II OSK 376/12

II SA/Łd 752/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Michał Zbrojewski /sprawozdawca/
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 28, art. 31 par. 1, art. 61 par. 1, art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 1973
art. 362 ust. 1, art. 375
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 21 czerwca 2022 r. nr KO.4113.15.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko przez podmiot korzystający ze środowiska 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Rawskiego z dnia 24 lutego 2022 r., znak SAB.II.604.8.2022.JK; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach na rzecz strony skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 21 czerwca 2022 r. nr KO.4113.15.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, po rozpatrzeniu zażalenia Fundacji [...] z siedzibą w R., utrzymało w mocy postanowienie Starosty Rawskiego z 24 lutego 2022 r. znak: SAB.II.604.8.2022.JK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko przez podmiot korzystający z środowiska (piekarnia) w miejscowości C.
Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z 17 stycznia 2022 r. Fundacja [...] z siedzibą w R. (określna dalej w skrócie jako "Fundacja"), działając na postawie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 362 i art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska wystąpiła do Starosty Rawskiego o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia przez podmiot korzystający ze środowiska, eksploatujący kocioł grzewczy w budynku pod adresem: [...] (piekarnia) oraz o dopuszczenie do udziału we wskazanym powyżej postępowaniu na prawach strony. W uzasadnieniu wniosku Fundacja podniosła m.in., iż wskutek eksploatacji kotła we wskazanym budynku występuje intensywne, szkodliwe oddziaływanie na środowisko, mające rozległy negatywny zasięg. Zdaniem Fundacji źródłem emisji znacznej ilości toksycznych, w tym rakotwórczych substancji jest eksploatacja wysokoemisyjnego urządzenia o parametrach dyskwalifikujących jako kocioł, który może być stosowany w budownictwie. Fundacja wskazała też na zaniedbania w zakresie jakości stosowanego paliwa, systemu wentylacyjnego czy utrzymania komina. W ocenie Fundacji emisja zanieczyszczeń obejmuje znaczny obszar i oddziałuje na zdrowie ludzi, a Fundacja jako organizacja ekologiczna, której statutowym celem jest interes społeczny spełnia przesłanki dopuszczenia jej do udziału w ww. postępowaniu, o którego wszczęcie wnosi.
Postanowieniem z 24 lutego 2022 r. Starosta Rawski, na podstawie art. 61 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn.zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko przez podmiot korzystający z środowiska (piekarnia) w miejscowości C.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi Delegatury w Skierniewicach (dalej: WIOŚ) o udzielenie informacji o przeprowadzonych w 2021 r. kontrolach planowych lub pozaplanowych z zakresu przestrzegania i stosowania przepisów prawa o ochronie środowiska oraz do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Rawie Mazowieckiej o udzielenie informacji, czy w latach 2019-2021 były prowadzone czynności kontrolno-rozpoznawcze na terenie zakładu w C., czy we wskazanym budynku straż pożarna interweniowała z powodu zapalenia się sadzy w kominie w okresie ostatnich trzech lat i czy wydawała zalecenie zakazu korzystania z budynku. Organ podkreślił również, że zgodnie z art. 375 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm. – dalej w skrócie "P.o.ś") będącym lex specialis w stosunku do art. 61 § 1 k.p.a., postępowania w sprawie wydania decyzji, o jakich mowa w dziale III tej ustawy, także wydawanych na podstawie art. 362 wszczyna się z urzędu. Organ uznał, że niezależnie od oceny interesu prawnego Fundacji [...] w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 362 ust. 1 P.o.ś. wniosek o wszczęcie postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Fundacja [...] z siedzibą w R. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji podnosząc zarzuty naruszenia art. 31 § 1 i 2 oraz art. 61a k.p.a. Fundacja podkreśliła, że organ pierwszej instancji zmienił podstawę procesową rozstrzygnięcia i nie orzekł w trybie art. 31 § 1 i 2 w zw. z art. 31 § 2 k.p.a., a tym samym nie rozważył przesłanek inicjatywy procesowej organizacji społecznej do wystąpienia z w/w żądaniem. Nadto organ w wydanym postanowieniu dokonał merytorycznego rozważenia sprawy, czego mu nie wolno było zrobić. Zdaniem Fundacji przepis art. 61a § 1 k.p.a. nie mógł w ogóle mieć zastosowania w sprawie, gdyż postępowanie nie jest wszczynane na wniosek. Gdy organ uzna żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, wydaje postanowienie pozytywne o wszczęciu postępowania i dopuszczeniu do udziału w toczącym się postępowaniu na prawach strony. Przy czym uznanie żądania za uzasadnione wymaga łącznego wystąpienia dwóch przesłanek inicjatywy procesowej organizacji społecznej, czyli żądanie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz przemawia za tym interes społeczny, co powinno podlegać zbadaniu. W przeprowadzonym postępowaniu nie miało to miejsca.
