II OSK 3815/19

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 586/19 w sprawie ze skargi B. B. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 586/19 po rozpoznaniu skargi B. B. uchylił postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 27 marca 2018 r. do Wojewody Mazowieckiego wpłynął wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, dalej "GDDKiA" lub "inwestor", o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn. "budowa drogi S7 Olsztynek (S51) – Płońsk (S10) odc. Pieńki – Płońsk". Wniosek został złożony na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1496) dalej "specustawa drogowa".

Pismem z dnia 5 kwietnia 2018 r., znak: [...], Wojewoda Mazowiecki zawiadomił wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o powyższym w drodze obwieszczenia.

W dniu 6 kwietnia 2018 r. GDDKiA na podstawie art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej "k.p.a.", złożył wniosek o zawieszenie ww. postępowania administracyjnego.

Wojewoda Mazowiecki obwieścił fakt wpływu ww. wniosku inwestora z dnia 6 kwietnia 2018 r. o zawieszenie postępowania w drodze publicznego ogłoszenia. Równocześnie organ poinformował o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie wniosku o zawieszenie postępowania, w terminie 7 dni od dnia skutecznego doręczenia ww. zawiadomienia.

Po upływie określonego terminu, Wojewoda Mazowiecki postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. zawiesił postępowanie prowadzone na podstawie art. 11a ust. 1 specustawy drogowej.

Postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane na podstawie art. 98 § 1 w związku z art. 101 § 3 k.p.a.

Organ pierwszej instancji stwierdził również, że 20 kwietnia 2018 r., w drodze obwieszczenia, poinformowano strony postępowania o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie wniosku o zawieszenie postępowania, w terminie 7 dni od dnia skutecznego doręczenia. W nałożonym terminie żadna ze stron nie wniosła sprzeciwu w sprawie zawieszenia postępowania. Zdaniem organu wszystkie przesłanki wskazane w art. 98 § 1 k.p.a. zostały spełnione, co skutkowało zawieszeniem postępowania.

Od postanowienia organu pierwszej instancji skarżąca złożyła zażalenie twierdząc, że została pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowaniu, gdyż zaskarżone postanowienie nie zostało jej nigdy doręczone.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.

Organ drugiej instancji stwierdził, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu.

Organ wskazał także, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a., zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie. Zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego zostało wydane w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a. Z kolei, w myśl art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy zażalenie. Termin do wniesienia zażalenia liczy się od dnia doręczenia postanowienia stronie, która brała udział w postępowaniu, zatem jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje konieczność stwierdzenia, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Organ wskazał, że z wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2018 r. o zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwolenie na realizację ww. inwestycji drogowej wystąpił inwestor. Jak wynika z rozdzielnika zaskarżonego postanowienia, zostało ono wyłącznie doręczone bezpośrednio pełnomocnikowi inwestora, w dniu 29 maja 2018 r, co znajduje odzwierciedlenie w znajdującym się w aktach zwrotnym potwierdzeniu odbioru zaskarżonego postanowienia przez pełnomocnika inwestora w tym właśnie dniu.

W świetle powyższego organ stwierdził, że postanowienie Wojewody Mazowieckiego weszło do obrotu prawnego w dniu 29 maja 2018 r., poprzez skuteczne jego doręczenie pełnomocnikowi inwestora. Pozostałe strony postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostały zawiadomione o jego wydaniu w drodze obwieszczenia:

a) w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim w Warszawie w dniach od 23 maja do 27 czerwca 2018 r. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu w dniach od 23 maja do 23 czerwca 2018 r.,

b) w Urzędzie Gminy Baboszewo w dniach od 23 maja do 7 czerwca 2018 r. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu w tych samych dniach,

c) w Urzędzie Gminy Płońsk w dniach od 23 maja do 8 czerwca 2018 r. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu w tych samych dniach,

d) w Urzędzie Miejskim w Płońsku w dniach od 22 maja 2018 r. do 27 czerwca 2018 r. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu w dniu 23 maja 2018 r.

Wobec powyższego organ wskazał, że zgodnie z art. 49 § 2 zd. 2 k.p.a., zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. W niniejszej sprawie obwieszczenie o wydaniu postanowienia Wojewody Mazowieckiego zostało ogłoszone najpóźniej 23 maja 2018 r., a więc, przewidziany w przepisie art. 49 k.p.a., czternastodniowy termin skutkujący doręczeniem upłynął w dniu 6 czerwca 2018 r.

