II OSK 3744/19

II OSK 3744/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 3061/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-06-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 8, at. 9, art. 10, art. 15, art. 77, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 2 ust. 2 pkt 2, art. 3 pkt 20, art. 7, art. 7 ust. 2 pkt 2, art. 28 ust. 2, art. 77 § 1, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2015 poz 1422
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2007 nr 86 poz 579
§ 1 ust. 1, § 3 ust. 1, § 58 ust. 1 pkt 1, § 58 ust. 2
Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle  hydrotechniczne i ich usytuowanie
Dz.U. 2017 poz 1566
art. 401
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 188, art. 203 pkt 2, art. 209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2012 poz 145
art. 9 ust. 1 pkt 19, art. 127 ust. 7, art. 139 ust. 2. art 139 ust. 4
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
Dz.U. 2017 poz 459
art. 46 § 1, art. 48
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
Dz.U. 2018 poz 265
§ 14 ust. 1 pkt 2 lit. b
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15zzs(4) ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Dz.U. 2003 nr 221 poz 2193
§ 2 ust. 5, § 3
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 3061/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz Gminy [...] kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zwraca Gminie [...] ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nadpłaconą kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi kasacyjnej.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 3061/18 Wojewódzki Są Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] października 2018 r., [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] lipca 2018 r., [...] wydane w przedmiocie odmowy uchylenia, w trybie wznowienia postępowania, uprzednio udzielonego pozwolenia na budowę.
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyroku.
Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [...] pozwolenia na budowę pomostu rekreacyjno-widokowego w rejonie [...] przy ul. [...] w [...], na działkach [...] i [...] w obrębie [...] ([...] miasto). Decyzja ta stała się ostateczna.
Dnia [...] marca 2018 r. [...] sp. z o.o. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją. Wskazała przy tym na art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a."). W jej ocenie powinna zostać uznana za stronę postępowania w sprawie o udzielenie Gminie [...] pozwolenia na budowę z uwagi na fakt, iż jest właścicielem urządzenia wodnego (jazu), które zlokalizowane jest w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, a ściślej na nią oddziałuje.
Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., [...] Starosta, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., odmówił uchylenia decyzji objętej wnioskiem. Wyjaśnił, że spółka, wezwana do sprecyzowania przyczyn wznowienia, odniosła się do budowy pomostu zlokalizowanego na działce [...], a nie do inwestycji zatwierdzonej decyzją Starosty (pomostu rekreacyjnego). Zdaniem organu, [...] sp. z o.o. nie wykazała posiadanego przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pomostu rekreacyjno-widokowego. Nie wykazała w jaki sposób inwestycja ogranicza możliwość zagospodarowania jej nieruchomości oraz z jakich przepisów prawa te ograniczenia wynikają. Wnioskodawca jest właścicielem działek [...] (obręb [...]), które nie znajdują się w sąsiedztwie działek inwestycyjnych [...], [...] (obręb [...]). Odległość inwestycji od działek spółki wynosi około 1,2 km (organ omyłkowo wskazał 12 km – uw. NSA).
Organ końcowo doszedł do przekonania, że skoro działki [...] sp. z o.o. nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, to nie ma ona przymiotu strony w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. dalej "P.b."). Oznacza to brak rzeczywistych przesłanek do uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2018 r., [...] Wojewoda, rozpatrzywszy odwołanie spółki, utrzymał rozstrzygnięcie Starosty w mocy. Wyjaśnił, że [...] sp. z o.o. jest właścicielem działek [...], [...] i [...] (obręb [...]). Nie są one zlokalizowane w sąsiedztwie i nie graniczą z działkami inwestycyjnymi [...] i [...] (obręb [...]). Nieruchomości wnioskodawczyni oddalone są od projektowanego pomostu. Nie zachodzi zatem oddziaływanie w rozumieniu P.b. Zdaniem Wojewody żadne prawa [...] sp. z o.o. nie zostały ograniczone ze względu na projektowaną inwestycję. Organ odwoławczy dokonał analizy projektu budowlanego w celu ustalenia obszaru oddziaływania obiektu i stwierdził, że nie powoduje on ograniczenia w zagospodarowaniu działki należącej do wnioskodawcy. Wojewoda przyjął, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu nie wykracza poza granice nieruchomości objętej przedmiotem inwestycji.
