II OSK 381/24

II OSK 381/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Jerzy Stankowski /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Po 492/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-09-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 10 ust. 2a pkt 1, art. 61 ust. 3, art. 143 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 492/23 w sprawie ze skargi Z.S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 czerwca 2023 r. nr IR-IV.7721.142.2023.9 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 492/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi Z.S. (dalej: "skarżący") na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 16 czerwca 2023 r., znak IR-IV.7721.142.2023.9 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, oddalił skargę.
Poddaną kontroli Sądu pierwszej instancji decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Kolskiego z 21 marca 2023 r., Nr 90.2023, którą odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej z uwagi na niezgodność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Grzegorzew zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w Grzegorzewie z 28 maja 2004 r. nr XIX/79/2004.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając – na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 977), dalej: "u.p.z.p." w związku art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.), dalej: "k.p.a." poprzez działanie rażąco naruszające zaufanie do organów publicznych – albowiem wbrew stanowisku zawartemu w piśmie Wójta Gminy Grzegorzew z 6 grudnia 2022 r. (które to stanowisko poparte było opinią uprawnionego architekta urbanisty) nawiązującemu do argumentacji podnoszonej w ocenie skutków regulacji zawartych w rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw zawartej w Opinii Biura Analiz Sejmowych z 7 maja 2021 r., uznano iż budowa farmy fotowoltaicznej do mocy 1 MW jest możliwa wyłącznie w miejscach wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy w oparciu o art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obecnie obowiązującym) budowa takiej farmy jest możliwa na gruntach klas V, VI i VIz oraz nieużytkach niezależnie od tego czy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały wyznaczone tereny pod OZE.
Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1
lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe i niepełne rozpoznanie podniesionego w skardze z dnia 19 lipca 2023 r. zarzutu naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów oraz braku wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego finalnej oceny przez organ I i II instancji, co przejawiało się w szczególności w tym, że Sąd pierwszej instancji bezkrytycznie zaaprobował bierność organu II i I instancji w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a polegającego na braku wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego finalnej oceny, a to w kontekście uznania, iż elektrownie fotowoltaiczne, nie mogą być zaliczane do szeroko rozumianej definicji urządzeń infrastruktury technicznej.
Skarżący zarzucił, że w sprawie nieprawidłowo przyjęto, iż budowa farmy fotowoltaicznej do mocy 1 MW jest możliwa wyłącznie w miejscach wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co w ocenie skarżącego stoi w sprzeczności z obowiązująca wykładnią art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p., która to wprost wskazuje na to, że budowa farmy fotowoltaicznej do mocy 1 MW jest możliwa na gruntach klas V, VI i VIz oraz nieużytkach niezależnie od tego czy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały wyznaczone tereny pod OZE.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W rozpoznawanej sprawie sporne jest to, czy projektowana inwestycja, tj. farma fotowoltaiczna, jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz czy stanowi ona urządzenie infrastruktury technicznej.
Z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie, na którym miałaby zostać zrealizowana projektowana inwestycja, ujętego w uchwale nr XIX/79/2004 Rady Gminy w Grzegorzewie z dnia 28 maja 2004 r. (dalej: "m.p.z.p.") wynika, że obszar spornej działki w części oznaczony jest symbolem MRj - teren zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej związanej z gospodarką rolną, hodowlaną i ogrodniczą oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z możliwością lokalizacji nieuciążliwych zakładów rzemieślniczych oraz nieuciążliwych usług, stanowiących uzupełnienie przeznaczenia podstawowego, a w pozostałym obszarze działka stanowi teren oznaczony symbolem R - teren upraw polowych z dopuszczeniem zabudowy, dozwoloną lokalizacją zabudowy rolniczej i urządzeń infrastruktury technicznej.
Planowana inwestycja ma zostać zlokalizowana na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem R (mapa projektowa), a łączna powierzchnia objęta inwestycją obejmuje: 9.980,82m², na którą składają się: powierzchnia zabudowana stacją transformatorową (16,71m²), powierzchnia pod systemami fotowoltaicznymi (4.450,64m²), powierzchnia biologicznie czynna, zieleń niska zagospodarowana w ramach farmy fotowoltaicznej (5.513,47m²). Powierzchnia zabudowana systemami fotowoltaicznymi i projektowaną infrastrukturą ma obejmować 0,446735ha.
Zatem farma fotowoltaiczna byłaby zgodna z planem miejscowym, gdyby stanowiła urządzenie infrastruktury technicznej.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów co do tego, że projektowana farma fotowoltaiczna nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, które jest dopuszczone na terenie oznaczonym symbolem R.