Ponadto Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał, że siedmiodniowy termin na wniesienie zażalenia na postanowienie Wojewody Mazowieckiego upłynął licząc od dnia doręczenia postanowienia Wojewody Mazowieckiego pełnomocnikowi inwestora – 5 czerwca 2018 r., zaś licząc od dnia doręczenia postanowienia Wojewody Mazowieckiego w drodze publicznego ogłoszenia – 13 czerwca 2018 r.

Zażalenie skarżącej zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora pocztowego 18 września 2018 r. Tym samym organ drugiej instancji stwierdził, że ww. zażalenie zostało złożone przez skarżącą z uchybieniem terminu do jego wniesienia.

Skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. B., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.

Skarżąca zarzuciła organowi drugiej instancji naruszenie:

a) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy skarżącej nie upłynął termin do wniesienia zażalenia, gdyż skarżącej nigdy skutecznie nie doręczono zaskarżonego postanowienia Wojewody Mazowieckiego, a tym samym skarżąca pozostawała w otwartym terminie do wniesienia zażalenia na to postanowienie;

b) art. 6, 7, 8, 75, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym całkowite pominięcie, że Wojewoda Mazowiecki bezprawnie zaniechał zawiadomienia skarżącej w trybie art. 49 k.p.a., tj. w wymaganej pisemnej formie o doręczaniu dalszej korespondencji w sprawie w trybie obwieszczenia, a tym samym, że nie zostały spełnione przesłanki do doręczania korespondencji w trybie obwieszczenia, a wszelkie tego typu doręczenia były prawnie bezskuteczne, a stronie nie minął termin do wniesienia środków zaskarżenia;

c) naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do kwestii podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu, a mających istotny wpływ na wydane postanowienie, tj. braku uprzedniego zawiadomienia skarżącej w formie pisemnej o dalszym doręczaniu zawiadomień w trybie obwieszczenia, a tym samym bezskuteczności dokonanego doręczenia.

Skarżąca stwierdziła też, że zgodnie z art. 49a k.p.a. zawiadomienie przez obwieszczenie jest skuteczne wyłącznie, jeżeli uprzednio strony zostały pisemnie zawiadomione przez organ o dokonywaniu zawiadomień przez obwieszczenie w przyszłości. Wobec tego skarżąca stwierdziła, że nigdy nie została pisemnie poinformowana przez Wojewodę Mazowieckiego o dokonywaniu w przyszłości zawiadomień przez obwieszczenie, co w jej ocenie zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem zawiadomienie było nieskuteczne. Skoro zaś było bezskuteczne, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu, nie wywołało żadnych skutków prawnych, w tym nie upłynął termin do wniesienia zażalenia. W konsekwencji podnosi, że wszelkie dalsze czynności również pozostają prawnie bezskuteczne.

Zdaniem skarżącej, skoro postanowienie o zawieszeniu postępowania nigdy nie zostało doręczone skarżącej, skarżąca pozostaje w otwartym terminie do jego zaskarżenia. Tym samym nie może mieć w tym wypadku zastosowania art. 134 k.p.a. gdyż zażalenie zostało wniesione w terminie.

Odpowiadając na skargę, organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju nie jest zgodne z prawem i musi zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Sąd wskazał, że kluczowym przepisem, który ma znaczenie dla rozstrzygnięcia jest art. 49a k.p.a., zgodnie z którym poza przypadkami, o których mowa w art. 49, organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1, jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Do zawiadomienia stosuje się przepis art. 49 § 2 k.p.a.

Natomiast zgodnie z art. 49 ust. 1 k.p.a. jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej.