Organ pierwszej instancji odnosząc się do zarzutów zażalenia wyjaśnił dodatkowo, iż żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wymaga załatwienia w formach procesowych albo poprzez nadanie sprawie biegu, albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jego zdaniem podjęcie przez organ czynności kontrolnych nie stanowi jednocześnie wszczęcia postępowania administracyjnego. Dopiero wynik tych czynności decydowałby ewentualnie o wszczęciu tego postępowania. Organ za bezpodstawne uznał zarzuty, iż dokonał merytorycznej oceny sprawy do czego nie był uprawniony. Podkreślił, że inne uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. złożony wniosek jest bezprzedmiotowy.
Powołanym na wstępie postanowieniem z 21 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W jego uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, że z nadesłanych dokumentów wynika, iż Fundacja wnioskiem z 17 stycznia 2022 r. działając, na postawie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 362 i art. 378 ust. 1 P.o.ś. wystąpiła do Starosty Rawskiego o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia przez podmiot korzystający ze środowiska, eksploatujący kocioł grzewczy w budynku pod adresem: [...] (piekarnia) oraz o dopuszczenie do udziału we wskazanym powyżej postępowaniu na prawach strony. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że Fundacja zawnioskowała o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie określonym w art. 362 P.o.ś. Przy czym w myśl art. 375 P.o.ś, postępowania w sprawie wydania decyzji, o jakich mowa w dziale III tej ustawy, w tym wydawanych na podstawie art. 362 u.p.o.ś. wszczyna się z urzędu. Powyższe prowadzi do oczywistego wniosku, że na wniosek Fundacji [...] (powinno być [...]) z siedzibą w R. nie mogło zostać wszczęte postępowanie w przedmiocie określonym w art. 362 P.o.ś. w stosunku podmiotu prowadzącego piekarnię w C.
Kolegium wyjaśniło, że odmowa wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym.
Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie niemożność wszczęcia postępowania na wniosek Fundacji mieści się w terminie "innych uzasadnionych przyczyn" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. warunkujących odmowę wszczęcia wskazanego postępowania. Natomiast dokonanie przez organ ustaleń merytorycznych co do zaistnienia przesłanek do wszczęcia z urzędu postępowania określonego w art. 362 P.o.ś. pozostaje poza zakresem rozpatrywanym w niniejszej sprawie. Wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem organu i żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu podjęcia czynności w tym zakresie.
Organ drugiej instancji odpowiadając na pozostałe zarzuty zażalenia wyjaśnił, że w sytuacji braku podstaw do wszczęcia ww. postępowania na wniosek Fundacji, bezprzedmiotowe byłoby ustalanie wystąpienia przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. W ocenie organu w sprawie wykazano wystąpienie podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, dlatego postanowiono jak w sentencji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Fundacja [...] z siedzibą w R. wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji, zobowiązanie Starosty Rawskiego do wydania postanowienia o wszczęciu wnioskowanego postępowania i o dopuszczeniu strony skarżącej do udziału w tym postępowaniu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżanemu postanowieniu autor skargi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 31 § 1 i 2, art. 61 § 1 oraz art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 362 i 375 P.o.ś., poprzez uznanie, że Fundacja nie była uprawniona do złożenia wniosku z żądaniem wszczęcia z urzędu przez Starostę Rawskiego postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o ograniczeniu oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia przez podmiot korzystający ze środowiska, eksploatujący instalację spalania paliw w budynku znajdującym się pod adresem ul. [...], [...] C. (dalej: Piekarnia);
2. art. 362 P.o.ś. poprzez błędne stwierdzenie braku przesłanek do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o ograniczeniu oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia przez podmiot korzystający ze środowiska, eksploatujący instalację spalania paliw w budynku znajdującym się pod adresem ul. [...], [...] C. (dalej: Piekarnia).
