II OSK 3783/19

II OSK 3783/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /sprawozdawca/
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Piotr Broda
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 208/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2019-08-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2015 poz 1422
par. 13, par. 57 i par. 60
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 79
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 208/19 w sprawie ze skargi L. P. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 18 stycznia 2019 r. nr O-15/19 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 208/19 oddalił skargę L. P. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 18 stycznia 2019 r. nr O-15/19 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku przeznaczonego na dom opieki dla osób starszych i niepełnosprawnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła L. P., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które - w każdym z poniższych przypadków z osobna - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) w zw. z art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", polegające na oddaleniu skargi mimo naruszenia - przez kwestionowaną przez skarżącą decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku przeznaczonego na dom opieki dla osób starszych i niepełnosprawnych - powyższych przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujących błędnym przyjęciem przez Sąd I instancji, że "lektura zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Ustalenia dokonane w postępowaniu administracyjnym były wyczerpujące, zaś ocena sprawy dokonana została w sposób kompleksowy. Obejmuje bowiem analizę istotnych aspektów sprawy przez pryzmat norm prawa materialnego z art. 32 i art. 35 pb mających zastosowanie w sprawie, ze szczególnym uwzględnieniem postanowień mpzp. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób klarowny i jednoznaczny przedstawia stanowisko organu odwoławczego co do przesłanek warunkujących udzielenie pozwolenia budowlanego, w tym także zagadnień poruszonych w odwołaniu", podczas gdy organy administracji architektoniczno - budowlanej orzekające w sprawie dopuściły się naruszeń polegających na pominięciu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, np. pominięcie przez organ odwoławczy Koncepcji zagospodarowania terenu - wersja 2 dla działki nr A, obręb [...], z wrysowanym planowanym do wybudowania na tej działce budynkiem dwukondygnacyjnym o funkcji mieszkalno-pensjonatowej, złożonej przez skarżącą, które nie zostały przez Sąd uwzględnione;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 10 § 1, art. 81 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi w sytuacji potwierdzenia przez Sąd I instancji, że w postępowaniu administracyjnym naruszono art. 79 k.p.a. (poprzez niezawiadomienie skarżącej o oględzinach terenu inwestycji, których dokonano dnia 18 czerwca 2018 r.), mimo to - zdaniem Sądu I instancji - naruszenie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, podczas gdy przeprowadzona przez organ I instancji czynność dowodowa polegająca na oględzinach terenu działki nr B, obr. [...] przy ul. [...] (teren planowanej inwestycji) bez zawiadomienia stron o przeprowadzeniu dowodu z oględzin - stanowiła naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy, jako że pozbawiono skarżącą wzięcia w nim udziału i zobrazowania w terenie swoich planów inwestycyjnych w kontekście odległości zabudowy względem działki skarżącej, ukształtowania terenu działki skarżącej oraz przedstawienia sąsiedztwa inwestycji, a tym samym naruszono uzasadnione interesy skarżącej jako właściciela sąsiedniej względem inwestycji działki budowlanej;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego w zw. z § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), dalej: "rozporządzenie", § 5 pkt 7 uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla działek nr B i C obręb [...] (dalej: "mpzp") w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na:
» przyjęciu, że "znajdująca się (...) w aktach sprawy analiza zacienienia, służąca weryfikacji wymagań z § 57 i § 60 warunków technicznych, wykazuje bezsprzecznie, że działka skarżącej będzie od strony zachodniej zacieniana w godzinach od 15:00 do 17:00. Oznacza to, że pomiędzy 7:00 a 15:00 (przez 8 godzin) działka ta będzie miała niezakłócony przez projektowaną inwestycję dostęp do światła słonecznego", podczas gdy ze względu na istniejące ukształtowanie terenu (większa część działki nr A jest usytuowana o ponad 4 m poniżej terenu działki nr B), skarżąca - mając na uwadze wymóg odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów umożliwiającą naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - nie będzie mogła zrealizować zaplanowanego obiektu w podobnych odległościach, jak to uczynił inwestor, a tym samym zatwierdzony projekt budowlany i udzielone pozwolenie na budowę podjęte zostało wbrew obowiązkowi poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. właściciela działki nr A;
