II OSK 380/21

II OSK 380/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 374/20 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2020-10-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 149 ust. 2, art. 151 ust 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 374/20 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 29 czerwca 2020 r. nr IF-O.7840.194.2019.PF w przedmiocie uchylenia decyzji i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kłodzkiego z dnia 4 marca 2019 r. nr 4/IX/I/2019; 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz A. D. kwotę 1154 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. oddala wniosek I. S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 374/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. D. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 29 czerwca 2020 r. nr IF-0.7840.194.2019.PF.
Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.
Starosta Kłodzki decyzją z dnia 1 czerwca 2012 r., Nr 24/IX/B/2012, zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. S. pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego polegającą na zmianie kształtu dachu i biegu schodów wewnętrznych, celem powiększenia powierzchni mieszkalnej w budynku, zlokalizowanym przy ul. (...) w L..
Pismem z dnia 7 maja 2014 r. A. D. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją wskazując, że planowana inwestycja w rzeczywistości dotyczy wykonania tarasu i przedłużenia konstrukcji dachu. W jego ocenie rzeczywista odległość budynku od granicy z jego działką ma wynosić 1,60 m, co uzasadnia fakt, że winien być uznany za stronę postępowania. Dodał przy tym, że projekt budowlany posiada błędy (jak np. podanie jego adresu, jako terenu inwestycji budowlanej czy błędne oznaczenie nazwiska inwestora), a ponadto rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło bez zgłoszenia ich w nadzorze budowlanym i umieszczenia tablicy informacyjnej. Następnie w piśmie z dnia 29 maja 2014 r., skarżący doprecyzował, że przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania stanowi art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm; zwanej dalej: k.p.a.)
Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2014 r., Starosta Kłodzki wznowił postępowanie zakończone ww decyzją z dnia 1 czerwca 2012 r., a następnie decyzją z dnia 4 marca 2019 r., nr 4/IX/l/2019 stwierdził, że ostateczna decyzja z dnia 1 czerwca 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa. Starosty wyjaśnił, że upływ pięcioletniego terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a., uniemożliwia uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 29 czerwca 2020 r. nr IF-0.7840.194.2019 PF uchylił decyzję organu I instancji w całości i stwierdził, że decyzja Starosty Kłodzkiego z dnia 1 czerwca 2012 r., nr 24/IX/B/2012 została wydana z naruszeniem prawa, a także stwierdził brak możliwości uchylenia tej decyzji z uwagi na upływ pięcioletniego terminu od dnia doręczenia tej decyzji.
Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, iż decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa, przejawiającym się tym, że skarżący nie został uznany za stronę postępowania. We wznowionym postępowaniu do projektu budowlanego dołączono analizę nasłonecznienia. Wynika z niej, że inwestycja budowlana nie będzie oddziaływać na budynek zlokalizowany na terenie działki nr [...]. Niemniej będzie powodować ograniczenia w zagospodarowaniu tejże działki od części przy granicy działki nr [...], co w konsekwencji oznacza, że znajdzie się w obszarze oddziaływania tejże inwestycji budowlanej. Wojewoda podzielił także stanowisko Starosty, iż w sprawie upłynął 5 letni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. uniemożliwiający uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wojewoda wyjaśnił, że decyzja organu I instancji podlegała uchyleniu, gdyż organ ten w sentencji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a zaniechał wypowiedzenia się w sentencji odnośnie pozostawienia lub też eliminacji z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji.
Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że niniejsze postępowanie wznowieniowe toczyło się wyłącznie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z jednoznacznym żądaniem strony. Przywołanie zaś w treści odwołania nowej przesłanki wznowienia należy uznać nie tyle za środek zaskarżenia odnoszący się do decyzji Starosty Kłodzkiego z dnia 4 marca 2019 r., ale i za podanie dotycząc wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 1 czerwca 2012 r., które winno stanowić przedmiot odrębnego rozpatrzenia przez Starostę.