Wojewoda akcentował też, że [...] sp. z o.o. w nie wykazała, że należąca do niej nieruchomość znajduje się w zindywidualizowanym obszarze oddziaływania inwestycji, co wiąże się ze wskazaniem konkretnego przepisu, który ogranicza swobodę korzystania z nieruchomości.
Skargę na decyzję Wojewody wniosła [...] sp. z o.o.
Wskazanym na wstępie, zaskarżonym obecnie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 3061/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje obu instancji.
Na wstępie Sąd zauważył, że organy wadliwe ustaliły stan faktyczny, przez co nie przeanalizowały w sposób kompleksowy istoty postępowania i wywodzonego przez spółkę interesu prawnego mającego źródło w prawie własności [...] sp. z o.o. do urządzenia wodnego – jazu.
Sąd przyznał, że skarżąca jest właścicielem działek [...], [...] i [...] z obrębu [...] w [...]. Zaznaczył, że z uwagi na odległość tych działek od inwestycji trudno byłoby mówić o tym, że skarżąca ma interes prawny oparty na prawie własności tych nieruchomości.
Sąd podkreślił, że spółka wywodzi jednak swoje uprawnienie z innej okoliczności. Twierdzi, że jest właścicielem urządzenia wodnego – jazu, które jest położone na działkach [...] (obręb [...]) oraz [...] (obręb [...]). Urządzenie to położone jest przy tym w odległości [...] m od spornej inwestycji, choć to nie sama odległość jest źródłem wywodzonego przez stronę interesu prawnego, a jej wpływ na pobliskie otoczenie. Sąd wskazał, że organy nie analizowały relacji pomiędzy projektowanym zamierzeniem a funkcjonowaniem jazu wodnego należącego do [...] sp. z o.o. i tylko z tej tylko przyczyny zaskarżone decyzje naruszają art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie i konieczność ponownego zbadania sprawy przez organy w jej prawidłowo odczytanym całokształcie.
Dopełniając powyższe Sąd zaznaczył, że [...] sp. z o.o. nie określiła lokalizacji urządzenia wodnego, z którego własności wywodzi interes prawny. Przypomniał jednak, że organy nie powinny tej kwestii pomijać. Muszą powtórzyć całe postępowanie, uwzględniając położenie jazu wskazywanego przez skarżącą.
Dodatkowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że sprawa dotyczy przedmiotu własności odrębnego od gruntu, co wymaga uwzględnienia obowiązujących przepisów Prawa wodnego. Zaznaczył, że pomocna w tym zakresie może okazać się analiza zapisów księgi wieczystej nieruchomości, na której położony jest jaz oraz analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego odnosząca się do cywilnoprawnej odrębności tego rodzaju urządzeń od gruntu. Sąd polecił organom uwzględnić postanowienia aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2013 r., rep. [...] znajdującego się w aktach i wskazał, że pozytywne ustalenia w tym względzie będą skutkowały dalszymi rozważaniami organu, w szczególności analizą porównawczą pozwolenia wodnoprawnego Starosty z dnia [...] września 2002 r., [...] dotyczącego jazu na rzece [...] i decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r., [...]. W wygaszającej owo pozwolenie wodnoprawne.
Zarazem Sąd pierwszej instancji zauważył, że skarżąca nie posiada aktualnie uprawnienia do piętrzenia wody do poziomu 89,43 m n.p.m., bowiem zostało ono wygaszone jej poprzednikowi prawnemu decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. Jednak mimo to jego zdaniem analizy wymaga, czy wskazana decyzja (wygaszająca) nie nałożyła obowiązku utrzymywania poziomu wody na określonym wskazaniu wodowskazu (89,43 m n.p.m.), ale przede wszystkim zestawienia jej postanowień z decyzjami wodnoprawnymi wydanymi na potrzeby inwestycji prowadzonej przez Gminę [...] (decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2017 r., [...] i decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2019 r., [...]). Zdaniem Sądu dopiero te ustalenia dadzą pełny obraz stanu faktycznego występującego w sprawie i będą mogły stanowić podstawę do dalszych wywodów.
