II OSK 38/06

II OSK 38/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Bujko /przewodniczący/
Jolanta Sikorska /sprawozdawca/
Maria Czapska - Górnikiewicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Ka 2051/03 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2005-06-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia NSA Jolanta Sikorska ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. i D. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 2051/03 w sprawie ze skargi J. L. i D. L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na rzecz adwokata C. C. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz podatku od towarów i usług.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2005r. sygn. akt II SA/Ka 2051/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. L. i D. L. na wydaną w trybie wznowienia postępowania decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2003r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 25 stycznia 1988r., wydaną na rzecz W. W., Architekt Miejski w B. orzekł o zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na warsztat rzemieślniczy - wytwarzanie wyrobów z gumy. Na skutek działań podjętych przeciwko temu rozstrzygnięciu, Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził jego nieważność decyzją z dnia 29 października 1993r. Skarga W. W. na w/w decyzję Ministra została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1994r. sygn. akt II SA 24/94.
Na podstawie decyzji o zmianie sposobu użytkowania obiektu została następnie wydana decyzja Architekta Miejskiego w B. z dnia 10 maja 1988r. orzekająca o pozwoleniu na użytkowanie warsztatu rzemieślniczego wytwarzającego wyroby z gumy, położonego w B. przy ul. T. (obecnie ul. B.).
Postanowieniem z dnia 22 września 1994r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wojewoda B. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 10 maja 1988r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. We wznowionym postępowaniu Prezydent Miasta B. decyzją z dnia 27 lipca 1995r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z 10 maja 1988r.
O stwierdzenie nieważności tej decyzji zwrócili się J. i D. L. Decyzją z dnia 14 lipca 2000r. Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W wyniku odwołania wniesionego przez J. i D. L. sprawę ponownie rozpoznał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia 15 września 2000r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody Śląskiego i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 27 lipca 1995r. Po rozpoznaniu skargi W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, została ona oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2002r. sygn. akt II SA 2446/00.
W dalszym ciągu otwartym pozostawało postępowanie zainicjowane postanowieniem Wojewody B. z dnia 22 września 1994r. o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 10 maja 1988r. Działając w trybie wznowienia postępowania, Prezydent Miasta B. decyzją z dnia 20 listopada 2000r. nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. uchylił decyzję własną z dnia 27 lipca 1995r. i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie warsztatu wyrobów z gumy. We wniesionym odwołaniu od tej decyzji, wśród szeregu argumentów podniesiono również, że organ l instancji wadliwie orzekł o uchyleniu decyzji, której nieważność została już uprzednio stwierdzona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia 12 marca 2001r. uchylił decyzję organu l instancji i orzekł o odmowie uchylenia decyzji z dnia 10 maja 1988r. o pozwoleniu na użytkowanie warsztatu wyrobu artykułów z gumy. W uzasadnieniu wyjaśniono, że jedną z okoliczności odmowy uchylenia decyzji ostatecznej stanowi fakt upływu dwunastu lat od jej wydania.
Po rozpoznaniu skarg zarówno W. W., jak i J. i D. L., Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 26 lutego 2003r. w sprawie o sygn. II SA/Ka 1032/01 uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 12 marca 2001r., wskazując w uzasadnieniu, że wskazany upływ czasu nie daje podstaw do odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, lecz do stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa.
Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji organu l instancji, Wojewoda Śląski zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2003r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. z 20 listopada 2000r. i orzekł o odmowie uchylenia decyzji z dnia 10 maja 1988r. stwierdzając, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, jednakże ze względu na upływ czasu nie uchyla się jej. Jako podstawę prawną decyzji powołał przepis art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu szczegółowo opisał przebieg dotychczasowego postępowania oraz wyjaśnił, że wydana w sprawie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie warsztatu była następstwem decyzji o zmianie sposobu użytkowania obiektu. Skoro stwierdzono nieważność decyzji będącej podstawą wydania rozstrzygnięcia o pozwoleniu na użytkowanie, to zaistniała pozytywna przesłanka wznowienia postępowania oraz uchylenia decyzji wskazana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Jednocześnie jednak stwierdzono zaistnienie przesłanki negatywnej z art. 146 k.p.a. Wskazano, iż w związku z tym organ nie mógł uchylić decyzji ostatecznej i ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach J. L. i D. L. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody Śląskiego z 21 lipca 2003r. jako wydanej z naruszeniem przepisu art. 146 § 1 w związku z art. 151 § 2 k.p.a. Zarzucili, że rozstrzygnięcie mylnie oparto na przyjęciu, że decyzja ostateczna została doręczona skarżącym w roku 1988. Podali, że decyzja ta została doręczona po interwencji na wniosek z dnia 18 lutego 1997r. Podnieśli również, że nie można utożsamiać doręczenia decyzji z momentem wydania decyzji, a faktu doręczenia decyzji nie można domniemywać. Zarzucili, że Wojewoda nie ustalił, czy i komu decyzja z dnia 10 maja 1988r. została doręczona w związku z czym nie wystąpiła przesłanka negatywna z art. 146 k.p.a., czyli upływ czasu od doręczenia decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że o treści decyzji strona była poinformowana już w roku 1991, co wynika z akt sprawy. Z akt sprawy wynika również, że wobec decyzji z 10 maja 1988r. były podejmowane działania w kierunku stwierdzenia jej nieważności. Działając z urzędu decyzją z dnia 23 grudnia 1994r. Wojewoda B. stwierdził nieważność decyzji Architekta Miejskiego w B. z dnia 10 maja 1988r. Decyzją z dnia 31 marca 1995r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił jednak to rozstrzygniecie i umorzył postępowanie w sprawie nieważności decyzji, a prawidłowość takiego stanowiska potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 1996r. sygn IV SA 649/95 oddalając skargę. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że stan faktyczny sprawy może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
Rozpatrując wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że jest ona niezasadna. Wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, a zatem w nadzwyczajnym trybie służącym weryfikacji decyzji ostatecznych.