Sąd wskazał, że do przesłanek dopuszczalności publikowania zawiadomień o decyzjach i innych czynnościach w miejsce doręczenia tradycyjnego bądź elektronicznego ustawodawca zaliczył to, by w postępowaniu brało udział więcej niż 20 stron. Ponadto, warunkiem dopuszczalności zastąpienia indywidualnego doręczenia tradycyjnego lub elektronicznego publicznym zawiadomieniem stron jest to, by strony zostały uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w ten sposób. Art. 49a zdanie drugie k.p.a. odnosi się do stron, więc i podmiotów na prawach strony. Hipoteza normy wynikającej z tego przepisu nie obejmuje innych podmiotów, wobec tego dopuszczalność i skuteczność zawiadamiania publicznego wobec innych podmiotów postępowania nie wymaga uprzedzenia o takiej możliwości. Uprzedzenie wszystkich stron o zamiarze zawiadamiania ich publicznie powinno skutkować skorzystaniem przez organ z tej możliwości. Skorzystanie przez organ administracji publicznej z uregulowanej w art. 49a k.p.a. możliwości zastąpienia doręczenia tradycyjnego lub elektronicznego zawiadomieniem publicznym powinno być konsekwentne. Niedopuszczalne jest doręczanie niektórych pism stronom w formie tradycyjnej, a innych poprzez zawiadamianie publiczne, chyba że taka niejednorodność form doręczenia wynikałaby z wyraźnego przepisu ustawy.

Sąd wskazał, że skarżąca o wszczęciu postępowania administracyjnego została zawiadomiona pismem z dnia 5 kwietnia 2018 r. Nie została ona jednakże wcześniej uprzedzona o zamiarze zawiadomienia jej w formie ogłoszenia. Wobec tego zawiadomienie o złożeniu wniosku o zawieszeniu postępowania nie było skuteczne wobec skarżącej.

W ocenie Sądu, organ był zobowiązany wysłać skarżącej nie tylko pismo zawiadamiające o wszczęciu postępowania (co miało miejsce w sprawie), ale również zawiadomienie o wniosku o zawieszenie postępowania. Każde takie zawiadomienie powinno być wysłane w trybie określonym w art. 39 w zw. z art. 42 i art. 46 k.p.a. oraz w związku z art. 11d ust. 5 specustawy drogowej. Zawiadomienia w formie ogłoszeń byłyby dopuszczalne i wystarczające gdyby, jak wskazano wyżej, w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania zamieszczone było zastrzeżenie o odmiennej formie zawiadomień. Brak takiego zastrzeżenia (vide: k. 1, str. 1-5 akt admin.) powoduje niedopuszczalność zawiadamiania w formie obwieszczeń publicznych, a w konsekwencji bezskuteczność takich zawiadomień.

Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie zażalenie skarżącej organ powinien wziąć pod uwagę fakt, że nie została ona skutecznie zawiadomiona o złożonym wniosku przez inwestora w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego, a także nie doręczono jej postanowienia o zawieszeniu postępowania. W tym stanie rzeczy organ drugiej instancji powinien przystąpić do formalnego zbadania zażalenia skarżącej, z założeniem, że termin do jego wniesienia został zachowany.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj.;

1. art. 134 w zw. z art. 144 w zw. z art. 141 § 2 i art. 16 § 1 w zw. z art. 123 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11f ust. 3 i art. 11c specustawy drogowej poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że B. B. nie uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], zawieszające prowadzone postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi S7 Olsztynek (S51) - Płońsk (S10) ode. Pieńki - Płońsk.", zwane dalej "postanowieniem Wojewody Mazowieckiego", z powodu tego, że nie doręczono jej postanowienia o zawieszeniu postępowania, w sytuacji gdy:

- po pierwsze, postanowienie o zawieszeniu postępowania (postanowienie Wojewody Mazowieckiego) właścicielom gruntów objętych ww. inwestycją, a więc również skarżącej, zostało doręczone w drodze publicznego obwieszczenia, natomiast zażalenie skarżącej zostało wniesione zarówno z uchybieniem terminu liczonego od dnia doręczenia postanowienia Wojewody Mazowieckiego bezpośrednio inwestorowi, jak również od dnia doręczenia postanowienia Wojewody Mazowieckiego w drodze publicznego ogłoszenia innym stronom postępowania o zezwolenie na realizację ww. inwestycji drogowej, a zatem jeżeli organ II instancji przystąpiłby do rozpatrzenia zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu, stanowiłoby to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

- po drugie, upływ terminu do wniesienia zażalenia ma charakter obiektywny i w sytuacji, gdy uprawnienie do wniesienia zażalenia ma więcej niż jeden podmiot (jak ma to miejsce w sprawach zezwoleń na realizację inwestycji drogowych), 7-dniowy termin do wniesienia zażalenia w przypadku strony, która twierdzi, że została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, i która twierdzi, że nie zostało jej doręczone postanowienie, a o wydaniu postanowienia dowiedziała się z innych źródeł, liczy się od dnia doręczenia postanowienia stronie, która brała udział w postępowaniu, stąd też, nieprzekraczalny termin do złożenia, jest taki sam jak termin do złożenia zażalenia dla strony, której jako ostatniej doręczono postanowienie.

2. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., w zw. z art. 141 § 2 k.p.a., w zw. z art. 49a k.p.a. i w zw. z art. 11c specustawy drogowej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż dla prawidłowości oceny dokonanej przez organ odwoławczy w postanowieniu Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], zwanym dalej "postanowieniem Ministra Inwestycji i Rozwoju" stwierdzającym uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewody Mazowieckiego, ma znaczenie fakt, że skarżąca nie została skutecznie zawiadomiona o złożonym wniosku przez inwestora w sprawie zawieszenia postępowania. Wskazywane przez Sąd I instancji okoliczności dotyczące błędów w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania i w jego dalszym przebiegu, mogą być jedynie podstawą do ewentualnego wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie wydania postanowienia Wojewody Mazowieckiego, a nie mogą stanowić okoliczności uzasadniających rozpoznanie zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu, bowiem w innym przypadku oznacza to konieczność weryfikacji w postępowaniu zażaleniowym postanowienia ostatecznego i które może być wzruszone tylko w trybie nadzwyczajnym, uregulowanym w rozdziałach 12 i 13 działu II k.p.a.

3. art. 49a k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej i art. 11 d ust. 5 oraz ust. 6 specustawy drogowej, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że z tego powodu, że w zawiadomieniu z dnia 5 kwietnia 2018 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, skarżąca nie została poinformowana przez organ I instancji o zamiarze zawiadomienia jej o dalszych czynnościach w sprawie w formie publicznego obwieszczenia, to zawiadomienie o złożeniu wniosku o zawieszenie postępowania nie było skuteczne wobec skarżącej, i z tego powodu organ odwoławczy powinien przystąpić do formalnego zbadania zażalenia skarżącej, z założeniem, że termin do jego wniesienia został zachowany, w sytuacji gdy art. 49a k.p.a. nie ma zastosowania w sprawach o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych, na podstawie przepisów specustawy drogowej.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. z art. 141 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju, jako niezgodnego z prawem, w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie uchybił regułom procesowym, zaś w oparciu o dokładnie ustalony stan faktyczny zasadnie przyjął, że B. B. uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewody Mazowieckiego.

Powyższe naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w konsekwencji skutkowało bezzasadnym uwzględnieniem skargi B. B. przez Sąd I instancji i uchyleniem postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zamiast oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Wskazać należy, że art. 49a k.p.a., który Sąd I instancji uznał za kluczowy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i na którym oparł cały wywód dotyczący nieskuteczności zawiadomienia skarżącej o wydaniu postanowienia Wojewody Mazowieckiego zawieszającego postępowanie, nie ma w ogóle zastosowania w sprawach o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych, na podstawie przepisów specustawy drogowej.

W niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 49 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z art. 49 § 1, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 49 § 2 k.p.a. dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej.

Przepis art. 49 k.p.a. wprowadza fikcję doręczenia, regulując możliwość zawiadamiania o decyzjach w drodze obwieszczeń lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli stanowi tak przepis szczególny. Ustawodawca określił, że w takim przypadku zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Tym samym ustawodawca w stosunku do wszystkich podmiotów, do których znajduje zastosowanie tryb doręczenia decyzji w drodze obwieszczenia ustalił datę końcową, którą przyjmuje się jako datę doręczenia decyzji, niezależnie od tego w jakim terminie rzeczywiście strony zawiadamiane na podstawie art. 49 k.p.a. o decyzji się dowiedziały czy też się z decyzją zapoznały.

Przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 49 § 1 k.p.a. są w niniejszej sprawie przepisy specustawy drogowej, tj. art. 11d ust. 5, regulujący w sposób szczególny zawiadamianie stron o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz art. 11f ust. 3, stosownie do którego Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Zgodnie z art. 11f ust. 7, do zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania oraz doręczeń decyzji oraz postanowień w sprawie uchylenia, zmiany, wznowienia lub stwierdzenia nieważności lub wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, od których służy stronom zażalenie, odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie lub skarga do sądu administracyjnego, wydawanych w toku postępowania przez organ pierwszej i drugiej instancji, stosuje się przepisy ust. 3-5, z wyłączeniem obowiązku zawiadamiania w drodze obwieszczenia w prasie lokalnej.