Sąd pierwszej instancji wskazał organom, że w szerszym kontekście pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę dnia [...] września 2017 r. toczyło się także inne postępowanie, zakończone nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2019 r., IV SA/Wa 3243/18. Od jego rozstrzygnięcia może więc zależeć wynik sprawy dotyczącej wznowienia postępowania budowlanego (warunkiem koniecznym wydania decyzji budowlanej jest bowiem m.in. uprzednie legitymowanie się przez inwestora decyzją wodnoprawną).
Wreszcie Sąd przypomniał, że organy wadliwie zawęziły zakres analizy przepisów mogących odnosić się tak do spornej inwestycji jak i obiektu pozostającego we władaniu spółki (jazu). Należało wziąć pod uwagę nie tylko przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę decyzji objętej wznowieniem tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), ale też rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2007 r., nr 86, poz. 579 ze zm.), a więc aktu wydanego na podstawie upoważnienia z art. 7 ust. 2 pkt 2 P.b., który w § 3 pkt 1 przewiduje zarówno sporną inwestycję (pomost), jak i wskazywany przez spółkę przedmiot jej własności (jaz).
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina [...] zarzucając naruszenie art. 28 ust. 2 P.b. poprzez rozszerzającą wykładnię, nieuwzględniającą przebiegu postępowania budowlanego, uprzedniej kontroli uprawnień i warunków inwestycji w ramach pozwolenia wodnoprawnego. Skarżąca kasacyjnie zauważyła też, że doszło do zrównania w tym zakresie wykładni art. 28 ust. 2 P.b. z art. 401 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (na datę zaskarżonej decyzji Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 z późn. zm., dalej "P.w.2017"), mimo wyraźnie odmiennej treści obu definicji oraz celów obu postępowań.
W ocenie Gminy [...] doszło do zarazem do naruszenia kompetencji organów, wskazujących w jakim zakresie mogę one wydawać decyzje, a w jakim są one związane decyzjami innych organów zapadłych poprzednio, wymaganych do uzyskania uprzednio przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.
Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W motywach skargi kasacyjnej Gmina [...] nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który uznał, że interes prawny [...] sp. z o.o. powinien badany w kontekście posiadania przez nią urządzenia wodnego – jazu położonego na działkach [...] (obręb [...]) oraz [...] (obręb [...]) w [...]. Zadaniem Gminy istnienie jazu nie zmienia oceny o braku interesu prawnego spółki do udziału w postępowaniu. Działki, na których znajduje się jaz są własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie ([...], [...]). Co do tego ustalenia już były przez organy poczynione. Projektowana inwestycja w żaden sposób nie oddziałuje na posiadane przez stronę urządzenie, co zostało przewidziane w warunkach projektu i prawidłowo ocenione przez organy.
Gmina [...] wywodziła, że należało zwrócić uwagę na uprawnienia, jakie posiada [...] sp. z o.o. z tytułu posiadanej własności. Należący do niej jaz znajduje się w granicach strefy A ochrony uzdrowiskowej, w której zabrania się między innymi budowy w rozumieniu przepisów P.b. zapór piętrzących wodę na rzekach oraz elektrowni wodnych i wiatrowych. Spółka nie ma zatem związanych z nim potencjalnych czy przyszłych interesów inwestycyjnych.