W motywach skargi Fundacja podniosła, że materiały dowodowe przedstawione we wniosku o Fundacji powinny stanowić wystarczającą podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania w trybie art. 362 P.o.ś. Samo wszczęcie postępowania nie oznaczałoby konieczności wydania decyzji administracyjnej, jednak pozwoliłoby przeprowadzić rzetelne postępowanie wyjaśniające i dowodowe, którego wyniki stanowiłyby podstawę wydania właściwego rozstrzygnięcia w sprawie. Zabieg, jaki dokonał organ pierwszej instancji, a mianowicie uzyskanie informacji od WIOŚ oraz Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Rawie Mazowieckiej w zakresie prowadzonych kontroli w Piekarni w poprzednich latach był całkowicie bezcelowy i w żadnym wypadku nie może świadczyć o aktualnym stanie faktycznym tj. problemie jakim jest uciążliwa emisja zanieczyszczeń negatywnie oddziałujących na zdrowie zamieszkałych w sąsiedztwie Piekarni mieszkańców.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zdaniem SKO, pomimo, że Fundacja w swoim "wniosku" o wszczęcie postępowania formalnie wskazała art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., jednakże nie zaznaczyła, że żąda wszczęcia postępowania z urzędu lecz stwierdza (nawet w skardze), że wnosiła o wszczęcie postępowania na swój "wniosek". A zatem wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu jest prawem organu i żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu podjęcia czynności w tym zakresie. Nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w danej sprawie z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, niezależnie od tego czy istnieją okoliczności faktyczne uzasadniające przypuszczenie naruszenia interesu społecznego oraz niezależnie od uznania, czy żądnie organizacji społecznej jest uzasadnione czy też nie. Organ administracji nie jest związany podaną w podaniu podstawą prawną żądania, lecz winien na podstawie całej treści pisma ustalić intencje jego autora, co organy uczyniły wydając ww. rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Na wstępie wskazać należy, że sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: 2022 r. poz. 329 z zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Oceniając skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżone postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach z dnia 21 czerwca 2022 r., jak i poprzedzające je postanowienie Starosty Rawskiego z 24 lutego 2022 r. zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Z akt sprawy wynika, że organ I instancji, w następstwie oceny wniosku organizacji społecznej o wszczęcie z urzędu w trybie art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 kpa postępowania w sprawie nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia przez podmiot korzystający ze środowiska, eksploatujący kocioł grzewczy w budynku pod adresem: [...] (piekarnia) oraz o dopuszczenie do udziału we wskazanym powyżej postępowaniu na prawach strony, postanowieniem z dnia 24 lutego 2022 r. odmówił na podstawie art. 61a kpa wszczęcia postępowania w tej sprawie, wskazując w uzasadnieniu postanowienia, że wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi Delegatury w Skierniewicach (dalej: WIOŚ) o udzielenie informacji o przeprowadzonych w 2021 r. kontrolach planowych lub pozaplanowych z zakresu przestrzegania i stosowania przepisów prawa o ochronie środowiska oraz do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Rawie Mazowieckiej o udzielenie informacji, czy w latach 2019-2021 były prowadzone czynności kontrolno-rozpoznawcze na terenie zakładu w C., czy we wskazanym budynku straż pożarna interweniowała z powodu zapalenia się sadzy w kominie w okresie ostatnich trzech lat i czy wydawała zalecenie zakazu korzystania z budynku. Organ podkreślił również, że zgodnie z art. 375 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm. – dalej w skrócie "P.o.ś") będącym lex specialis w stosunku do art. 61 § 1 k.p.a., postępowania w sprawie wydania decyzji, o jakich mowa w dziale III tej ustawy, także wydawanych na podstawie art. 362 wszczyna się z urzędu. Organ uznał, że niezależnie od oceny interesu prawnego Fundacji [...] w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 362 ust. 1 P.o.ś. wniosek o wszczęcie postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wskazane postanowienie organu I instancji zostało przez organ II instancji utrzymane w mocy, ze względu na fakt, że niemożność wszczęcia postępowania na wniosek Fundacji mieści się w terminie "innych uzasadnionych przyczyn" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. warunkujących odmowę wszczęcia wskazanego postępowania. Natomiast dokonanie przez organ ustaleń merytorycznych co do zaistnienia przesłanek do wszczęcia z urzędu postępowania określonego w art. 362 P.o.ś. pozostaje poza zakresem rozpatrywanym w niniejszej sprawie. Wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem organu i żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu podjęcia czynności w tym zakresie.
