II OSK 380/13

II OSK 380/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-02-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska - Rzepecka
Andrzej Gliniecki /sprawozdawca/
Anna Łuczaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 752/12 - Wyrok WSA w Krakowie z 2012-11-07
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
106 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 24 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 752/12 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 752/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy nakazu rozbiórki.
Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Tarnowa wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego jednokondygnacyjnego murowanego i zadaszonego obiektu budowlanego o wymiarach w rzucie poziomym wynoszących ok. 2,86 m x 8,25 m, dobudowanego do budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej na działce nr [...] obręb [...] przy ul. S. [...] w T. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego postanowił wstrzymać prowadzone roboty budowlane związane z odbudową obiektu gospodarczego dobudowanego do ww. budynku mieszkalnego oraz nałożył na A. B. i H. B. obowiązek przedstawienia zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności ww. budowy budynku gospodarczego z m.p.z.p., 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczania o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec niewywiązania się inwestorów z nałożonych na nich obowiązków powyższym postanowieniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Tarnowa decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał H. B. oraz A. B. rozbiórkę samowolnie wybudowanego jednokondygnacyjnego murowanego i zadaszonego obiektu budowlanego o wymiarach w rzucie poziomym wynoszących ok. 2,86 m x 8,25 m, dobudowanego do budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej na działce nr [...] obręb [...] przy ul. S. [...] w T.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie materiału dowodowego ustalono, że na przedmiotowej działce, stanowiącej współwłasność E., H. i A. B., znajduje się jednokondygnacyjny, jednorodzinny budynek mieszkalny o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym krytym dachówką. Przy ścianie zachodniej tego budynku istniała wcześniej (najprawdopodobniej od lat 50-tych ub. wieku) drewniana szopa gospodarcza z dachem jednospadowym, zlokalizowana bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], która z uwagi na stopień zużycia – została rozebrana. Z oświadczenia właścicieli posesji oraz zeznań świadków wynika, że szopa ta posadowiona była na fundamencie betonowym. Jak ustalono w roku 2006, w miejsce rozebranej szopy wybudowano na istniejącym fundamencie murowane pomieszczenie ze stropem oraz jednospadowym dachem o konstrukcji drewnianej i spadkiem w kierunku działki sąsiedniej nr [...]. Wymiary w rzucie poziomym dobudowy wynoszą ok. 2,86 x 8,25 m. Wysokość pomieszczenia wynosi ok. 2,32 m. Dach kryty blachą, orynnowany z odprowadzeniem wody opadowej rurą spustową na działkę inwestorów. Ściana szczytowa dobudowy, bez otworów okiennych bądź drzwiowych, usytuowana jest w odległości odpowiednio od 0,20 do 0,40 m od ogrodzenia istniejącego pomiędzy ww. posesjami. Wejścia do pomieszczenia – od strony północnej i południowej, wewnątrz istnieją drzwi łączące część dobudowaną z budynkiem mieszkalnym. Część dobudowana stanowi odrębną całość, nie powiązaną pod względem konstrukcyjnym z budynkiem mieszkalnym. Zasadnicze roboty budowlane związane z tak wykonaną dobudową zostały zakończone. Inwestorzy nie dysponują pozwoleniem na wykonanie opisanych wyżej robót budowlanych, ani dowodem na legalność budowy istniejącej uprzednio w tym miejscu szopy drewnianej.
PINB wskazał, że w postanowieniu z dnia [...] r. zakwalifikował zrealizowaną "dobudowę" jako budowę polegającą na odbudowie obiektu budowlanego, czyli na odtworzeniu istniejącego wcześniej w tym samym miejscu i zniszczonego obiektu budowlanego, z zachowaniem jego pierwotnej wielkości, kształtu oraz układu funkcjonalnego. Nie podzielono tym samym stanowiska inwestorów, że był to "remont bieżący istniejącej dobudowy", ponieważ wykorzystanie fundamentu po rozebranej szopie nie zmienia faktu, iż sama szopa drewniana przestała istnieć. Mamy do czynienia z budową faktycznie nowego obiektu budowlanego, zasadniczo różnego od obiektu istniejącego wcześniej w tym samym miejscu pod względem zarówno konstrukcyjnym, jak i materiałowym. Wymienionym postanowieniem na podstawie art. 48 ust. 2 w związku z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wstrzymano prowadzenie robót budowlanych i nałożono na inwestorów obowiązek przedstawienia w zakreślonym terminie dokumentów wymaganych i niezbędnych dla ewentualnej legalizacji dokonanej samowoli. Do chwili wydania decyzji inwestorzy nie przedłożyli wymaganych dokumentów, dlatego też – w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego stanowiący, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę – orzeczono jak w sentencji.
Odwołanie od ww. decyzji PINB Miasta Tarnowa z dnia [...] r. wnieśli H. B., A. B. i E. B.