Gmina [...] zaznaczyła dalej, że w sprawie należało dokonać prawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 P.b. Interes prawny w rozumieniu tego przepisu powinien być inaczej postrzegany, aniżeli jest to w sferze postępowań uregulowanych w P.w. To w tych ostatnich trybach, w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, za strony uznaje się wnioskodawcę oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wykładnia dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prowadzi do wniosku, że zakres podmiotowy obu tych postępowań powinien być taki sam. Oddziaływanie inwestycji w zakresie urządzeń wodnych byłoby bowiem oceniane zarówno na poziomie uzyskiwania pozwolenia wodnoprawnego jak i decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednak inne są cele każdego z tych postępowań, a to musi determinować tez ocenę przymiotu strony w danym postępowaniu. Gmina [...] zaznaczyła też, że warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest uprzednie legitymowanie się przez inwestora pozwoleniem wodnoprawnym. Zatem nie może być tak, że w obu postępowaniach, pomimo zakończenia jednego z nich wydaniem wymaganej decyzji, będzie ponawiana ocena oddziaływania w tym samym elemencie. Ustawodawca, wprowadzając definicję, wskazał inny zakres podmiotów, co powinno być uwzględnione przy wykładni systemowej przepisu art. 28 ust. 2 P.b. Jest to również istotne, jeśli dostrzec kompetencje poszczególnych organów wydających decyzje w obu postępowaniach – budowalnym i wodnoprawnym. Starosta, przystępując do oceny projektu przed wydaniem decyzji budowalnej, dysponuje już uprzednio wydanym pozwoleniem wodnoprawnym, gdzie ocenione zostały okoliczności oddziaływania planowanej inwestycji na urządzenia wodne. Zatem brak jest potrzeby oceny tego ponownie, a do tego zmierzałoby zastosowanie wykładni przyjętej przez Sąd. W ocenie skarżącej kasacyjnie wykładnia dokonana przez Sąd była nieprawidłowa, skutkując błędnym uchyleniem zaskarżonych decyzji.
Zdaniem Gminy [...] [...] sp. z o.o. w złożonym wniosku nie wykazała, aby w jakikolwiek sposób inwestycja dotycząca budowy pomostu rekreacyjnego mogła wpłynąć na posiadany jaz. Wątpliwym jest bowiem, by po wydaniu decyzji przez Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r., [...]. W spółka w ogóle mogła piętrzyć wodę. Decyzją tą bowiem Marszałek wygasił z dniem [...] marca 2012 r. pozwolenie wodnoprawne, a ponadto w aktach znajduje się pismo, z którego wprost wynika, że spółka nie posiada aktualnego pozwolenia wodnoprawnego.
Odnosząc się treści pozwolenia wodnoprawnego Gmina [...] podkreśliła, że powyższe zagadnienie było już badane przez organ, który wskazał: "Po ponownym merytorycznym rozpatrzeniu sprawy organ uznał, że krąg stron w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na budowę pomostu na prawym brzegu rzeki Jeziorki w rejonie km 6+500 jej biegu, na działkach o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w miejscowości [...] ustalony został prawidłowo. W zasięgu oddziaływania w/w. pomostu nie znajduje się jaz stanowiący własność [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, a tym samym w zasięgu tym nie zachodzi korzystanie z wód, tj. piętrzenie wód rzeki Jeziorki na jazie km 5+915 jej biegu. Zasięg cofki przy piętrzeniu maksymalnym na jazie nie może zostać uznany za zasięg korzystania z wód przez właściciela jazu, a jedynie za zasięg oddziaływania tego korzystania" (cytat pochodzi z decyzji wydanej w postępowaniu wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego – uw. NSA).
Gmina [...] wyjaśniła, że zgodnie z projektem pokłady projektowanego pomostu zostały zaprojektowane na następujących rzędnych - 90,22, 89,88 i 89,71 m n.p.m., czyli na wysokości wyższej niż dopuszczalny poziom piętrzenia wody (89,43 m n.p.m.) dopuszczony decyzją Starosty z dnia [...] września 2002 r., [...]. która została wygaszona decyzją Marszałka. Zatem nawet, jeżeli należałoby przyjąć obowiązek utrzymywania poziomu wody na określonym wskazaniu wodowskazu (89,43 m n.p.m.), to poziom wody nie zakryje projektowanych pokładów. Jedynie pale pomostu ewentualnie zostaną zakryte wodą.