Z powyższego wynika, że istota sprawy dotyczy dwóch kwestii. Po pierwsze zakresu badania sprawy na etapie, który może być zakończony wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a po drugie trybu w jakim powinien być rozpatrzony wniosek zawierający żądanie wszczęcia postępowania złożony przez organizację społeczną, i w konsekwencji przesłanek w oparciu o które dokonuje się weryfikacji takiego żądania i które w efekcie determinują ocenę legalność postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Stosownie do treści art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Co do zasady, przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. ma podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego wynikają określone uprawnienia bądź obowiązki. Przepis art. 61a § 1 kpa stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przytoczony przepis określa sytuacje, w których złożone przez stronę żądanie wszczęcia postępowania nie spowoduje jego wszczęcia z dniem doręczenia żądania organowi. I tak przepis ten wyznacza dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej wpłynie takie żądanie. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Druga z przesłanek natomiast dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Przez wymienione w art. 61a § 1 kpa przeszkody wszczęcia postępowania należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty i jednoznaczny uniemożliwiają wszczęcie postępowania, np. gdy bez głębszych dociekań widoczne jest, że wniosek nie pochodzi od strony, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już rozstrzygniecie, gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji administracyjnej – ma charakter cywilnoprawny, czy też gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Niemożność wszczęcia postępowania administracyjnego ze względu na wskazane oczywiste przeszkody o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym powoduje, że organ administracji zobowiązany jest zatem zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie w świetle tych oczywistych przeszkód, i w razie stwierdzenia ich wystąpienia wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracyjny winien zweryfikować treść wniosku strony o wszczęcie postępowania, niemniej jednak tylko z punktu widzenia ww. oczywistych przeszkód wszczęcia postępowania. Jest to bowiem wstępny etap postępowania podczas którego organ dokonuje wyłącznie oceny, czy nie występują przeszkody wszczęcia postępowania wymienione w art. 61a § 1 kpa. Na tym etapie organ nie zajmuje się więc formułowaniem wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa ma charakter proceduralny, jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. Na skutek postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Nie może zatem w jego ramach odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku. W przedmiotowej sprawie organ I instancji dokonał merytorycznych ustaleń i dopiero po tym wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z art. 61a kpa, co jest niedopuszczalne przed uruchomieniem postępowania. Już zatem z tego powodu wydane na podstawie art. 61a kpa orzeczenie organu I instancji jest nieprawidłowe, i uzasadnia w związku z tym konieczność jego uchylenia. Organ II instancji uchylił się od oceny powyższego zachowania organu I instancji w treści uzasadnienia.
Jak wynika z powyższego postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony, a więc podmiotu czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa) lub z urzędu (art. 61 § 1 kpa). W sytuacji zaś gdy taki wniosek nie pochodzi od podmiotu będącego stroną, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 kpa. Z żądaniem wszczęcia postępowania może jednak wystąpić również organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innej osoby. Stanowi o tym wprost art. 31 § 1 kpa, przewidując, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej, które według tego przepisu muszą wystąpić łącznie, są: statutowy cel jej działalności, względy interesu społecznego, oraz wymóg aby sprawa dotyczyła osoby trzeciej. Jeżeli w świetle wymienionych przesłanek żądanie wszczęcia postępowania jest uzasadnione, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu. W przeciwnym zaś wypadku wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 31 § 2 kpa). Warunkiem uznania żądania wszczęcia postępowania za uzasadnionego, jest stwierdzenie przez organ równoczesnego spełnienia przez organizację społeczną ww. przesłanek, tj. że żądanie organizacji jest uzasadnione celami statutowymi organizacji (tj. przedmiotem jej działalności), że przemawia za nim interes społeczny i, że sprawa dotyczy interesu innej osoby (art. 31 § 1 kpa).
