy z [...] września 2017 r. nie podlegał egzekucji administracyjnej,
2. Naruszenie art. 119 § 1 Upea poprzez nieistnienie obowiązku w dniu wydania postanowienia,
3. Dotknięcie postanowienia wadą nieważności w postaci niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.,
4. Naruszenie art. 124 § 2 K.p.a.,
5. Naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 81 K.p.a., gdyż organ wydający postanowienie nie powiadomił skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i przedstawionych stanowisk oraz o możliwości zgłoszenia żądań i wniosków,
6. Naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. polegające na niezbadaniu istotnego dla sprawy faktu, tj. przyczyny dla której szczepienie nie zostało wykonane.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do małoletniej córki skarżącego stał się wymagalny. Tym samym, w sprawie zaistniały prawne przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (poprzez wystawienie tytułu wykonawczego), a następnie - do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z opłatą za czynności egzekucyjne. W ocenie tegoż sądu orzeczona grzywna (w zakresie jej wysokości) jest zgodna z art. 121 § 1 Upea, a wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia nie naruszają przepisów prawa materialnego ani procesowego, tj. dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia i zachowania gwarancji procesowych skarżącego, w tym art. 10 § 1, 80 i 81 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł T. K. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca:
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa), poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez sąd na mocy art. 134 Ppsa w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:
art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2013, poz. 947 ze zm., Uzzz) i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. 2011, poz. 1086, rozp. MZ 2011) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny,
art. 17 § 1 Uzzz w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11 i 12 rozp. MZ 2011, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącego, które ukończyło czwarty rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 19 r. życia (WZW typu B);
art. 17 ust. 1 i 2 Uzzz, poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego,
art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu.
II. naruszenie art. 119 § 1 Upea poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 Upea polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo istnienia obowiązku w dniu jego wydania).
Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wnosi o:
1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji,
rozpoznanie sprawy na rozprawie.
zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych
Nadto wnosi o zwrócenie się z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego (TK), co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 Uzzz w zw. z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie, wnosi się o zwrócenie się Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz) o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Z uwagi na fakt, że powyższe zagadnienia mają charakter prejudycjalny wnosi się o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez TK, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez ETPCz.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca zwraca uwagę, że szczepienia są zabiegami profilaktycznymi, ale mogącymi powodować i powodującymi uszczerbek na zdrowiu, należy stwierdzić iż obecnie obowiązujące przepisy (bez nadzoru sądowego nad rejestrem NOP, bez systemu odszkodowawczego) naruszają wyartykułowaną w Konstytucji zasadę adekwatności i celowości w zakresie ograniczenia praw obywatelskich, a to prawa do prywatności, praw do wolności wyboru sposobu leczenia, profilaktyki zdrowotnej.
W opinii skarżącego podanie tych szczepionek stanowi realne zagrożenie dla zdrowia dziecka czy też członków rodziny jeżeli, którekolwiek z nich cierpi na wrodzone zaburzenia odporności. Podanie szczepionki w tej sytuacji oznacza realne ryzyko wystąpienia gruźlicy poszczepiennej.
Końcowo wskazuje na brak podstawy prawnej do poddaniu dziecka szczepieniom określonym w dokumencie nie mieszczącym się w katalogu źródeł prawa wymienionym w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
W odpowiedzi organu naczelnego na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.
Minister Zdrowia podkreślił, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b Uzzz, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice).
Organ zwrócił uwagę, że przyczyną niepoddania dziecka skarżącego obowiązkowym szczepieniom jest odmowa wykonania badania kwalifikacyjnego, w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. W związku z powyższą okolicznością, jego zdaniem, nie można stwierdzić, że skarżący miał zamiar wykonania obowiązkowych szczepień u swojego dziecka.
Zdaniem Ministra Zdrowia, obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium RP, a profilaktyka przed tymi chorobami jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych, w myśl art. 68 ust. 4 Konstytucji RP
W związku z powyższym, w ocenie tegoż organu skarżący zbyt długi czas zwleka z wykonaniem obowiązkowych szczepień ochronnych, w związku z czym zarzut naruszenia art. 17 § 1 Uzzz w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11 i 12 rozp. MZ 2011 nie zasługuje na uwzględnienie.
Podczas rozprawy prowadzonej w formie zdalnej pełnomocnik organu naczelnego wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej, pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnej nie zgłosił się.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).
A. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że powołany przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, został podany błędnie, autor skargi kasacyjnej miał zapewne na myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, gdyż właśnie to ten przepis służy podważaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która może być również kwestionowana za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 Ppsa). Art. 134 Ppsa natomiast jest przepisem, który ma rozbudowaną strukturę wewnętrzną, dzieli się bowiem na niższe jednostki redakcyjne, składając się z dwóch paragrafów. Każdy z nich reguluje inna kwestię. Art. 134 § 1 Ppsa stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi, natomiast § 2 zawiera zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej. W niniejszej sprawie zarzut dotyczy § 1 art. 134 Ppsa, na co wskazuje uzasadnienie skargi kasacyjnej, że sąd wojewódzki nie uwzględnił wszystkich naruszeń przepisów prawa materialnego.
B. Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 Uzzz i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozp. MZ 2011.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 Uzzz, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. W myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy, osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". W myśl zaś art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 Uzzz, minister właściwy do spraw zdrowia został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Na podstawie tej delegacji, Minister Zdrowia wydał "rozporządzenie w sprawie wykazu", w którym ustalił wykaz (zakres) obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym - jeśli chodzi o dzieci - w jakim okresie ich życia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z tych wszystkich przepisów można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r., II FSK 1494/08, LEX nr 595803). Podsumowując, należy zgodzić się z poglądem sądu pierwszej instancji, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych. Przy czym, jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 kwietnia 2011 r., II OSK 32/11 (LEX 852219) wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń. Oznacza to, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie wywodząc, że wskazane przepisy nie stanowią podstawy prawnej nałożenia obowiązku szczepień.
C. Co zaś tyczy się kolejnego zarzutu kasacyjnego odnośnie naruszenia art. 17 ust. 1 Uzzz (nie zaś "§ 1" – uwaga Sądu) w zw. z § 3 pkt 1-3, 5 i 9, 11, 12 rozp. MZ 2011, wskazać należy, że w art. 17 ust. 10 Uzzz została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia celem określenia, w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych; 2) osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (rozp. MZ 2011). W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedział czasu, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. To, że został wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że dopiero po upływie tego terminu obowiązek jest wymagany i podlega egzekucji administracyjnej. Należy bowiem uwzględnić regulację § 5 rozp. MZ 2011, który stanowi "obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 Uzzz. To, że zgodnie z art. 17 ust. 11 Uzzz, konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje w Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, skoro podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 Uzzz). Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej, co uzasadnia pozostawienie w tym przedmiocie regulacji dostosowanych do potrzeb medycznych w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 2547/18, LEX nr 2611262). Ponadto w art. 17 ust. 11 ww. ustawy ustawodawca zawarł delegację ustawową dla Głównego Inspektora Sanitarnego do ogłoszenia w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, który powinien zawierać szczegółowe wskazania dotyczące stosowania poszczególnych szczepionek. Jednak ogłoszenie tego Komunikatu nie ma wpływu na istnienie obowiązku wynikającego z mocy prawa. Komunikat wskazuje jakie szczepienia i jakim czasie powinno poddać się określone osoby. Wyznaczenie maksymalnej granicy wieku w § 3 rozp. MZ 2011, przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala na określenie przez zobowiązanego lub osoby odpowiedzialnej za wykonanie przez zobowiązanego czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. W komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego okres czasu, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie zaś obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego. Poszczególne terminy w tymże akcie określone nie powinny być rozumiane jako dające zobowiązanej prawo do samodzielnego wyznaczenia momentu, w którym ma dojść do zaszczepienia dziecka, a tym bardziej - jak to błędnie postrzega skarżący - jako terminy, których upływ dopiero stanowi o wymagalności omawianego obowiązku. Podzielenie poglądu skarżącego całkowicie niweczyłoby cele, którymi kierował się ustawodawca, wprowadzając szczepienia obowiązkowe, a więc zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie. W niniejszej sprawie niesporne pozostaje, że w świetle wieku córki skarżącego obowiązek określony w tytule wykonawczym miał charakter wymagalny, skoro już przed dniem jego wystawienia doszło do uchybienia terminowi wyznaczonemu dla przyjęcia szczepionek przeciwko wszystkim wymienionym w tytule chorobom.
D. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 i 2 Uzzz, bowiem poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.