W ocenie skarżącej kasacyjnie nie ma nawet potencjalnego, czy przyszłego ryzyka ponoszenia odpowiedzialności cywilnej lub karnej przez spółkę. To też powoduje, że brak jest podstaw do badania tej samej kwestii przez kolejny organ w toku postępowania budowlanego, do czego prowadziłaby wykładnia Sądu. Interes prawny, na jaki potencjalnie zwracał uwagę Sąd, wynikał z przepisów Prawa wodnego w zakresie ochrony przeciwpowodziowej. Jednak zwrócić uwagę należy, że ta sama ocena była już uprzednio dokonana przed wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., [...] przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie, gdzie podano: "Ocena stanu faktycznego dokonana przez organ I instancji wskazuje, że realizacja planowanego przedsięwzięcia na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, nie będzie utrudniała zarządzania ryzykiem powodziowym, albowiem zarówno technologia robót, jak również ich charakter nie będą miały wpływu na realizacje działań związanych z ochroną przed powodzią, w szczególności wobec faktu, iż poziom projektowanych pomostów będzie wyniesiony ponad rzędną wody 1%". Zgodnie z mapami zagrożenia powodziowego rzędna wody 1% wynosi w tej okolicy około 89,43 m n.p.m. Wszystkie zatem argumenty podnoszone przez [...] sp. z o. o. były już uprzednio rozpoznane i ocenione przez kompetentne organy, których decyzjami dysponował Starosta. Wydanie pozwolenia wodnoprawnego stanowi zamknięcie pewnego etapu procedowania w tym zakresie. Nie jest zatem tak, że te same okoliczności mogą być ponownie badane w procesie wydanie decyzji budowalnej.
Podsumowując Gmina [...] zaznaczyła, że przy wykładni art. 28 ust. 2 P.w. należałoby zatem uwzględnić nie tylko literalne brzmienie tego przepisu, ale też przepis art. 401 P.w.2017, jak i normy kompetencyjne organów, rozłączność tych kompetencji oraz brak możliwości ponownej oceny tych samych okoliczności, które przed wydaniem decyzji przez Starostę podlegały już ocenie innych organów. W ocenie skarżącej kasacyjnie powinno to prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Przed przystąpieniem do dalszych merytorycznych rozważań należy odnieść się do specyfiki zaskarżonego wyroku. Otóż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok uwzględniający skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje Wojewody i Starosty, gdyż uznał, że zabrakło w nich analizy dotyczącej zgłaszanej przez [...] sp. z o.o. okoliczności mającej zdaniem spółki świadczyć o jej statusie strony w sprawie zakończonej decyzją Starosty z dnia [...] listopada 2017 r., [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę Gminie [...] dla inwestycji obejmującej realizację pomostu rekreacyjno-widokowego w rejonie [...] przy ul. [...] w [...], na działkach [...] i [...] w obrębie [...] ([...] miasto).
Zdaniem Sądu, z punktu widzenia oceny statusu strony należało uwzględnić fakt, że spółka jest właścicielem nie tylko nieruchomości w pobliskiej okolicy, ale i jazu na rzece [...]. Mając na uwadze charakter takiego przedmiotu własności konieczne było uwzględnienie także takich regulacji jak rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2007 r., nr 86, poz. 579 ze zm.). Sąd wskazał także na konieczność rozważania, jakie obowiązki ciążą na [...] sp. z o.o. po tym jak wygaszono pozwolenie wodnoprawne dla nabytego przez nią jazu (obowiązek piętrzenia wody) i w jakiej relacji pozostaje to do uzyskanych przez Gminę [...] decyzji ze sfery prawa wodnego: decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2017 r., 56/D/TC-U/17 i decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia 25 września 2019 r., 370/2017
Mając na uwadze powyższe można podsumować, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zdecydował się uwzględnić skargę, ponieważ uznał, że organy nie rozpatrzyły ważkich jego zdaniem okoliczności, a to oznaczało naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego o ile sens wyroku Sądu pierwszej instancji jest zrozumiały, gdyż faktycznie organy nie poświęciły dostatecznej uwagi okolicznościom podnoszonym w toku postępowania administracyjnego przez [...] sp. z o.o. (dotyczącym kwestii dysponowania przez nią prawem własności jazu wodnego) przez co naruszyły art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., to jednak w zaskarżonym orzeczeniu zabrakło szerszej refleksji Sądu na temat tego, czy zaniechania organów mogły mieć wpływ na wynik sprawy przez pryzmat regulacji materialnoprawnych, na których opiera się rozstrzygnięcie. Wpływ ten wszakże ocenia się nie abstrakcyjnie, ale w relacji do przepisu materialnoprawnego będącego podstawą prawną decyzji. Na taki przepis zwróciła właśnie uwagę skarżąca kasacyjnie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina [...] trafnie zauważa, że zbyt daleko idące, w kontekście art. 28 ust. 2 P.b., są wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczące konieczności badania kwestii obowiązku [...] sp. z o.o. odnośnie obowiązku utrzymania piętrzenia wody w relacji do decyzji uzyskanych przez Gminę [...] ze sfery prawa wodnego. To samo dotyczy wskazania na potrzebę badania przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2007 r., nr 86, poz. 579 ze zm.).