Wskazał, że skierowana do W. W. decyzja Architekta Miejskiego w B. z dnia 10 maja 1988r. o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego została przeznaczona do doręczenia wyłącznie adresatowi. Z decyzji tej nie wynika, aby w postępowaniu brały udział inne osoby, w szczególności skarżący J. i D. L. Z postanowienia z dnia 22 grudnia 1994r. o wznowieniu postępowania w sprawie wynika, że podstawą wznowienia nie była okoliczność braku udziału stron w postępowaniu, lecz przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a wznowienie nastąpiło z urzędu. W toku postępowania nie była poddawana w wątpliwość ostateczność decyzji z dnia 10 maja 1988r. i fakt, że jej adresat W. W. decyzję tę otrzymał oraz, że w oparciu o nią funkcjonował prowadzony przez niego warsztat rzemieślniczy. Sąd I instancji wskazał, że co prawda skarżący J. i D. L. w toku postępowania wielokrotnie podnosili, że nie uczestniczyli w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 10 maja 1988r., jednakże okoliczność ta nie niweczy skutku, że wobec doręczenia decyzji jej adresatowi, weszła ona do obrotu prawnego i stała się ostateczna. W ocenie tego Sądu organy prawidłowo przyjęły, że skutek taki miał miejsce. W okolicznościach sprawy brak jest bowiem dokumentów i wystarczająco przekonywujących racji aby przyjmować, że decyzja z 10 maja 1988r. nie była doręczona również jej adresatowi.
Wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 26 lutego 2003r. sygn. akt II SA/Ka 1032/01, Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organów co do przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wobec stwierdzenia nieważności decyzji Architekta Miejskiego w B. z dnia 25 stycznia 1988r. dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Zwrócił uwagę, że oprócz przesłanek pozytywnych warunkujących weryfikację decyzji ostatecznej, kodeks postępowania administracyjnego ustanawia również przesłanki negatywne, których wystąpienie wyklucza uchylenie przez organ dotychczasowej decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji orzekającej o istocie sprawy, w tym przypadku o pozwoleniu na użytkowanie warsztatu. Powołując przepis art. 146 § 1 k.p.a. wskazał, że w razie upływu pięciu lat od dnia ogłoszenia lub doręczenia decyzji nie może nastąpić uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 - 8 k.p.a. W takiej sytuacji zgodnie z przepisem art. 151 § 2 k.p.a. organ stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Decyzja taka nie eliminuje zaskarżonej decyzji ostatecznej z obrotu prawnego, stanowi jedna podstawę do wystąpienia z roszczeniami odszkodowawczymi.
Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem zarzutów skarżących w niniejszej sprawie była zasadność wydania decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Oceniając prawidłowość dokonanej przez organ kwalifikacji prawnej stanu faktycznego Sąd ten uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wskazał, że przepis art. 146 § 1 k.p.a. określa sytuacje, w jakich nie może nastąpić uchylenie decyzji w postępowaniu wznowieniowym w związku z upływem czasu od doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Uwzględniając, że uregulowana tym przepisem instytucja ma na względzie ochronę stabilności ukształtowanych decyzjami stanów prawnych, należy przyjąć, że moment doręczenia lub ogłoszenia decyzji, inicjujący bieg ustawowego terminu, to moment wejścia decyzji do obiegu prawnego. W sytuacji zatem, gdy doręczenie następuje wyłącznie w odniesieniu do jednej ze stron postępowania, adresata decyzji, należy przyjąć, że termin wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. rozpoczyna swój bieg, nawet jeżeli innym stronom decyzji tej nie doręczono. Termin ten liczony jest nie do chwili wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, lecz do chwili orzekania we wznowionym postępowaniu. Upływ terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może być bowiem podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, ma natomiast znaczenie dla możliwości orzeczenia o uchyleniu decyzji ostatecznej, co następuje już we wznowionym postępowaniu, po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 149 § 2 k.p.a.