Powyższa kwestia była już niejednokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 2018 r., II OSK 794/16, uznał, że elektrownia słoneczna, tj. wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego – instalacja fotowoltaiczna, o mocy przekraczającej 100 kW, nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Inwestycja taka, polegająca na zabudowaniu działki stanowiącej użytek rolny obiektem w postaci elektrowni słonecznej – systemu fotowoltaicznego składającego się z paneli słonecznych, osadzonych na konstrukcji metalowej oraz drewnianej lub kompozytowej, nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji, gdyż prowadzi do zmiany zastanej funkcji terenu jako użytku rolnego na użytek przemysłowy.
W wyroku z 9 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19, Naczelny Sąd Administracyjny, dostrzegając rozbieżność poglądów w zakresie kwalifikacji instalacji fotowoltaicznych, przychylił się do linii orzeczniczej sądów administracyjnych, według której elektrownie fotowoltaiczne (farmy fotowoltaiczne) nie zaliczają się do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Stwierdził, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych na funkcję przemysłową i ta okoliczność wyklucza kwalifikowanie elektrowni słonecznych (fotowoltaicznych) jako urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Podniósł, że za taką kwalifikacją przedmiotowych obiektów przemawia również § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zastąpiony § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia RM z dnia 10 września 2019 r.), zgodnie z którym zabudowa systemami fotowoltaicznymi (o powierzchni określonej tym przepisem) zaliczana jest do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W omawianym wyroku NSA doszedł także do wniosku, że budowy elektrowni fotowoltaicznych służących celom produkcyjnym nie można utożsamiać z budową urządzeń infrastruktury technicznej, definiowaną w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. wyraźnie bowiem wynika, że urządzenia infrastruktury technicznej wymienione w art. 143 ust. 2 u.g.n. odpowiadają pojęciu "uzbrojenie terenu". Tym samym błędne jest powiązanie obiektów wytwarzających energię elektryczną z kategorią infrastruktury technicznej, o której mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n., jak też w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zaznaczając ponadto, że również w doktrynie do inwestycji infrastrukturalnych nie zalicza się urządzeń służących do produkcji energii elektrycznej, a jedynie urządzenia służące do zaopatrywania w nią, tzw. media (por. Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, LEX Wolters Kluwer business, Warszawa 2012, s. 231), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stanowisko wykluczające urządzenia wytwarzające energię (elektrownie fotowoltaiczne) z kategorii urządzeń infrastruktury technicznej
określonej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., znajduje potwierdzenie w nowelizacji tego przepisu, na mocy której instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa.
Podzielając powyższe stanowisko co do niemożności uznania farmy fotowoltaicznej za urządzenie infrastruktury technicznej i uznając, że przedstawiona wyżej argumentacja ma zastosowanie również w niniejszej sprawie, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty uznać należy za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Rację ma również Sąd pierwszej instancji wskazując, że przepis art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. nie stanowi podstawy prawnej dla kwestionowania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na potrzeby lokalizacji wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW, jeśli takie urządzenia posadowione mają być na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Wolnostojące urządzenia fotowoltaiczne, o mocy nie większej niż 1000 kW nie muszą być lokalizowane wyłącznie na terenach wyznaczonych w planie miejscowym jako tereny pod OZE, jednakże nie zwalnia to organu z badania ich zgodności z przeznaczeniem danego terenu. Przepis art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. w żadnym razie nie stanowi o możliwość realizacji tego typu inwestycji w dowolnym miejscu w oderwaniu od postanowień obowiązujących aktów prawa miejscowego.
Jak prawidłowo zauważył Sąd wojewódzki przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Powyższy obowiązek został nałożony na organ w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jed. Dz. U. z 2021 r,. poz. 2351 z późn. zm.).
Wobec powyższego Starosta, a następnie Wojewoda jako organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonali prawidłowej wykładni ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego słusznie jednocześnie uznając, że art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. nie stanowi podstawy do kwestionowania postanowień planu. Bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonych w sprawie rozstrzygnięć jest również argumentacja dotycząca wydania kwestionowanych orzeczeń wbrew stanowisku zawartemu w piśmie Wójta Gminy Grzegorzew z 6 grudnia 2022 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wydanie pozwolenia na budowę dla obszaru, na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest uwarunkowane opinią organu wykonawczego gminy. Rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że pismo obejmujące stanowisko Wójta należy potraktować jako wyrażoną poza kompetencjami prawnymi opinię, którą orzekające w sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej nie były związane w kontrolowanej sprawie.
Zaskarżony wyrok nie narusza zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. ani też art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p., czy art. 8 k.p.a. Dokonanie odmiennej niż skarżący oceny odnośnie niemożności uznania farmy fotowoltaicznej za urządzenie infrastruktury technicznej nie przesądza bowiem o braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.