Po rozpatrzeniu odwołania Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 oraz w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał H. B. oraz A. B. rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego jednak nakaz ten nie obejmował fundamentu, na którym powstał ten obiekt.
Zdaniem MWINB w Krakowie organ I instancji słusznie zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako budowę polegającą na odbudowie obiektu budowlanego przez odtworzenie istniejącego wcześniej i zniszczonego obiektu budowlanego w tym samym miejscu na istniejących fundamentach, z zachowaniem jego pierwotnej wielkości, kształtu oraz układu funkcjonalnego. Przedmiotowa odbudowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie posiadali. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko PINB co do możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, a w konsekwencji co do zasadności wydania postanowienia z dnia [...] r., znak: [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane. Żądane dokumenty nie zostały przedłożone, co oznacza, iż strony nie skorzystały z możliwości zalegalizowania samowoli. Wobec nieprzedłożenia dokumentów w wyznaczonym terminie PINB Miasta Tarnów słusznie wydał nakaz rozbiórki skarżoną decyzją. Ponadto w sprawie uwag zawartych w odwołaniu, że przeprowadzone roboty budowlane stanowiły remont – MWINB nadmienił, że nie może uznać ich za słuszne w świetle art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane, zawierającego definicję remontu. W niniejszej sprawie inwestorzy nie wykonywali robót w istniejącym obiekcie, lecz go rozebrali i na nowo odbudowali. Przedstawione w odwołaniu kwestie relacji sąsiedzkich nie mają wpływu na niniejsze postępowanie, podobnie jak kwestia trudnej sytuacji materialnej inwestorów. W ocenie MWINB organ I instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w sposób zapewniający wszystkim jego stronom gwarancje procesowe, jednakże mając na uwadze nieprecyzyjne określenie przedmiotu rozbiórki organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł jak na wstępie, eliminując uchybienie organu I instancji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję MWINB w Krakowie z dnia 14 marca 2012 r. wniosła J. W.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 752/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że nie jest kwestionowane ani przez inwestorów, ani przez stronę skarżącą, że będące przedmiotem postępowania roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Roboty te polegały na rozbiórce drewnianej konstrukcji szopy gospodarczej, znajdującej się po zachodniej stronie działki nr [...] obręb [...] przy ul. S. [...] w T. i wybudowaniu w tym miejscu konstrukcji murowanej. Zdaniem Sądu prawidłowo ustalono, że w ten sposób doszło do odbudowy obiektu budowlanego, a nie – jak twierdzili inwestorzy – jedynie do remontu starej szopy. Skoro bowiem dotychczasowa konstrukcja przestała istnieć, a w jej miejsce powstała nowa konstrukcja murowana, to mieliśmy do czynienia z odbudową szopy. W tych okolicznościach organy nadzoru budowlanego prawidłowo wszczęły procedurę, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego, a po stwierdzeniu, że inwestorzy nie wykonali obowiązków umożliwiających legalizację samowolnie odbudowanego obiektu prawidłowo nakazano jego rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
Zdaniem Sądu strona skarżąca nie kwestionuje zasadności samego nakazu rozbiórki, lecz jedynie zakres robót objętych tym nakazem. J. W. oraz jej poprzedniczka prawna (matka) twierdziły, że nowa szopa jest większa i bardziej zbliżona do granicy z działką nr [...] (stanowiącą ich własność), niż rozebrana szopa drewniana, a także, że rozebrana konstrukcja drewniana nie miała fundamentów, które – ich zdaniem – również powinny być objęte nakazem rozbiórki. Zarzuty te nie znajdują potwierdzenia w materialne dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. W aktach administracyjnych I instancji znajdują się mapy: z dnia [...] r. z dnia [...] r. obejmujące inwentaryzację powykonawczą przyłącza kanalizacyjnego oraz z dnia [...] r.), część graficzna miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2006 r., a także mapa bez daty (k. [...]), obrazująca prawdopodobnie aktualny stan ewidencji gruntów. Na wszystkich tych mapach budynek mieszkalny na działce nr [...] od strony zachodniej ma dobudowaną część gospodarczą (oznaczoną niekiedy literą "[...]"), która dochodzi – w zależności od skali mapy – niemalże do granicy z działką nr [...], albo też kończy się dokładnie w linii granicy pomiędzy działkami. Mapy te potwierdzają, że obecne umiejscowienie szopy w odległości ok. 40 cm od granicy z działką nr [...] jest takie samo, jak jej umiejscowienie przed odbudową. Organy obu instancji prawidłowo więc ustaliły, że odbudowana szopa znajduje się dokładnie w tym samym miejscu i jest dokładnie takich samych rozmiarów co szopa drewniana przed rozbiórką.