W tym miejscu należy przede wszystkim podkreślić, że zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Z kolei w myśl art. 3 pkt 20 P.b., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez Starostę pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2017 r., [...], przez obszar oddziaływania obiektu należało rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu".
W toku postępowania administracyjnego [...] sp. z o.o. rzeczywiście intensywnie eksponowała kwestię posiadania przez nią praw do jazu wodnego na rzece [...]. Wbrew ustaleniom Sądu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości, jaki jaz spółka miała na myśli. Do wniosku o wznowienie postępowania datowanego na [...] marca 2018 r. dołączyła bowiem akt notarialny z dnia [...] stycznia 2013 r., rep. A [...], z którego wynika, że nabyła od [...] S.A. jaz wodny usytuowany na nieruchomości stanowiącej działki [...] (obręb [...] i [...] (obręb [...]) w [...]. Nabycie jazu nastąpiło w trybie art. 139 ust. 2 i art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145, dalej "P.w.2001").
Z treścią aktu notarialnego korespondują złożone do akt decyzje: pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] września 2002 r., [...], [...] uprawniające [...] S.A. do piętrzenia wody na rzece [...] przy pomocy wspomnianego wyżej jazu do maksymalnej rzędnej 89,43 m n.p.m. oraz decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r., [...], [...], którą stwierdzono wygaśnięcie powyższego pozwolenia wodnoprawnego, z tym że na podstawie art. 139 ust. 4 P.w.2001 orzeczono o niezbędności pozostawienia tego urządzenia wodnego. W końcowym akapicie uzasadnienia decyzji wygaszającej wskazano, że pozostawienie urządzenia wodnego w postaci jazu było niezbędne w celu zachowania istniejących stosunków wodnych na terenie Miasta i Gminy [...]. Zastrzeżono, że "eksploatacja urządzeń powinna odbywać się przy zachowaniu dotychczasowych warunków".
Metsa Tissue Poland S.A. zbywając na rzecz [...] sp. z o.o. jaz wodny na działkach 88 i 29 dopełniła wymogu z art. 139 ust. 2 P.w.2010, czyli wymogu rozporządzenia prawem własności w wymaganym terminie 6 miesięcy od wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego i tym samym to urządzenie wodne nie przeszło na własność właściciela wody, ale na nabywcę. Pozostało odrębnym od gruntu przedmiotem własności.
Wprost z akt sprawy wynika więc, że [...] sp. z o.o. jest właścicielem urządzenia wodnego. Wiadomo też, że eksploatacja tego urządzenia wodnego "powinna odbywać się przy zachowaniu dotychczasowych warunków".
Abstrahując od analizy prawnej, jaki skutek ma nabycie przez [...] sp. z o.o. jazu na rzece [...], a w szczególności czy można mówić o tylko obowiązkach spółki do zapewnienia po prostu utrzymania urządzenia wodnego w należytym stanie, czy także pośrednio o obowiązku regulacji stosunków wodnych na dotychczasowych warunkach – na podstawie zebranego w sprawie materiału ustalić można dwa istotne fakty: po pierwsze, że [...] sp. z o.o. jest właścicielem jazu w km. 5+915 rzeki Jeziorki, a po drugie, że według charakterystyki tego jazu możliwe jest przy jego pomocy piętrzenie wody do poziomu 89,43 m n.p.m.