W skardze A. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji celem orzeczenia co do istoty sprawy, tj. odmowy wydania pozwolenia na budowę; ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z dnia 1 czerwca 2012 r. udzielającej pozwolenia na budowę. Jednocześnie strona wniosła o zasądzenie należnych kosztów postępowania. Decyzji Wojewody zarzucił naruszenie:
1) art. 149 § 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ II instancji wyłącznie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniającej wznowienie postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. ostateczna decyzja z dnia 1 czerwca 2012 r. Starosty Kłodzkiego została wydana z naruszeniem prawa i nie można jej uchylić z uwagi na upływ pięcioletniego terminu od daty jej doręczenia;
2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 157 § 2 k.p.a. poprzez jej niezastosowanie, podczas gdy z materiału dowodowego w sprawie wynika, że organ II instancji obowiązany był stwierdzić nieważność ostatecznej decyzji z dnia 1 czerwca 2012 r. z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.
3) art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186; zwanej dalej: p.b.) w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że dołączona do projektu budowlanego mapa do celów projektowych spełnia wymagania prawa budowlanego, podczas, gdy projekt zagospodarowania terenu nie został opracowany na aktualnej mapie do celów projektowych posiadającej klauzulę przyjęcia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i nie został potwierdzony za zgodność z oryginałem przez projektanta;
4) § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że rozbudowywany budynek na działce nr [...], obręb N., jest usytuowany ścianą z oknami w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy tej działki, podczas gdy na załączonej mapie nie wskazano prawidłowej odległości. Faktyczna odległość sporna rozbudowywanego budynku ścianą z oknami zwróconą do granicy działki wynosi ok. 1 metra, a rozbudowa budynku została dokonana z naruszeniem przepisów prawa budowlanego dotyczących zachowania odległości obiektu budowlanego od sąsiedniej działki.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 374/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody.
Sąd wskazał, że realiach badanej sprawy bezsporne jest, że wystąpiła określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanka wznowienia postępowania, tj. skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Starostę decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. W tym zakresie właściwie wskazał organ, iż skarżącemu przysługiwał przymiot strony. Słusznie wskazały organy, że zaplanowane przez inwestora działania ukierunkowane na zmianę kształtu dachu oraz nadbudowę ścian nośnych, powiększenie powierzchni użytkowej mieszkania o wysokość pomieszczenia poddasza i zadaszenia dachu nad garażem oraz utworzenie tarasu wypoczynkowego swym zakresem spowodują, że działka skarżącego znajdzie się w obszarze oddziaływania inwestycji, gdyż część budynku, w obrębie, której przewidziano do realizacji roboty budowlane jest położona w odległości 1,70 m od granicy z jego działką, natomiast po zmianie kształtu dachu, odległość jego krawędzi od granicy z działką skarżącego będzie wynosić 1,50 m.
Zdaniem Sądu prawidłowo przyjęto również, że w sprawie upłynął określony w art. 146 § 1 k.p.a. 5 - letni termin, który uniemożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego objętej wnioskiem o wznowienie postępowania decyzji i w następstwie obliguje organy do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Decyzja bowiem Starosty o pozwoleniu na budowę została doręczona inwestorowi w dniu 10 października 2012 r., tym samym pięcioletni termin minął w dniu 10 października 2017 r.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego w zakresie wskazywanych przez niego w toku postępowania innych przesłanek wznowienia postępowania Sąd wyjaśnił, że zasadniczo podana przez stronę w podaniu o wznowienie postępowania podstawa wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania i z tego tytułu organ prowadzący postępowanie dla ustalenia jej istnienia nie może wyjść poza te granice. Jednakże ewentualne powołanie konkretnego przepisu będącego w ocenie strony podstawą jej żądania nie zwalnia - jak wskazuje się też w orzecznictwie - organu od zbadania, czy dany stan faktyczny może być objęty inną, niewskazaną podstawą prawną, o ile wynikałoby to ze stanu faktycznego sprawy czy powoływanych przez stronę okoliczności. Zaniechanie odniesienia się przez organy do pozostałych przesłanek wznowieniowych nie stanowiło w realiach badanej sprawy istotnego naruszenia przepisów postępowania, a zatem takiego, które mogłoby mieć istotny wpływ na prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Względem bowiem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., podobnie jak w przypadku art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zastosowanie znajduje określony w art. 146 § 1 k.p.a. pięcioletni termin, którego upływ w niniejszej sprawie uniemożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Podstawa ta nie ma więc wpływu na istotną okoliczność w sprawie, jaką jest upływ 5-letniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a.
