II OSK 380/22

II OSK 380/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Po 370/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-11-10
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 133 § 1 zd. 1, art. 134 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art.7a, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 35 ust. 3, art. 51 ust. 5,art. 51 ust. 1 pkt 3,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 1 i 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2013 poz 640
§ 110 pkt 1
Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich  usytuowanie
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.M. i R.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Po 370/21 w sprawie ze skargi D.M. i R.M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 marca 2021 r. nr WOA.7721.9.2021.MKA w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 listopada 2021 r., II SA/Po 370/21 oddalił skargę D.M. i R.M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z 17 marca 2021 r. nr WOA.7721.9.2021.MKA utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 14 grudnia 2020 r. nr 185/2020, którą wskazany organ na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., nakazał D.M. i R.M. jako inwestorom doprowadzenie budynku gospodarczego o wymiarach 11,20 m x 6,10 m zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości K., gm. [...] do stanu poprzedniego poprzez wykonanie jego rozbiórki.
D.M. i R.M złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 zd. 1 oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie oraz nieuchylenie decyzji, pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy oraz przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w konsekwencji uznanie, że dokonały prawidłowych ustaleń w sytuacji, gdy w toku postępowania oba organy nie zebrały całego materiału dowodowego oraz ocena materiału dowodowego oparta została na dowolnej, a tym samym błędnej ocenie stanu faktycznego sprawy, dokonanej z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, polegającej na tym, że:
1) organy obu instancji zaniechały przeprowadzenia dowodu na okoliczność legalności wybudowania i funkcjonowania gazociągu wysokiego ciśnienia gazociągu DN 500 relacji [...] (rok budowy-1977) oraz gazociągu DN 400 relacji [...] (rok budowy-1971), nie żądając właściwych decyzji dotyczących pozwolenia na budowę, a także pozwolenia na użytkowanie, w tym także map będącymi załącznikami do tych decyzji, zawierającymi naniesione odcinki gazociągów w bezpośredniej bliskości z działką nr ew. [...]oraz dokumentów na okoliczność posiadania prawa do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych;
2) organy obu instancji błędnie ustaliły, a Sąd I instancji to potwierdził, że szerokość wynosząca 25 m dla gazociągu DN 400, oraz 16,25 m dla gazociągu DN 500, obie stanowią zredukowaną "kontrolowaną strefę", skoro w rzeczywistości tylko dla gazociągu DN 500 jest ustanowiona strefa kontrolowana zredukowana o szerokości 16,25 m przy założeniu, że nominalne ciśnienie gazociągu jest powyżej 2,5 i przy średnicy gazociągu powyżej 300 mm;
3) nie ustalono, jakie ciśnienie nominalne ma gazociąg DN 400, co jest istotnym faktem, gdyż ta wartość ma bezpośredni wpływ na ustalenie właściwej podstawowej bezpiecznej odległości (mierzonej w płaszczyźnie poziomej między obrysem obiektu terenowego a osią gazociągu zgodnie z normą branżową BN- 71/8976/31 - "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi", ustanowioną przez Ministra Górnictwa i Energetyki 18 marca 1971 r. (M. P. z 1971 r. Nr 30, poz. 193), według której odległość podstawowa wynosi odpowiednio 20 m i 25 m w zależności od ciśnienia gazociągu do 2,5 MPa i powyżej 2,5 MPa przy średnicy gazociągu powyżej 300 mm, co przy przyjęciu odległości 20 m oznacza, że budynek zrealizowany został zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi w dacie realizacji tej inwestycji, co wyklucza nakazanie rozbiórki;
4) organy obu instancji nie ustaliły, dlaczego w niniejszej sprawie odległość wynosi 25 m dla gazociągu DN 400, gdyż zgodnie z Tabelą 1 załącznika nr 2 i § 110 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640), dalej: r.w.t.g., można pod pewnymi warunkami przyjąć zmniejszoną szerokość strefy w stosunku do szerokości stref kontrolowanych poprzez zastosowanie zmniejszenia naprężenia zredukowanego w ściance rury, skoro tylko dla gazociągu DN 500 jest ustanowiona strefa kontrolowana zredukowana o szerokości 16,25 m, a także pominęły okoliczność, że zgodnie z Tabelą 1 załącznik nr 2 Lp. 4 "Wolno stojące budynki niemieszkalne (stodoły, szopy, garaże)" szerokość strefy kontrolowanej wynosi 40 m (20 m od osi gazociągu) dla gazociągu o średnicy powyżej 300 mm i ciśnieniu nominalnym do 2,5 MPa włącznie, czyli dla gazociągu o parametrach, jak gazociąg DN 400;