Skoro w sprawie miał zastosowanie art. 49 § 1 k.p.a., bowiem przepisy szczególne przewidują możliwość zawiadomienia stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie określonej w art. 49 § 1 k.p.a., to nie ma zastosowania art. 49a k.p.a., który reguluje inne sytuacje.

Stosownie bowiem do art. 49a k.p.a., poza przypadkami, o których mowa w art. 49, organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1, jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Do zawiadomienia stosuje się przepis art. 49 § 2.

Przepis art. 49a k.p.a. odnosi się zatem do przypadków, w których przepis szczególny nie przewiduje możliwości dokonywania zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1 k.p.a., a w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. To w tych przypadkach, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Przepis ten wyraźnie stanowi, że znajduje zastosowanie "poza przypadkami, o których mowa w art. 49".

Stwierdzić zatem należy, że skoro w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 49a k.p.a., organ nie miał obowiązku informowania skarżącej w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania o zamiarze zawiadamiania jej o dalszych czynnościach w sprawie w formie publicznego obwieszczenia.

Należy zauważyć, że w art. 11f ust. 3 zdanie pierwsze specustawy drogowej ustawodawca wyraźnie rozróżnia dwie kategorie stron postępowania w sprawie realizacji inwestycji drogowej - wnioskodawcę oraz pozostałe strony i w odniesieniu do każdej z tych kategorii stron postępowania przyjmuje odmienny sposób realizacji doręczenia decyzji. W przypadku kategorii pierwszej, obejmującej wyłącznie wnioskodawcę, specustawa drogowa zakłada (nakazuje) doręczenie decyzji w formie właściwej. Formą doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji przyjętą w art. 11f ust. 3 zdanie pierwsze specustawy drogowej w odniesieniu do kategorii określonej przez ustawodawcę mianem "pozostałych stron postępowania" jest obwieszczenie, a więc forma publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Wskazać należy, że art. 11f ust. 3 zdanie pierwsze specustawy drogowej w sposób kompletny wskazuje formy doręczeń, jakie znajdują zastosowanie przy wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Oznacza to, że skutek prawnoprocesowy w postaci przyjęcia wynikającego z art. 49 k.p.a. domniemania, że po upływie terminu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia nastąpiło doręczenie decyzji stronom, którym decyzja nie została doręczona na piśmie, znajduje zastosowanie względem wszystkich stron, z wyjątkiem wnioskodawcy, a zatem również względem dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych. Omawiany przepis art. 11f ust. 3 w zdaniu drugim reguluje kwestię wysłania zawiadomienia dotychczasowym właścicielom i użytkownikom wieczystym o wydaniu decyzji, jednakże w żaden sposób nie nadaje tejże czynności znaczenia równoważnego doręczeniu decyzji (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 2/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Postanowienie Wojewody Mazowieckiego zostało wydane na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. W myśl art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Stosownie zaś do art. 141 § 2 k.p.a., zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie.

Wskazać należy, że z rozdzielnika zaskarżonego postanowienia wynika, że zostało ono doręczone wyłącznie pełnomocnikowi inwestora, w dniu 29 maja 2018 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru zaskarżonego postanowienia. Pozostałe strony postępowania zostały zawiadomione o jego wydaniu w drodze obwieszczenia.

W niniejszej sprawie obwieszczenie o wydaniu postanowienia Wojewody Mazowieckiego zostało ogłoszone najpóźniej 23 maja 2018 r., a więc, przewidziany w przepisie art. 49 § 2 k.p.a., czternastodniowy termin skutkujący doręczeniem upłynął w dniu 6 czerwca 2018 r. Siedmiodniowy termin na wniesienie zażalenia na postanowienie Wojewody Mazowieckiego upłynął zatem z dniem 13 czerwca 2018 r.

Zażalenie skarżącej zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 18 września 2018 r. Tym samym organ drugiej instancji zasadnie stwierdził, że ww. zażalenie zostało złożone przez skarżącą z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Prawidłowo zatem organ wydał postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a.