» błędnym przyjęciu, że objęty decyzją obiekt nie stanowi dominanty architektonicznej, jako że - zdaniem Sądu I instancji - odzwierciedla on rozwiązania typowe dla zabudowy usługowo - pensjonatowej, a ten rodzaj zabudowy funkcjonuje na działce nr C, znajdującej się naprzeciw terenu inwestycji, podczas gdy wspomniany obiekt (na działce nr C) położony jest poniżej poziomu terenu drogi (ul. [...]), z tego też względu ani jego wysokość ani kubatura nie są wyeksponowane, podczas gdy obiekt na działce nr B posadowiony jest na najwyższej części działki;
4) art. 135 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6a ust. 2, art. 6b, art. 6c pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1372, ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 1 pkt 1, § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2117) oraz w zw. z art. 3 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 59) w zw. z § 20 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 210, poz. 1792), polegające na:
» oddaleniu skargi mimo naruszenia - przez kwestionowaną przez skarżącą decyzję - wydanych przez Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu zgód na odstępstwo od przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 124, poz. 1030) (zob. postanowienie z dnia 13 marca 2018 r. Nr WZ.5595.504.2.2017 oraz postanowienie z dnia 13 marca 2018 r. Nr WZ.5595.504.3.2017) oraz mimo naruszenia wydanego przez Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu odstępstwa od przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz. U. z 2012 r., poz. 739) oraz przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zob. decyzja z dnia 27 marca 2017 r. Nr 484/17), w sytuacji gdy zaskarżona decyzja nie odpowiada parametrom/zakresowi inwestycji, dla której pozyskiwano odstępstwa od obowiązujących przepisów (m.in. różnice w pow. zabudowy i pow. użytkowej zatwierdzonego obiektu oraz obiektu, dla którego pozyskiwano odstępstwa od obowiązujących przepisów);
» braku zakwestionowania przez Sąd I instancji dokonanych uzgodnień projektu budowlanego - w zakresie wymagań przeciwpożarowych i sanitarnych, ponieważ uzyskane wcześniej odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych nie zostały w sposób prawidłowy zastosowane w zatwierdzonym projekcie budowlanym, jako że uzyskane zgody odnosiły się do parametrów, które następnie zostały zmienione, a nawet wydane dla projektów sporządzonych przez innych projektantów, gdy tymczasem wszystkie odstępstwa stanowią wyjątki i dopuszczalne są w szczególnie uzasadnionych przypadkach, co powinno zostać wnikliwie zbadane przez organy administracji architektoniczno - budowlanej, a które od takiej oceny się uchyliły;
5) art. 141 § 4 w zw. z art. 135 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na niewyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. - podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności motywów uznania, że naruszenie w postępowaniu administracyjnym art. 79 k.p.a. nie mogło mieć wpływu na wynik przedmiotowej sprawy oraz przyjęcia, że projekt budowany inwestycji zgodny jest z wymogami mpzp.
II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:
1) § 13 pkt 1, § 2 ust. 1 pkt 4 mpzp oraz w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i w zw. z § 13 pkt 2 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 5 mpzp poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie błędne zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, że projekt budowlany nie narusza mpzp w zakresie przeznaczenia, ponieważ akt planistyczny dopuszcza realizację na terenie 1MW,U wyłącznie funkcji usługowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że skoro jedno z przeznaczeń podstawowych (obok zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) stanowią usługi towarzyszące zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, to na wskazanym obszarze usługi muszą towarzyszyć zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, a nie stanowić wyłącznego przeznaczenia (bez towarzyszenia zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej);
2) § 5 pkt 7, § 2 ust. 1 pkt 11 mpzp w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że "Zatwierdzony projekt nie przewiduje realizacji dominanty architektonicznej, bowiem ani wysokość planowanego obiektu ani jego forma architektoniczna na to nie wskazują", podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że z uwagi na wysokość planowanego przedsięwzięcia oraz jego powierzchnię, miejsce to będzie wyróżniającym się wizualnie w przestrzeni obiektem oraz będzie stanowić element charakterystyczny, koncentrujący na sobie uwagę obserwatora, z kolei sam przedmiot inwestycji (rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku) nie przesądza o braku zaprojektowania obiektu w zakazanej formie dominanty architektonicznej;
3) § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez dokonanie ich błędnej wykładni, polegającej na uznaniu przez Sąd I instancji, że skoro aktualnie działka nr A jest niezabudowana to brak jest podstaw do uznania, że inwestycja może naruszać wymagania związane z przesłanianiem i nasłonecznieniem, podczas gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że zaprojektowana na działce nr B inwestycja w sposób oczywisty i istotny narusza uzasadniony interes osób trzecich, w tym przypadku ograniczy możliwości zabudowy działki nr A przez jej właściciela; budowa zaprojektowanego budynku na działce nr B spowoduje ograniczenie nasłonecznienia dla budynku na działce sąsiedniej (z uwagi na rzędne terenu położona jest ponad 4,00 poniżej poziomu działki inwestora) oraz wymusi konieczność oddalenia go od granicy działki;
4) art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 6a ust. 2, art. 6b, art. 6c pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 1 pkt 1, § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej oraz w zw. z art. 3 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z § 20 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych, poprzez dokonanie ich błędnej wykładni, polegającej na uznaniu przez Sąd, że organy administracji architektoniczno - budowanej nie są uprawnione do dokonywania jakichkolwiek ocen w zakresie wymagań przeciwpożarowych oraz sanitarnych (z uwagi na dokonane uzgodnienia uprawnionych rzeczoznawców), podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że właściwy organ (tu: organ administracji architketoniczno - budowlanej) zobligowany był do zweryfikowania projektu budowlanego inwestycji pod kątem uzyskanych odstępstw, ponieważ objęta decyzją inwestycja odbiega od inwestycji, dla której wystąpiono i uzyskano zgody na odstępstwo.
Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty, tj. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty W. z dnia 31 lipca 2018 r. - w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (na podstawie art. 188 p.p.s.a.);
2) w przypadku nieuwzględnienia wniosku z punktu 1 - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu;
3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,
4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 26 sierpnia 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami mpzp, gdyż nie odpowiada przeznaczeniu podstawowemu wyznaczonemu dla terenu 1 MW,U, na którym znajduje się działka inwestycyjna.
Zgodnie z § 13 pkt 1 mpzp, dla terenu oznaczonego na rysunku zmiany planu miejscowego symbolem 1 MW,U – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług – ustalono przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługi towarzyszące zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej w zakresie: turystyki, zdrowia, opieki, hotelarstwa, gastronomii, usług handlu detalicznego w obiektach o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 100 m2, działalności biurowej, edukacji, kultury, sportu i rekreacji.
Niewątpliwie obiekt objęty postępowaniem, tj. dom opieki dla osób starszych i niepełnosprawnych stanowi obiekt usługowy w zakresie zdrowia, opieki, a więc jego realizacja jest zgodna z ustalonym dla działki inwestycyjnej przeznaczeniem podstawowym terenu. Nie można zaś podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że z § 13 pkt 1 mpzp wynika, że usługi towarzyszyć muszą zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, a zatem nie mogą stanowić wyłącznego (jedynego) przeznaczenia. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do § 2 ust. 1 pkt 4 mpzp, w przypadku ustalenia dla terenu więcej niż jednego rodzaju przeznaczenia podstawowego dopuszczalne jest realizowanie ich na działce łącznie lub rozdzielnie. Przepis ten wyraźnie zatem dopuszcza realizację na terenie 1MW,U wyłącznie funkcji usługowej.
"Przeznaczenia podstawowego" nie można natomiast mylić z "przeznaczeniem uzupełniającym", przez które należy rozumieć takie przeznaczenie, inne niż podstawowe, które stanowi uzupełnienie lub wzbogaca przeznaczenie podstawowe, jednocześnie nie kolidując z nim lub nie wykluczając możliwości zagospodarowania terenu w sposób określony przeznaczeniem podstawowym, zajmujące łącznie nie więcej niż 40% powierzchni terenu, o ile ustalenia szczegółowe dla terenu nie stanowią inaczej (§ 2 ust. 1 pkt 5 mpzp). Dla terenu 1MW,U przeznaczenie uzupełniające to: zieleń urządzona, obiekty towarzyszące, dojazdy i dojścia, urządzenia infrastruktury technicznej z wyłączeniem dróg, miejsca postojowe (§ 13 pkt 2 mpzp).
Tym samym nie można uznać, żeby w sprawie doszło do naruszenia § 13 pkt 1, § 2 ust. 1 pkt 4 mpzp w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i w zw. z § 13 pkt 2 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 5 mpzp.