5) organy obu instancji pominęły w swych rozważaniach, a zatem także nie oceniły tej okoliczności, która ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, że najbliżej budynku gospodarczego jest położony gazociąg DN 550 (ok. 17 m), dla którego obowiązuje zmniejszona strefa kontrolowana wynosząca 16,25 m, a dopiero za nim w odległości ok. 20,90 m od budynku przebiega gazociąg DN 400, dla którego według [...] S.A. obowiązuje strefa kontrolowana 25 m oraz nie ustaliły, jakie ta okoliczność może mieć znaczenie dla wyznaczenia strefy kontrolowanej oraz oceny wystąpienia zagrożenia życia lub zdrowia z uwagi na usytuowanie gazociągu DN 400;
6) organy obu instancji nie wyjaśniły, czy posadowienie budynku gospodarczego rzeczywiście nastąpiło w strefie kontrolowanej w rozumieniu r.w.t.g., a jeżeli tak to, czy realizacja obiektu budowlanego nastąpiła w sposób "istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach" zwłaszcza w kontekście definicji wykładni pojęcia strefy kontrolowanej w rozumieniu przepisy § 2 pkt 30 i § 10 ust. 3 i 4 r.w.t.g., rozumianej jako obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu, zaś pierwszym i bezpośrednim adresatem zasad obowiązujących w strefie kontrolowanej jest operator sieci gazowej, a ograniczenia podejmowania robót budowlanych w strefie kontrolowanej nie są równoznaczne z istnieniem bezwzględnego zakazu zabudowy, gdyż zależy to od okoliczności sprawy, charakteru obiektu, oraz wyjaśnień operatora sieci gazowej budynku gospodarczego oraz tego, czy był on zgodny z prawem, a także organ nie wyjaśnił, z jakich powodów przyjął, że nie jest możliwe rozebranie jedynie części budynku gospodarczego;
7) organy obu instancji w uzasadnieniu decyzji pominęły fakty mające istotne znaczenie (o których mowa była powyżej), nie odniosły się do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co oznacza brak pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także niewskazanie jako podstawy prawnej właściwego przepisu regulującego minimalne odległości od budynku gospodarczego do gazociągu DN 400 oraz posługiwanie się niezdefiniowanym pojęciem "strefy kontrolnej" gazociągu, czym organy naruszyły art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 3 k.p.a.;
II. przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 51 ust. 5 p.b. w związku z art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., a także z § 110 pkt 1 r.w.t.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skoro przedmiotowy budynek zrealizowany został niezgodnie z przepisami technicznymi, które obowiązywały w dniu realizacji inwestycji, tj. z normą branżową BN-71/8976/31 - "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi", ustanowioną przez Ministra Górnictwa i Energetyki 18 marca 1971 r., to zasadnie organ w niniejszej sprawie, analizując kwestię doprowadzenia budynku do stanu zgodności z prawem, zastosował przepisy obecnie obowiązującego r.w.t.g., a prawidłowo Sąd I instancji powinien stwierdzić, że: a) norma branżowa BN 71/8976-31 nie stanowiła części obowiązującego porządku prawnego, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 53, poz. 298 ze zm.), a w konsekwencji wykluczyłoby to nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego, gdyż budynek zrealizowany został zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; b) zgodnie z normą branżową BN 71/8976-31, która dopuszcza dwie różne odległości podstawowe wynoszące odpowiednio 20 i 25 m w zależności od ciśnienia nominalnego gazociągu do 2,5 MPa i powyżej 2,5 MPa przy średnicy gazociągu powyżej 300 mm, w niniejszej sprawie z uwagi, iż gazociąg DN 400 wybudowany w 1971 r. posiada parametr ciśnienia nominalnego wynoszący dokładnie 2,5 MP, odległość podstawowa gazociągu wynosi 40 (po 20 od osi gazociągu, co oznacza, że budynek zrealizowany został zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi w dacie realizacji tej inwestycji, co wyklucza nakazanie rozbiórki; c) budowa budynku gospodarczego została zrealizowana w odległościach naruszających normy branżowe i inne przepisy techniczno-budowlane, określające bezpieczne odległości gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi, lecz nie stanowi wykonywania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska oraz nie została zrealizowana w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach - art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., zwłaszcza w kontekście definicji wykładni pojęcia strefy kontrolowanej w rozumieniu § 2 pkt 30 i § 10 ust. 3 i 4 r.w.t.g., strefy kontrolowanej w rozumieniu § 2 pkt 30 i § 10 ust. 3 i 4 r.w.t.g., co oznacza, iż nie ma podstaw do nakazania doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego; d) skoro w latach 2006-2008 w czasie realizacji budynku gospodarczego skarżących obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055), a w dacie wybudowania budynku gospodarczego skarżący dysponowali ważnym pozwoleniem na budowę tego budynku, to właśnie to rozporządzenie powinno mieć zastosowanie, co oznacza, iż zgodnie z jego § 9 ust. 6 pkt 1 lit. c szerokość stref kontrolowanych, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, powinna wynosić dla gazociągów podwyższonego średniego ciśnienia i gazociągów wysokiego ciśnienia, o średnicy nominalnej oznaczonej symbolem "DN" powyżej DN 300 do DN 500 włącznie - 8 m, a zgodnie z § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b tego aktu powyżej DN 150 do DN 300 włącznie - 6 m, gdyż wszelkie przepisy dotyczące odległości od gazociągów (obowiązujące r.w.t.g. i poprzednie) dotyczyły właśnie odległości gazociągów od budynków i budowli, a nie odwrotnie;
2) art. 51 ust. 5 p.b. poprzez błędne zastosowanie polegające na nakazaniu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego, gdyż prawidłowo organ stwierdza bądź obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, bądź obowiązek wykonania w całości lub części rozbiórki obiektu budowlanego, gdyż treść rozstrzygnięcia musi być jasna i zrozumiała dla adresata decyzji, a zrazem nie może być zawarta w treści jej uzasadnienia;
3) art. 51 ust. 5 w zw. z art. 35 ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. polegające na błędnym zastosowaniu wynikającym z przyjęcia, że nie stanowi samoistnej przesłanki do stwierdzenia wadliwości przedmiotowej decyzji brak precyzyjnego określenia w postanowieniach z 30 września 2019 r. nr 98/2019 i 13 stycznia 2020 r. nr 7/2020 nieprawidłowości, jak też powinności wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czyli de facto wskazania, co powinien zawierać projekt budowlany zamienny tak, aby zakres wymaganych czynności nie budził wątpliwości, a skarżący miał możliwość takiemu wezwaniu zadośćuczynić.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z uchyleniem zaskarżonej decyzji WWINB i poprzedzającej ją decyzji PINB, zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzekają się rozpoznania sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżących na uzasadnionych podstawach.
Z akt sprawy wynika, że przedmiotem postępowania naprawczego (art. 50-51 p.b.) wszczętego przez PINB z urzędu zawiadomieniem z 21 czerwca 2018 r. pozostawał budynek gospodarczy zlokalizowany na działce nr ew. [...] w miejscowości K. Jakkolwiek został on zrealizowany na podstawie udzielonego skarżącym decyzją Starosty [...] z 10 listopada 2006 r. nr AB.7351-857/06 pozwolenia na budowę, niemniej w trakcie budowy skarżący odstąpili od ustaleń i warunków określonych w tym pozwoleniu, przy czym odstąpienie to zostało prawnie zakwalifikowane jako istotne w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b. Tę kwalifikację potwierdziła ostateczna decyzja PINB z 1 sierpnia 2018 r. nr 135/2018, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nałożony został na skarżących jako inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 30 września 2018 r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych obejmujących budowę budynku gospodarczego, który powinien zostać opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami.
W myśl art. 51 ust. 4 p.b., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W przypadku natomiast niewykonania w terminie ww. obowiązku organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 p.b.).
Utrzymana w mocy zaskarżoną do Sądu decyzją MWINB decyzja PINB z 14 grudnia 2020 r. zawierała rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. Organy nadzoru budowlanego przyjęły, że nie były uprawnione do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 p.b., ponieważ inwestorzy nie przedłożyli wymaganego projektu budowlanego zamiennego, który mógłby podlegać zatwierdzeniu. Tenże wniosek, który zaaprobował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, nie narusza, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., jak też pozostałych przepisów, które zostały przywołane przez autora skargi kasacyjnej w jej podstawach.