W niniejszej sprawie niesporne było, że decyzja ostateczna z 10 maja 1988r. weszła do obrotu prawnego po jej wydaniu, na skutek doręczenia adresatowi. Orzeczenie w trybie art. 151 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, zapadło 21 lipca 2003r. Daty te dzieli upływ czasu przekraczający lat pięć, o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Zasadnie zatem, zdaniem Sądu I instancji, Wojewoda Śląski przyjął, że mimo wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. nie można orzec o uchyleniu decyzji ostatecznej lecz w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd I instancji dostrzegł pewną wadliwość stylistyczną związaną ze sformułowaniem jej sentencji. Uwzględniając jednak pełne brzmienie sentencji decyzji oraz powołaną podstawę prawną uznał, że wskazana wadliwość ma charakter językowy, a nie materialny i nie ma wpływu na wynik sprawy.
J. i D. L. złożyli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, podnosząc zarzut naruszenia art. 7 i art. 146 §1 k.p.a. przez ich niewłaściwe stosowanie, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości.
W uzasadnieniu podnieśli, że sprawą wydanych przez Architekta Miejskiego w B. decyzji z dnia 25 stycznia 1988r. o zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na warsztat rzemieślniczy wytwarzający wyroby z gumy oraz z dnia 10 maja 1988r. o pozwoleniu na użytkowanie w/w warsztatu rzemieślniczego wielokrotnie zajmowały się zarówno organy administracji, jak i sądy administracyjne w związku z licznymi odwołaniami i skargami na wydane w toku postępowania decyzje, wskazując jak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 1996r. IV SA 649/95 na skandaliczne działanie władz wojewódzkich. W zawiązku z powyższym mogło zdaniem skarżących powstać uzasadnione podejrzenie, że tak rażące zaniedbania urzędników wynikały z ich celowej działalności. Mimo to organ nie skorzystał z służących mu uprawnień wynikających z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 100 k.p.a. i nie zawiesił postępowania w sprawie do czasu sprawdzenia przez właściwy organ, czy urzędnicy załatwiający sprawę nie popełnili czynów niedozwolonych. W przypadku bowiem zaistnienia czynów niedozwolonych podstawą wznowienia postępowania byłby przepis art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzucili, że organ w ogóle nie zainteresował się tą kwestią i przyjął za podstawę prawną wznowienia przepis, który nie daje możliwości wznowienia postępowania po upływie pięciu lat. Wyrażając pogląd, że upływ czasu nie pozwala na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej o pozwoleniu na użytkowanie pomieszczenia gospodarczego na warsztat rzemieślniczy, Sąd I instancji w pełni zaakceptował sytuację, w której użytkownik warsztatu na podstawie nieważnej lecz ostatecznej decyzji będzie mógł nadal prowadzić swoją szkodliwą dla zdrowia i majątku skarżących działalność, natomiast skarżącym przysługuje od Skarbu Państwa jedynie odszkodowanie. Ten pogląd Sądu I instancji jest zdaniem skarżących nieuzasadniony i sprzeczny z art. 7 k.p.a. Zgodnie bowiem z zasadą praworządności do obrotu prawnego mogą wchodzić jedynie decyzje wydane zgodnie z prawem. Podnieśli, że bieg terminu do wznowienia postępowania został obliczony z naruszeniem art. 146 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżących termin ten można liczyć dopiero od daty otrzymania przez nich wiadomości o negatywnym załatwieniu dla nich sprawy. Termin do wznowienia sprawy co do decyzji nieważnej w ogóle nie biegnie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżących uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie spełnia wyżej wskazanych wymogów przewidzianych dla tego rodzaju środka zaskarżenia. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w sprawie nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna oparta jest na zarzucie naruszenia art. 7 i art. 146 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak sformułowane zarzuty skargi uznać należy za chybione. Sąd administracyjny bowiem dokonując oceny legalności zaskarżonego doń aktu administracyjnego czyni to w ramach wyznaczonych przepisami wspomnianej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie stosuje natomiast przy tej kontroli bezpośrednio przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Nie można zatem skutecznie postawić wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego, gdyż sąd administracyjny nie jest ich adresatem.
W tej sytuacji skarga kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego jest nieuzasadniona.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).