Sporna inwestycja nie narusza również § 5 pkt 7 mpzp, ustanawiającego zakaz lokalizacji budynków w formie dominant architektonicznych. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 11 mpzp, przez dominantę architektoniczną należy rozumieć obiekt budowlany, który koncentruje uwagę obserwatora w pewnym obszarze ze względu na swoją wysokość lub wyróżniającą formę architektoniczną. Planowana inwestycja polega na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku, trudno zatem uznać, by jej realizacja doprowadziła do powstania dominanty wysokościowej. Nie można również uznać, by sporny obiekt stanowił dominantę z uwagi na formę architektoniczną, która - jak wynika z projektu budowlanego – jest typowa dla zabudowy usługowo – pensjonatowej. Należy również zauważyć, że taki rodzaj zabudowy funkcjonuje już na działce nr C znajdującej się naprzeciw terenu inwestycji. Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje przy tym ukształtowanie terenu i okoliczność usytuowania spornego obiektu powyżej poziomu drogi.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że obowiązkiem organów było dokonanie oceny, czy właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję. Taki obowiązek nie wynika z ww. przepisów. Jak trafnie wyjaśnił to Sąd I instancji, konsekwencją stosowania normy § 13 rozporządzenia jest właśnie różnicowanie odległości zabudowy pomiędzy budynkami (a więc i pomiędzy granicami nieruchomości). Nie ulega przecież wątpliwości, że w przypadku, gdy budynek przesłaniany już istnieje, projekt budynku przesłaniającego musiałby ten fakt uwzględnić i zachować odległości określone w § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a lub b rozporządzenia (a więc zasadniczo odległości adekwatne do wysokości planowanego obiektu). Co istotne, im bliżej wspólnej granicy znajdowałby się budynek przesłaniany, tym dalej od tej granicy musiałby być usytuowany projektowany budynek przesłaniający. Z regulacji § 13 rozporządzenia wynika zatem jedynie, że uprawnienia inwestora w zakresie gabarytów i usytuowania obiektu budowlanego w obrębie działki budowlanej zależne są od zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich.
Organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę obowiązany jest ocenić, na podstawie przedłożonego projektu budowlanego, czy nie dojdzie do naruszenia, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących przesłaniania i zacieniania określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia. Projektowana zabudowa powinna bowiem spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia określone w ww. przepisach rozporządzenia dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy w sąsiedztwie.
Podkreślenia wymaga, że działka skarżącej jest niezabudowana. Wobec tego, wskazać należy, że ochronie przed zacienieniem podlegają wyłącznie pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, a nie niezabudowana działka. Przepisy § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia mogą mieć zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy, nie zaś do hipotetycznej, jak w przypadku skarżącej. Wynika to wprost z § 13 rozporządzenia, który umożliwia przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do konkretnie istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Bez tego koniecznego elementu nie można zatem wyznaczyć odległości projektowanego budynku od "innego budynku" (zob. wyroki NSA: z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3105/12, z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2183/15, z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1945/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Wskazać należy, że pojęcie "uzasadnionych interesów osób trzecich" powinno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Interesy te muszą zatem znajdować swoje umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. O naruszeniu interesów osób trzecich można mówić zatem jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy (zob. W. Piątek [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 128). Skoro działka nr A należąca do skarżącej jest działką niezabudowaną, to nie mają do niej zastosowania § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia, a więc nie można mówić o naruszeniu chronionego prawem interesu osoby trzeciej, tj. skarżącej.