Kontrolowane rozstrzygnięcie nie uchybia art. 35 ust. 3 i art. 51 ust. 5 p.b. w zw. z art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 3 oraz art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, jeżeli się uwzględni, że zaskarżona decyzja prowadząca do rozbiórki spornego budynku wynikała z uchylenia przez Starostę [...] decyzją z 13 września 2018 r. pierwotnego pozwolenia na budowę udzielonego inwestorom, przy braku przedstawienia przez nich wymaganej dokumentacji projektowej, w oparciu o którą budynek mógłby podlegać procedurze jego legalizacji po istotnym odstąpieniu od ustaleń i warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Dokonywana przez Sąd I instancji ocena, czy nakaz rozbiórki powoduje niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze, stanowiąc w sposób nieproporcjonalny ingerencję w prawo własności, musiała mieć na uwadze przyjęte przez ustawodawcę zasady legalizacji samowoli budowlanej, a przy tym uwzględniać funkcję przepisów (norm bezpieczeństwa) określających dopuszczalny sposób lokalizacji obiektów budowlanych względem gazociągów wysokiego ciśnienia powyżej 1,6 MPa, mający na celu zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia (por. wyrok NSA z 21 lutego 2017 r., II OSK 2911/15; wyrok NSA z 26 lutego 2015 r., II OSK 1782/13). Uwaga ta nabiera tym większego znaczenia, jeżeli uwzględnić, że roboty budowlane prowadzone w zbliżeniu do przebiegającego przez nieruchomość skarżących gazociągu DN 500 relacji [...] doprowadziły do katastrofy budowlanej ([...] w 2013 r.). W wyniku rozszczelnienia się gazociągu doszło do wybuchu i pożaru, w którym zginęły dwie osoby a liczne pobliskie zabudowania uległy całkowitemu zniszczeniu.
Nie można uznać, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby podjęte rozstrzygnięcie stanowiło sankcję nieznajdującą podstaw w procedurze zatwierdzenia projektu budowlanego, ponieważ decyzję PINB z 14 grudnia 2020 r. poprzedziło wydanie przez tenże organ postanowienia z 30 września 2019 r. nr 98/2019, którym skarżący zostali wezwani na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. do usunięcia w terminie do 31 grudnia 2019 r. braków w pierwotnie przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym, dotyczących m.in. dostosowania go do treści załącznika nr 2 tabela nr 1 r.w.t.g. Nieuprawnione pozostaje twierdzenie, że zakres wymaganych od skarżących czynności budzić mógł w sprawie ich wątpliwości pod kątem zarówno tego, z czego wynikać mają stwierdzone przez organ nieprawidłowości, jak i tego, jak strona mogłaby wezwaniu "zadośćuczynić", jak wymagane działanie inwestorów określa skarga kasacyjna.
Należy przypomnieć, że w piśmie z 27 grudnia 2019 r. skarżący zwrócili się o przedłużenie terminu dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, wyjaśniając, że powodem tego kroku jest konieczność jego opracowania zgodnie z obowiązującym p.b. i "czas jaki potrzebuje projektant to okres ok. 2-m-cy". PINB uwzględnił to żądanie postanowieniem z 13 stycznia 2020 r. nr 7/2020, przedłużając termin wykonania obowiązku określonego w przywołanym postanowieniu nr 98/2019, przy czym w piśmie z 31 marca 2020 r. znak NB.4200.39.2018 NS wskazał, jakie powody stoją na przeszkodzie uznaniu, że przedstawiony projekt narusza wymagania r.w.t.g., zauważając dodatkowo, iż legalizacja obiektu budowlanego może nastąpić również poprzez uwzględnienie w projekcie budowlanym zamiennym robót obejmujących rozbiórkę części budynku tak, aby dostosować jego przyszłą lokalizację do stanu wynikającego z przebiegających w pobliżu gazociągów i szerokości wyznaczonych dla nich stref kontrolowanych.