Z kolei w przypadku podstawy wznowienia postępowania dotyczącej uznania, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, trzeba wyjaśnić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadnie przyjmuje się, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga wystąpienia łącznie trzech warunków: po pierwsze, w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu. Po drugie, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Trzeci warunek - fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Przez istotne okoliczności faktyczne należy rozumieć fakty, które dotyczą bezpośrednio danej sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania zakończonego decyzją ostateczną oraz mają znaczenie prawne. Tymczasem w realiach badanej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, iż w odrębnym, prawomocnie zakończonym postępowaniu stwierdzono sfałszowanie jakiegokolwiek dokumentu w oparciu, o który wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie ma więc aktualnie podstaw do przyjęcia, że w sprawie mogłaby wchodzić w rachubę podstawa z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.
W skardze kasacyjnej A. D. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
1) art. 149 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ II instancji wyłącznie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniającej wznowienie postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. ostateczna decyzja Starosty została wydana z naruszeniem prawa i nie można jej uchylić z uwagi na upływ pięcioletniego terminu od daty jej doręczenia;
2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 157 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie, podczas gdy z materiału dowodowego w sprawie wynika, że organ II instancji obowiązany był stwierdzić nieważność ostatecznej decyzji Starosty z 1 czerwca 2012 r. z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa;
3) art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że dołączona do projektu budowlanego mapa do celów projektowych spełnia wymagania prawa budowlanego, podczas, gdy projekt zagospodarowania terenu nie został opracowany na aktualnej mapie do celów projektowych posiadającej klauzulę przyjęcia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nadawaną przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Kłodzku i nie został potwierdzony za zgodność z oryginałem przez projektanta.
4) § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że rozbudowywany budynek na działce nr [...], obręb N., jest usytuowany ścianą z oknami w odległości nie mniejszej niż 4 m. od granicy tej działki, podczas gdy na załączonej mapie nie wskazano prawidłowej odległości. Faktyczna odległość sporna rozbudowywanego budynku ścianą z oknami zwróconą do granicy działki wynosi ok. 1 metra. Rozbudowa budynku została dokonana z naruszeniem przepisów prawa budowlanego dotyczących zachowania odległości obiektu budowlanego od sąsiedniej działki.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Odnosząc się kwestii mapy wykorzystanej w projekcie budowlanym skarżący kasacyjnie stwierdził, iż trudno oczekiwać, aby Starosta Kłodzki sam na siebie złożył zawiadomienie o przestępstwie wykorzystania w sprawie administracyjnej dokumentu prywatnego, który w ogóle nie mógł być dowodem w sprawie. Nie zawsze warunkiem koniecznym zastosowania przesłanki wznowienia określonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. pozostaje istnienie prawomocnego wyroku skazującego. Niemożność wszczęcia postępowania karnego - wobec przedawnienia karalności przestępstwa, czy też z powodu braku wniosku o ściganie pochodzącego od uprawnionej osoby (pokrzywdzonego) - nie stoi na przeszkodzie wznowieniu postępowania administracyjnego, przy czym brak wniosku o ściganie nie pozbawia przestępstwa cech oczywistości.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepis art. 149 § 2 i 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji nie przeprowadził wnikliwej analizy przesłanek wznowieniowych. Skarżący wskazywał w pismach inicjujących wszczęcie postępowania wznowieniowego, szereg przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Podkreślał szereg uchybień dotyczących samego projektu budowlanego, który nie spełniał standardów wyznaczonych prawem budowlanym, w tym zarzucał, że dołączona do projektu mapa do celów projektowych nie odzwierciedla rzeczywistego stanu.
Wskazał także, że jeżeli we wniosku o wznowienie postępowania strona podała okoliczności, które odpowiadają kilku przesłankom wznowieniowym, organ właściwy w sprawie wznowieniowej obowiązany jest odnieść się do tych wszystkich kwestii.
Organ II instancji nie uwzględnił z urzędu faktu, iż projekt budowlany nie odpowiada wymogom art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. Projekt zagospodarowania działki nie został sporządzony na aktualnej mapie. Dołączona do projektu mapa stanowi samodzielnie wykonany przez projektanta skan, na który następnie autor projektu samodzielnie naniósł i zaznaczył odległość od granicy działki, która nie odpowiada stanowi faktycznemu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. S. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wskazała, że prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia prawa procesowego powinien zawierać przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast przepisy kodeksu postępowania administracyjnego winny stanowić ewentualne ich uzupełnienie, a nie zamiennik, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ prawidłowo dokonał ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie nie może dojść do uchylenia wydanej z naruszeniem prawa decyzji Starosty z dnia 1 czerwca 2012 r. z uwagi na upływ 5-letniego terminu od daty jej wydania.
Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo wskazał również, iż skoro nie został wydany prawomocny wyrok skazujący w związku z faktem wykorzystania przez Starostę mapy do celów projektowych, to tym samym nie można przyjąć, że zaistniała podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Zasadnie skarżący kasacyjnie podniósł, iż Sąd I instancji nie dostrzegł, że w sprawie doszło do naruszenia art. 149 § 2 k.p.a. Poddana kontroli Sądu I instancji decyzja Wojewody wydana została na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Organ uznał, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem skarżący kasacyjnie bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją objętą wnioskiem o wznowienie postępowania, jednak na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia tej decyzji, uznając że upłynął pięcioletni okres od wydania decyzji określony w art. 146 § 1 k.p.a. W tych okolicznościach organ uznał, że nie ma potrzeby odnoszenia się do podnoszonych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów kierowanych do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Stanowisko ta zaakceptował Sad I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest ono prawidłowe i wynika z błędnej wykładni art. 149 § 2 k.p.a.
Art. 149 § 2 k.p.a. przewiduje, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stosownie do treści art. 151 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b (pkt 1), albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (pkt 2). Zgodnie natomiast z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
Przepis art. 149 § 2 k.p.a. nakłada na organ obowiązek przeprowadzenia postępowania nie tylko co do przyczyn wznowienia, ale także co do istoty sprawy, czego zarówno Wojewoda jak i orzekający w pierwszej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny zdają się nie dostrzegać. Przedmiotem postępowania rozpoznawczego, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności – przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Postępowanie wznowieniowe nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., II OSK 3365/14 oraz z dnia 26 stycznia 2023 r. II OSK 163/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Obowiązkiem Wojewody było zatem – po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia – ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej materialnej w jej całokształcie. Ziszczenia się przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. samo w sobie nie przesądzało o wadliwości decyzji ostatecznej Starosty udzielającej pozwolenia na budowę. Ograniczenie przez Wojewodę postępowania w sprawie wznowienia postępowania tylko do ustalenia podstaw wznowienia postępowania, z wyłączeniem rozpoznania sprawy administracyjnej, pomimo ustalenia istnienia podstaw wznowienia postępowania, stanowiło w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne naruszenie prawa. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i co do istoty sprawy. Tylko rozstrzygnięcie istoty sprawy pozwala na pełne stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, otwierając stronie drogę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie (zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Warszawa 2012, str. 589). Mając na uwadze, że tego typu postępowania Wojewoda w kontrolowanej sprawie nie przeprowadził, przedwczesnym byłoby odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a także naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Nie ma natomiast racji skarżący kasacyjnie, iż w ramach prowadzonego postępowania wznowieniowego, organ miał obowiązek odnoszenia się do przesłanek wznowieniowych, niewskazanych we wniosku inicjującym postępowanie. W sytuacji, gdy postępowanie wznowieniowe prowadzone jest na wniosek strony, organ jest związany podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku inicjującym takie postępowanie i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych w tym wniosku. Podana przez stronę w podaniu o wznowienie postępowania podstawa tego wznowienia wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2016 r., II OSK 1860/14, z dnia 9 listopada 2021 r. II OSK 3335/18 oraz z dnia 14 czerwca 2022 r. I OSK 2396/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 157 § 2 k.p.a. System weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Uruchomienie trybu stwierdzenia nieważności decyzji i trybu wznowieniowego powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Dlatego prowadząc postępowanie w trybie wznowienia postępowania, organ nie miał prawa badać przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy obowiązane nie tylko do oceny podstaw wznowienia postępowania, ale również co do istoty sprawy. Dopiero po przeprowadzeniu tego postępowania wyda rozstrzygnięcie kończące postępowanie wznowieniowe.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku, a także decyzji organu I i II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika podstępowania, gdyż przepis art. 204 p.p.s.a. przewiduje wyłącznie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ (jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę) albo skarżącego (jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę). Tym samym uczestnicy postępowania, choćby ponieśli jakiekolwiek koszty związane z postępowaniem kasacyjnym, nie znaleźli się z woli ustawodawcy w kręgu podmiotów, na których rzecz możliwe jest zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.