Należy jednak zauważyć, że w sprawie przeprowadzono analizę zacienienia, z której wynika, że działka skarżącej będzie od strony zachodniej zacieniana w godzinach od 15:00 do 17:00. Oznacza to, że pomiędzy 7:00 a 15:00 (przez 8 godzin) działka ta będzie miała niezakłócony przez projektowaną inwestycję dostęp do światła słonecznego. Zgodnie zaś z § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia, czas nasłonecznienia pomieszczenia powinien wynosić co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (w mieszkaniu wielopokojowym warunek ten powinien być spełniony co najmniej dla jednego pokoju). Nawet więc gdyby przyjąć, że przedłożona organom analiza zacienienia, pomimo ujawnienia poziomic obrazujących wysokość terenu, nie uwzględnia podnoszonej przez skarżącą kasacyjnie różnicy poziomów terenów (działka skarżącej znajduje się ok. 4 m poniżej terenu działki inwestora) i tak nie sposób uznać, że minimalny wymóg czasu nasłonecznienia nie zostałby tu spełniony.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących oceny prawidłowości projektu budowlanego w zakresie wymagań przeciwpożarowych oraz sanitarnych, wskazać należy, że inwestor otrzymał stosowne zezwolenia na odstępstwa w tym zakresie. Jak podnosi skarżąca kasacyjnie, wskazane w zatwierdzonym projekcie budowlanym powierzchnie zabudowy i użytkowe różnią się od podanych na rysunkach załączonych do wniosków o udzielenie odstępstw. Podkreślenia wymaga, że nie miało to jednak wpływu na ważność uzyskanych zgód i nie powodowało, że należało ponownie wystąpić o wyrażenie zgody na odstępstwa w tym zakresie. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, dokonane w projekcie budowlanym zmiany w powierzchni zabudowy i powierzchni użytkowej nie powodują, że inwestor nie uzyskał zezwoleń na odstępstwa w zakresie wymagań przeciwpożarowych oraz sanitarnych. Należy bowiem zauważyć, że zgoda na odstępstwo od wymagań przeciwpożarowych dotyczyła parametrów klatki schodowej w istniejącej części budynku oraz korytarzy w istniejącej części budynku, mocowania drewnianych wykuszy stanowiących elementy okładzin elewacji budynku, a także usytuowania drogi przeciwpożarowej i wydajności hydrantu zewnętrznego DN80 (postanowienia Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu z dnia 13 marca 2018 r. Nr WZ.5595.504.2.2017 oraz Nr WZ.5595.504.3.2017, projekt budowlany, k. 134-136). Zgoda na odstępstwo od wymagań sanitarnych dotyczyła zaś możliwości zagłębienia poniżej poziomu otaczającego terenu i obniżenia wysokości określonych pomieszczeń w kondygnacji podziemnej (decyzja Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 27 marca 2017 r., nr 484/17, projekt budowlany, k. 132-133). Mając powyższe na uwadze, nie sposób jest uznać, by nieznaczne zmiany w powierzchni zabudowy oraz powierzchni użytkowej miały jakikolwiek wpływ na warunki określone w ramach zgody na odstępstwo od wymagań przeciwpożarowych i sanitarnych. Uznać zatem należy, że inwestor uzyskał stosowne zezwolenia na odstępstwa w ww. zakresie.
Nie można jednak zgodzić się z Sądem I instancji, że ocena ewentualnego znaczenia dokonanych zmian dla warunków określonych w uzyskanych przez inwestora zgodach na odstępstwa nie leży w gestii organów architektoniczno – budowlanych. W sytuacji, gdy dokonano zmian powierzchni zabudowy i użytkowej, organ ma obowiązek ocenić, czy miało to wpływ na uzyskane zgody. Błędne stanowisko Sądu w tym zakresie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Organy prawidłowo uznały, że projekt budowlany zawiera stosowne zgody na odstępstwa w zakresie wymagań przeciwpożarowych oraz sanitarnych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 79 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej o przeprowadzonych oględzinach, jak i zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia przez Sąd I instancji, że ww. naruszenie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, wskazać należy, że Sąd I instancji w sposób wyczerpujący odniósł się do tej kwestii.
Jak wskazał Sąd I instancji, w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji tylko wówczas, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca oświadczyła w skardze, że jej zamiarem było zobrazowanie w terenie swoich planów inwestycyjnych w kontekście odległości zabudowy na działce inwestora. Należy jednak podkreślić, że skarżąca jeszcze w postępowaniu administracyjnym przedłożyła koncepcję zagospodarowania terenu. Co więcej, o zamiarze zabudowy swojej działki skarżąca wielokrotnie informowała organy w swoich pismach procesowych. Nie można więc uznać, że organy orzekały w warunkach braku wiadomości o planach inwestycyjnych skarżącej, zwłaszcza w sytuacji, gdy z tego tylko powodu sporządzana była analiza zacienienia. W konsekwencji, prawidłowo Sąd I instancji uznał, że naruszenie art. 79 k.p.a. nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.
Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).