Niesporną okolicznością pozostaje, że skierowane do skarżących wezwanie z 3 sierpnia 2020 r., pomimo zamieszczenia w nim pouczenia o skutkach zaniechania zastosowania się do wezwania, nie zostało przez strony wykonane. Odpowiadając na nie w piśmie z 7 września 2020 r., skarżący podjęli wyłącznie polemikę z poglądem [...] S.A. wyrażonym w załączonym do odpowiedzi piśmie z 24 sierpnia 2020 r. znak OP-DL.420.379.2018.12, w którym operator gazociągów DN 400 i DN 500, wobec żądania powtórnego przeanalizowania lokalizacji spornego budynku gospodarczego, wyjaśnił przyczyny uznania, iż jest on usytuowany niezgodnie z obowiązującymi przepisami. W sytuacji przedstawienia przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w piśmie z 28 lutego 2019 r. (k. 197 akt adm.) stanowiska, zgodnie z którym brak jest możliwości uzyskania przez inwestorów odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, jak i faktu, że skarżący do dnia wydania decyzji nie przedstawili projektu zamiennego nakazanego decyzją PINB z 1 sierpnia 2019 r. WWINB nie mógł wydać decyzji innej treści niż zamieszczona w rozstrzygnięciu, co Sąd trafnie w zaskarżonym wyroku zaaprobował.
Wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżących, Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie uchybia przepisom procesowym powołanym w skardze kasacyjnej, organy dokonały bowiem wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, kierując się wymaganiami art. 80 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżących, ocena ta nie ma charakteru dowolnego. W zaskarżonej decyzji powody zastosowania art. 51 ust. 5 p.b. zostały, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w wystarczający sposób ujawnione przez WWINB w treści uzasadnienia, które spełnia wymagania art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 3 k.p.a. Treść rozstrzygnięcie zamieszczonego w decyzji PINB nie budzi wątpliwości pod kątem tego, jaki obowiązek (wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego) został nałożony na jej adresatów.
Niekwestionowane ustalenia faktyczne wskazują w sprawie, że przez działkę skarżących nr ew. [...] w miejscowości K. i w jej sąsiedztwie przebiega sieć gazowa wysokiego ciśnienia obejmująca gazociąg DN 400 relacji [...] i gazociąg DN 500 relacji [...]. Nie znajduje podstaw zarzut zaniechania przeprowadzenia przez PINB dowodu na okoliczność legalności wybudowania i funkcjonowania ww. gazociągów. PINB w skierowanych do skarżących wyjaśnieniach zauważył, że gazociąg DN 400 został zrealizowany na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z 9 listopada 1969 r. nr 32/69, natomiast gazociąg DN 500 na podstawie decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K.z 29 listopada 1976 r. nr AB/9-R+P/9/10+24+45+55/598/76/3 o zatwierdzeniu planu realizacyjnego tego gazociągu. Wnoszący skargę kasacyjną nie podważyli tego ustalenia, nie uprawdopodobnili jednocześnie, by przebieg ww. gazociągów zrealizowanych odpowiednio w 1971 i 1977 r. w oparciu o ww. decyzje nie odpowiadał zatwierdzonej nimi dokumentacji.
W kontekście uwagi, że organy powinny były w sprawie przeprowadzić w omawianym zakresie pogłębione czynności dowodowe dotyczące spornych gazociągów wypada zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażone zostało stanowisko, które Naczelny Sąd Administracyjny podziela, iż inwestor realizujący przedsięwzięcie budowlane na terenie, na którym zlokalizowany jest gazociąg, zobowiązany jest respektować zastany stan prawny i faktyczny na gruncie w zakresie jego zabudowy. Obowiązek ten wyraża się w wymaganiu, by budowa obiektu budowlanego uwzględniała obowiązujące normy bezpieczeństwa określające minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych względem gazociągu, nawet jeśli gazociąg zrealizowany został jako samowola budowlana (por. wyrok NSA z 14 maja 2019 r., II OSK 1569/17; wyrok NSA z 18 września 2013 r., II OSK 947/12; wyrok NSA z 19 lutego 2013 r., II OSK 1971/11).