Dalej należy postawić pytanie, które jest niezbędne, gdy chodzi o ustalenie, czy przywoływane przez spółkę prawo własności jazu może mieć znaczenie z punktu widzenia art. 28 ust. 2 P.b., mianowicie: czy pomost objęty pozwoleniem na budowę w jakikolwiek sposób może ograniczyć możliwość zagospodarowania jazu?
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć jednoznacznie negatywnie i to na podstawie czytelnych danych utrwalonych w aktach. Pozwolenie na budowę wydane przez Starostę z dnia [...] listopada 2017 r., [...] opierało się na decyzji Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] stycznia 2017 r., [...] zwalniającej Gminę [...] z zakazu wykonywania robót i czynności w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w zakresie budowy pokładu głównego pomostu z rzędną pomostu 90,22 m n.p.m., budowy obniżonego pomostu z rządną pomostu 89,88 m n.p.m. oraz budowy pokładu niskiego z rzędną pomostu 89,71 m n.p.m. Co warte odnotowania, w decyzji tej zaznaczono, że w obszarze inwestycji poziom wody wyznaczający obszar szczególnego zagrożenia powodzią, czyli obszar, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat (woda 1%), wynosi 89,43 m n.p.m. Nadto do projektu budowlanego dołączono udzielone Gminie [...] pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] września 2017 r., [...], z którego wynika uprawnienie do budowy między innymi pokładów pomostu wejściowego, głównego i obniżonego na poziomach odpowiednio 91,58, 90,22 i 89,71 m n.p.m.
Mając na uwadze powyższe logicznie rzecz ujmując nie sposób dopatrzyć się zależności pomiędzy uprawnieniami [...] sp. z o.o. wynikającymi z prawa własności jazu położonego na działkach [...] i [...], a inwestycją w postaci budowy przez Gminę [...] pomostu na działkach [...] i [...] w obrębie [...]. Nawet, gdyby przyjąć, co jest dyskusyjne (wobec braku posiadania pozwolenia wodnoprawnego), że [...] sp. z o.o. z tytułu samego prawa własności urządzenia wodnego miałaby być traktowana jako podmiotowo uprawniona do piętrzenia wody rzeki Jeziorki do poziomu 89,43 m n.p.m., to także tak opisane uprawnienie nie doznaje żadnych ograniczeń. Piętrzenie do tego poziomu jest bowiem przewidziane dla inwestycji pomostu na działkach [...] i [...] w obrębie [...] i po jego powstaniu będzie po prostu nadal jak najbardziej dopuszczalne i legalne. Innymi słowy, prawo własności urządzenia wodnego (jazu) w sferze jego eksploatacji, na jakie powoływała się [...] sp. z o.o. , nie dozna żadnych ograniczeń. Ujmując te uwagi przez pryzmat art. 28 ust. 2 P.b. nie ma podstaw do przyjęcia, że spółka jest uprawniona do "nieruchomości" (zakładając, że pojęcie to odpowiednio odnosić do takiego specyficznego przedmiotu własności jakim jest jaz wodny) w obszarze oddziaływania pomostu projektowanego przez Gminę [...]. Projektowany pomost nie oddziałuje na inne obiekty poza obszarem zainwestowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. Ustalenie to wynika z zaskarżonych decyzji i jest najistotniejsze w sprawie.