Mając na uwadze powyższe należy zwrócić uwagę, że pozycja organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest zróżnicowana. Organizacja społeczna może być bowiem stroną postępowania administracyjnego, które dotyczy jej interesu prawnego ( art. 28 i 29 kpa), wówczas sytuacja prawna organizacji jest analogiczna jak każdego innego podmiotu będącego stroną postępowania. Nadto zgodnie z przepisem art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W tym przypadku postępowanie administracyjne nie dotyczy interesu organizacji, lecz interesu innej osoby( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 376/12 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/quer).
Zróżnicowania sytuacji prawnej organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym znajduje swoje odzwierciedlenie w odmiennej formie i trybie udziału organizacji społecznej w postępowaniu oraz w efekcie w odmiennych przesłankach skutecznej realizacji przez nią inicjatywy procesowej. Jeżeli więc postępowanie ma dotyczyć interesu prawnego organizacji społecznej, organizacja traktowana jest tak jak każdy inny podmiot. Organ administracji zatem bada w takiej sytuacji treść żądania organizacji społecznej wszczęcia postępowania z punktu widzenia określonych w art. 61a § 1 kpa oczywistych przeszkód wszczęcia postępowania, w tym czy jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, a w razie ich stwierdzenia wydaje w oparci o ten przepis postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Gdy zaś organizacja społeczna chce wszcząć postępowanie, które dotyczy interesu prawnego innego podmiotu, organ weryfikuje to żądanie z perspektywy przesłanek wymienionych w art. 31 §1 kpa (cel statutowy organizacji, interes społeczny, sprawa osoby trzeciej), i w zależności od wyniku tego badania wydaje w trybie art. 31 § 2 kpa postanowienie o wszczęciu lub o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania.
Organ administracji rozpoznając zatem wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania złożony w oparciu o art. 31 kpa, a więc dotyczący interesu prawnego innej osoby powinien wydać rozstrzygnięcie w trybie tego artykułu, a nie art. 61a kpa, gdyż to właśnie w art. 31 kpa ustawodawca określił swoiste przesłanki weryfikacji takiego wniosku oraz sposób i formę jego rozpoznania. Rozpatrzenie zatem, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, złożonego przez organizację społeczną w trybie art. 31 kpa żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej inne osoby, na postawie art. 61a kpa stanowi oczywiste naruszenie prawa. Tryby oceny wniosku o wszczęcie postępowania określone w art. 31 kpa oraz w art. 61a kpa dotyczą bowiem innych podmiotów i zawierają w związku z tym inne przesłanki weryfikacji takiego wniosku. Nie sposób zatem uznać za legalne wydane w sprawie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, w którym to organ nie dokonał weryfikacji żądania organizacji społecznej wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, w oparciu o przesłanki, na podstawie których ustawodawca zobligował go do badania takiego wniosku, a które to zostały enumeratywnie wymienione w art. 31 § 1 kpa. Brak oceny wniosku organizacji w świetle przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 kpa oznacza, że w sprawie organy wydały rozstrzygnięcie bez poczynienia de facto żadnych istotnych z punktu widzenia tego przepisu ustaleń, tj. zwłaszcza bez ustalania czy cele statutowe organizacji społecznej uzasadniają określone we wniosku żądanie oraz czy interes społeczny przemawia za żądaniem organizacji i przyznaniem jej uprawnień procesowych w sprawie dotyczącej interesu innej osoby. To natomiast przesądza, że sprawa nie została wyjaśniona w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, i w efekcie, że koniecznym było uchylenie wydanych w sprawie postanowień organów obu instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny uwzględnić powyższą ocenę mając na względzie, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Pojęcie zaś "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny na tle określonego stanu prawnego.
Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Rawskiego z 24 lutego 2022 r. O kosztach postępowania, na które składał się wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
is