Z przeprowadzonych pomiarów, w których udział wzięli skarżący (protokół z 16 lipca 2020 r. wraz z dokumentacją fotograficzną, k. 277-283), wynikało, że sporny budynek gospodarczy znajduje się w odległości 14,17 m od osi gazociągu DN 500 relacji [...] oraz w odległości 20,92 m od osi gazociągu DN 400 relacji [...]. Twierdzenie zamieszczone w skardze kasacyjnej, które odwołuje się do odległości 17,00 m dzielącej budynek i gazociąg DN 500 nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Błąd skarżących, podobnie zresztą jak Sądu I instancji, który nawiązał w uzasadnieniu do podanej w skardze wartości (s. 18 uzasadnienia) najprawdopodobniej należy wiązać z niewłaściwym odczytaniem zapisu wielkości liczbowej zamieszczonej w protokole, który prowadził do nadania części dziesiętnych odległości wartości zasadniczej wyrażonej w metrach. Wadliwość, której nie ustrzegł się organ odwoławczy, sporządzając część sprawozdawczą decyzji wraz z niedokładnym cytatem z protokołu, został powielony w toku postępowania sądowego. Niesporność wniosków dotyczących rzeczywistej odległości obu gazociągów od spornego budynku (14,17 i 20,92 m) potwierdza stanowiąca załącznik do protokołu fotografia wyświetlacza dalmierza laserowego użytego do dokonania pomiaru z zarejestrowanymi jego wynikami (k. 277 akt adm.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może budzić wątpliwości prawidłowość sformułowanego w zaskarżonym wyroku w oparciu o powyższe ustalenie wniosku, który wskazuje, że stwierdzone posadowienie budynku na działce nr ew. [...] w K. stanowi o niedopuszczalnym jego zbliżeniu względem gazociągu (gazociągów) wysokiego ciśnienia, czego WWINB nie mógł pominąć w postępowaniu, w którym zatwierdzeniu podlegać miał projekt budowlany zamiennego budowy tego obiektu.
R.w.t.g., do którego odwołał się w sprawie WWINB, zostało wydane w oparciu o delegację zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 2 p.b. W § 10 ust. 1 r.w.t.g. wprowadzony został wymóg, by dla gazociągów, na okres ich użytkowania, wyznaczyć strefy kontrolowane. Definicję takiej strefy zawiera § 2 pkt 30 r.w.t.g., stanowiąc, że jest to obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. W rozdziale 7 r.w.t.g., zatytułowanym "Przepisy przejściowe i końcowe" zamieszczony został § 110 pkt 1, w świetle którego, dla gazociągów wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę, a zatem gazociągów DN 400 i DN 500, do których odnosiły się przyjmowane przez organ w niniejszej sprawie ustalenia, stosuje się szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 do r.w.t.g.
Nie może ulegać wątpliwości, że przepisy ww. załącznika powinno się postrzegać jako wyłączne kryterium prawne oceny zgodności z prawem zlokalizowania spornego budynku gospodarczego z punktu widzenia jego sąsiadowania z ww. gazociągami relacji [...] i [...]. Organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie, w którym skarżący zostali zobowiązani do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w związku z istotnym odstąpieniem od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.), dokonują jego oceny z zastosowaniem aktualnie obowiązujących przepisów (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., II OSK 213/18; wyrok NSA z 24 września 2019 r., II OSK 2137/18; wyrok NSA z 30 października 2018 r., II OSK 2686/16; wyrok NSA z 23 marca 2017 r., II OSK 1880/15). Postępowanie naprawcze zmierzające do przywrócenia porządku prawnego powinno, co do zasady, opierać się na przepisach obowiązujących w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego, które kształtują zasady realizacji zabudowy danego rodzaju, wobec czego zarzuty skargi kasacyjnej odwołujące się do treści obowiązującego w dacie budowy spornego budynku rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055), czy też przytoczonej normy branżowej BN-71/8976-31 nie znajdują usprawiedliwionych podstaw, a w konsekwencji nie mogą ważyć na prawidłowości zaskarżonego wyroku. Co prawda, Sąd I instancji dużą część swoich rozważań w uzasadnieniu wyroku odniósł do kwestii związanej z treścią normy branżowej BN-71/8976-31 określającej odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi i z jej charakterem, uznając ją za "element obowiązującego porządku prawnego", realizującego dyspozycję art. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), niemniej przedmiot prowadzonego postępowania, wbrew stanowisku Sądu, nie stwarzał powodów, by zagadnienia te poddawać szczegółowemu rozważeniu. Decyzja orzekająca o istocie sprawy, o której mowa w art. 51 ust. 4 i 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., nie pozwala oceny zgodności z prawem robót budowlanych stanowiących istotne odstąpienie od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, której wyrazem jest zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, odnosić do przepisów obowiązujących w okresie wykonywania tychże robót.