Sąd wskazał również, że prawidłowe były ustalenia organu odwoławczego, iż odbudowa będąca przedmiotem postępowania nastąpiła na fundamentach starej szopy, a więc fundamenty te nie zostały wzniesione w warunkach określonych w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i w konsekwencji nie ma podstaw by nakazać ich rozbiórkę. Wskazuje na to oświadczenie K. S., iż od 1965 r., kiedy to zakupiła połowę przedmiotowej nieruchomości do chwili jej sprzedaży w 2002 r. w zachodniej jej części, przylegającej bezpośrednio do domu, znajdowała się szopa posadowiona na fundamencie. Stanowisko to potwierdziła w dniu 7 lutego 2011 r., po pouczeniu o odpowiedzialności za fałszywe zeznania, co potwierdzają zapisy w protokole przyjęcia oświadczenia. K. S. stwierdziła wówczas, że "przedmiotowy obiekt posadowiony był na fundamencie betonowym bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr [...]". Zarzuty skarżącej, iż z oświadczeń tych nie wynika, po której stronie były usytuowane fundamenty są całkowicie bezpodstawne.
W ocenie Sądu zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody, a w szczególności opisane wyżej oświadczenia K. S. stanowią podstawę do ustalenia, że rozebrana szopa drewniana była posadowiona na fundamentach, które następnie zostały wykorzystane do odbudowy tego obiektu. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że te fundamenty nie mogą zostać objęte nakazem rozbiórki jako wzniesione samowolnie i prawidłowo dokonał zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tym zakresie.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J. W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania:
1) art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo iż decyzja MWINB w Krakowie naruszała następujące przepisy k.p.a. – art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1, art. 89 § 2, art. 90 i art. 136;
2) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego skarżącej z dokumentu, tj. pisemnego oświadczenia Z. C., pomimo iż przeprowadzenie tego dowodu uzupełniającego było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;
3) art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu orzeczenia odniesienia się w sprawie do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a mianowicie do zarzutu skarżącej dotyczącego treści oświadczenia świadka G. B.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw o czym świadczą trafnie sformułowane zarzuty.
Należy zgodzić się z poglądem skargi kasacyjnej, że w przedmiotowej sprawie nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny sprawy, w konsekwencji czego błędna była zaskarżona decyzja oraz akceptujący ją wyrok Sądu pierwszej instancji.
Należy zgodzić się z poglądem organów nadzoru budowlanego i Sądu pierwszej instancji, że wykonane roboty budowlane przez H. B. i A. B. na działce nr [...] przy ul. S. [...] w T. nie były remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, a budową w znaczeniu przyjętym w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Organy przyjęły, podobnie jak Sąd w zaskarżonym wyroku, że była to odbudowa istniejącego wcześniej obiektu budowlanego. Jednak dla przyjęcia takiej tezy należałoby wyjaśnić, kiedy powstały i na jakiej podstawie przedmiotowe fundamenty, na których postawiono obiekt budowlany opisany w osnowie zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. Jak wynika z akt administracyjnych, organy miały problem z ustaleniem po której stronie budynku mieszkalnego była usytuowana wcześniej szopa o konstrukcji drewniano-murowanej, co był związane jednocześnie z ustaleniem istnienia fundamentu, który nie został objęty zaskarżoną decyzją. Rozstrzygnięcie organu I instancji (decyzja z dnia [...] r.) wskazywałoby, że fundament, na którym wzniesiono przedmiotowy obiekt budowlany jest również samowolą budowlaną, natomiast w zaskarżonej decyzji przyjęto, że fundament został zbudowany legalnie. Jednak organ II instancji nie przeprowadził w tym zakresie żadnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego, uzasadniającego taki pogląd, co też bezpodstawnie zaakceptował Sąd w zaskarżonym wyroku.
W związku z powyższym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok jest błędny i zapewne przedwczesny wobec nie wyjaśnienia do końca istniejącego stanu faktycznego, co trafnie podnosi się w pkt 1 skargi kasacyjnej.
Tym samym również zarzut zamieszczony w pkt 2 skargi kasacyjnej jest uzasadniony, bowiem dopuszczenie dowodu uzupełniającego (art. 106 § 3 p.p.s.a.), o co wnioskował pełnomocnik skarżącej na rozprawie, jak wynika z protokołu rozprawy, było uzasadnione.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. powinien wyjaśnić, czy wcześniej istniały fundamenty, po której stronie budynku mieszkalnego, a co najważniejsze, czy były te fundamenty zbudowane legalne i kiedy. Wyjaśnienie tych okoliczności przed podjęciem ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, jest istotne również i z tego względu, że przedmiotowy obiekt, a tym samym fundament, na którym jest posadowiony, znajduje się w odległości od granicy z sąsiednią działką skarżącej, niezgodnej z obowiązującymi przepisami (§ 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Przy ewentualnej legalizacji budowy na podstawie art. 48 Prawa budowlanego należy również brać pod uwagę czy budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego).
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 p.p.s.a.
Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.