E. Nadto nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 jak i art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji. Niewątpliwie – zdaniem składu orzekającego – w tej sprawie konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji. Wprost przeciwnie, z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki, a zatem materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki (zob. wyroki NSA z 10 lutego 2021 r., II OSK 1622/18, czy z 26 sierpnia 2021 r., II OSK 739/19, CBOSA). Ponadto, brak regulacji prawnej systemu odszkodowań czy też wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych, nie daje podstaw do postawienia zarzutu naruszenia ww. przepisów konstytucyjnych i Konwencji. Nadto, w ramach przedmiotowego postępowania dotyczącego nałożenia grzywny w celu przymuszenia ww. normy w żaden sposób nie zostały naruszone.
Nie doszło także do obrazy przepisu art. 8 ust. 1 Konwencji, albowiem przy jego wykładni nie można pominąć art. 8 ust. 2 tej Konwencji. Stanowiąc o poszanowaniu życia prywatnego i rodzinnego art. 8 ust. 2 Konwencji wyznacza granice, przyjmując, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy w korzystanie z poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia. Do podstawowych wartości zapisanych w Konstytucji RP należy ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP). Na organach państwa ciąży obowiązek stosowania takich środków prawnych dla gwarancji ochrony zdrowia, a w to wchodzi obowiązek zapobiegania chorobom przez określenie obowiązków jednostki, w tym obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. Na marginesie tych uwag wypadnie przypomnieć, że w myśl art. 83 Konstytucji RP, każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej.
F. W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 119 § 1 Upea. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności postanowienia o nałożeniu na skarżącego kasacyjnie grzywny w celu przymuszenia trafnie uznając, że jest ono zgodne z prawem. Z kolei w ramach kontroli sądowej tego rozstrzygnięcia weryfikacji nie podlega sama dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz właściwość organu egzekucyjnego. Tego rodzaju kwestie nie mogły zostać podniesione przez zobowiązanego w ramach zastosowania konkretnego środka egzekucyjnego, lecz w ramach zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zestawienie zatem naruszenia art. 119 § 1 z art. 29 § 1 Upea powoduje, że jest to zarzut niezasadny.
G. Wbrew zatem stanowisku skarżącego sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia Ministra Zdrowia, słusznie w konsekwencji stosując konstrukcję prawną oddalenia skargi w myśl art. 151 Ppsa. Nie było uzasadnionych przesłanek do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Wydane w sprawie ostateczne postanowienie o nałożeniu grzywny w pełni odpowiadało prawu. Nie można zatem skutecznie zarzucić naruszenia podnoszonego w kasacji przepisu art. 134 (§ 1 - jak ustalił Sąd Naczelny) Ppsa.
Zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 listopada 2015 r., I OSK 528/14, LEX nr 1989974, wyrok NSA z 30 października 2015 r., II OSK 485/14, LEX nr 1987288). Jednak z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W realiach tej sprawy bowiem nie doszło do naruszenia ww. normy prawa procesowego. Wbrew stanowisku skarżącego nałożony obowiązek nie był niewykonalny ani w dniu wydania postanowienia, ani tym bardziej niewykonalność nie miała charakteru stałego. Podważenie wykonalności obowiązku może nastąpić tylko w trybie określonym przepisami prawa.
H. Odnośnie wniosku skarżącego o skierowanie pytania prawnego do TK, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z nim we wnioskowanym w skardze kasacyjnej zakresie. W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia ze zderzeniem się dwóch interesów indywidualnego i ogólnospołecznego, co wymaga uwzględnienia zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane również do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP). "Obowiązkowość" szczepień dotyczy sfery zabezpieczenia społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej - art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2547/18, LEX nr 2611262.). Podobnie, z uwagi na powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do ETPCz o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji. Za zasadne natomiast uznać należy odesłanie do wyroku Wielkiej Izby ETPCz z 8 kwietnia 2021 r., 47621/13 (Vavřička i inni), zapadłego na tle stosowania przepisów czeskich dotyczących szczepień ochronnych. W swym rozstrzygnięciu Trybunał ten wskazał, iż obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. To powiedziawszy, ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne, zdaniem Trybunału, realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. "stadnej" odporności całego społeczeństwa (zob. Warecka Katarzyna, Obowiązek szczepienia a Konwencja Praw Człowieka. Omówienie wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021 r., 47621/13, opubl. LEX/el. 2021).
I. Z tych względów, na podstawie art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.