Podstawowa szerokość strefy kontrolowanej dla gazociągu o ciśnieniu nominalnym (MPa) powyżej 2,5 MPa i o średnicy gazociągu powyżej 300 do 500 mm przy wolnostojących budynkach niemieszkalnych wynosi, zgodnie z załącznikiem nr 2 r.w.t.g. (Tabela 1, Lp. 4, rubryka 8) – 50,00 m. [...] S.A. jako operator gazociągów DN 400 i DN 500 w piśmie z 6 września 2018 r. znak OP-DL.420.379.2018.2 przywołał powyższą wartość, przyjmując, że teren w odległości 25,00 m od osi gazociągu w obie strony jest obszarem, w którym nie mogą znajdować się wolnostojące budynki niemieszkalne, w tym sporny budynek gospodarczy objęty postępowaniem. Ten wniosek operator odniósł tym niemniej wyłącznie do szerokości strefy kontrolowanej gazociągu DN 400, albowiem przy gazociągu DN 500 możliwe jest, jak zastrzegł, posłużenie się szerokością (odległością) zmniejszoną w stosunku do szerokości strefy kontrolowanej ustalanej na zasadach ogólnych i wyznaczyć ją należy na 16,25 m (mierząc prostopadle od osi gazociągu). Sąd I instancji prawidłowo uznał, że DWINB mógł oprzeć się na powyższych danych przedstawionych przez operatora G. [...] S.A., uwzględniając, że podmiot ten z racji pełnionych zadań posiada pełne dane odnoszące się do wszystkich kwestii technicznych poszczególnych gazociągów będących w jego władaniu.
Zarzut skarżących odnoszący się do wskazania, że [...] S.A. w skierowanych do stron piśmie z 24 sierpnia 2020 r. oparł się na zmniejszonej szerokości strefy kontrolowanej również gazociągu DN 400 (76,00 m), pozbawiony jest doniosłości, skarżący odstąpili bowiem od wyjaśnienia, jaki wpływ ma ta okoliczność na wynik sprawy, jeżeli nie może budzić wątpliwości, iż stwierdzona odległość budynku od tego gazociągu (20,92 m) musi być traktowana jako niewystarczająca tak w przypadku, gdy strefa kontrolowana ma szerokość 25,00 m, jak i podaną w ww. piśmie (38,00 m).
Zamieszczone w skardze kasacyjnej twierdzenie, że organy obu instancji nie wyjaśniły, czy posadowienie budynku gospodarczego nastąpiło rzeczywiście w strefie kontrolowanej, należy w sprawie odrzucić jako bezzasadne tak, jak i stanowisko skarżących, zgodnie z którym ograniczenia robót budowlanych w obrębie tejże strefy nie mogą być rozumiane jako równoważne obowiązywaniu bezwzględnego zakazu zabudowy. Wynikający z dyspozycji § 10 ust. 3 r.w.t.g. zakaz wznoszenia w strefie kontrolowanej obiektów budowlanych cechuje się jednoznacznością. Istotą określającej normy bezpieczeństwa regulacji zamieszczonej w r.w.t.g., która określa minimalne odległości posadowienia obiektów budowlanych w stosunku do gazociągów, zakazując równocześnie podejmowania innych działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania, a zarazem zobowiązując, by wszelkie prace w strefach kontrolowanych były prowadzone po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej, jest wykluczenie ryzyka naruszenia życia, zdrowia, czy mienia w związku z funkcjonowaniem tego obiektu. Wykładnia odmienna tejże regulacji stałaby w oczywistej sprzeczności z podstawowym celem przepisów prawa budowlanego, które przede wszystkim mają służyć realizacji obiektów budowlanych w sposób, który nie będzie zagrażał bezpieczeństwu ludzi i mienia. W pełni trafna jest ocena Sądu I instancji, zgodnie z którą nie ma podstaw do przyjmowania poglądu o jakiejkolwiek gradacji wpływu istnienia budynku w nienormatywnej odległości od gazociągów. Każde zbliżenie obiektu naruszające ustanowione normy jest stanem powodującym istotne, potencjalne niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, którego organy nadzoru budowlanego, tak jak to zostało już wcześniej zasygnalizowane, nie mogły w toku rozpatrywania niniejszej sprawy pominąć. Sformułowana w skardze kasacyjnej ocena oparta na zdecydowanie odmiennych wnioskach od wyżej przedstawionych nie mogła w tych warunkach spotkać się z aprobatą Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.