Uzupełniająco można nadmienić, że z punktu widzenia art. 28 ust. 2 P.b. nie ma znaczenia wskazywany przez [...] sp. z o.o. we wniosku o wznowienie postępowania § 58 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 86, poz. 579). Przepisy ten wprawdzie stanowią, że: bezpieczne wzniesienie spodu konstrukcji budowli hydrotechnicznych znajdujących się nad wodą powinno wynosić co najmniej 0,5 m - nad poziomem wody przy maksymalnym poziomie piętrzenia oraz, że przy konstrukcjach położonych nad zbiornikiem wodnym uwzględnia się wpływ piętrzeń cofkowych, niemniej należy też zwrócić uwagę na § 1 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, który stanowi, że ten akt wykonawczy, wydany wszakże na podstawie przepisów prawa budowlanego (nie wodnego), określa warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie, "z uwzględnieniem" przepisów Prawa wodnego. Koresponduje to z art. 2 ust. 2 pkt 2 P.b., stanowiącym, że P.b. nie narusza przepisów odrębnych, a w szczególności prawa wodnego w odniesieniu do urządzeń wodnych. Jeżeli więc w odniesieniu do inwestycji rozważanej w niniejszej sprawie Gmina [...] uzyskała tak decyzję zwalniającą z zakazów wykonywania robót budowlanych w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, ale przede wszystkim uzyskała korespondujące z tym pozwolenie wodnoprawne określające szczegółowo poziomy instalacji pokładów pomostu będącego budowlą hydrotechniczną, to zaprojektowanie i budowa tej budowli według takich parametrów nie mogą być postrzegane jako naruszające § 58 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia. Jak zaznaczono, przepisy prawa wodnego, na ich podstawie ustalono poziomy zawieszenia pomostu, mają w tym zakresie pierwszeństwo. Nie ma więc podstaw, aby w kontekście art. 28 ust. 2 P.b., twierdzić, że [...] sp. z o.o. , jako właścicielka jazu wodnego, miała doznawać ograniczeń, a piętrzenie przez nią wody mogło być postrzegane jako naruszenie warunków technicznych odnoszących się do znajdującego się około 800 m w górę rzeki pomostu.
Końcowo, odnosząc się do argumentu skargi kasacyjnej dotyczącego porównania art. 28 ust. 2 P.b. i art. 401 P.w.2017, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że jest to argument nie pozbawiony racji. Można się zgodzić, że rozumowanie Sądu pierwszej instancji zdaje się wskazywać na postrzeganie kręgu stron w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę w sposób zbyt szeroki, a przez to w zasadzie zbliżony do sposobu, w jaki ustala się krąg stron dla pozwolenia wodnoprawnego. Pozostając przy tej problematyce można na marginesie wspomnieć, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomym jest z urzędu (zresztą wzmiankował to Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), że w odniesieniu do inwestycji pomostu na działkach [...] i [...] w obrębie [...] toczyło się również odrębnie postępowanie wznowieniowe z wniosku [...] sp. z o.o. dotyczące pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] września 2017 r., [...]. Organy (Dyrektor Zarządu Zlewni w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, a następnie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie) wydały decyzje odmawiające uchylenia tego pozwolenia wodnoprawnego, natomiast wyrokiem z dnia 25 lutego 2019 r., IV SA/Wa 3242/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki. Wyrok ten jest nieprawomocny. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że niniejsza sprawa – dotycząca wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę dla inwestycji pomostu projektowanej przez Gminę [...] – jest odrębna i dalece odmienna od sprawy wznowieniowej dotyczącej wydanego pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne z dnia 25 września 2017 r. w dacie jego wydania podlegało reżimowi P.w.2001, a art. 127 ust. 7 tej ustawy określał, zupełnie inaczej jak art. 28 ust. 2 P.b., wiele zróżnicowanych kategorii podmiotów, które z uwagi na posiadane cechy lub prawa, uzyskiwały status strony w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do jego wydania. Sprawa wznowieniowa dotycząca pozwolenia wodnoprawnego ma zatem inny kontekst prawny.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 28 ust. 2 P.b. za usprawiedliwiony, na podstawie art. 188 P.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku. Jednocześnie, stwierdziwszy, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i orzekł o jej oddaleniu.
W skardze [...] sp. z o.o. podniosła zarzuty naruszenia: art. 8, 9 i 10 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 P.b., poprzez niezapewnienie jej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę czynnego udziału, pomimo że jest właścicielem jazu wodnego, którego możliwość wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem może zostać ograniczona w wyniku wykonania projektowanego pomostu; art. 46 § 1, art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (na datę decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym Dz. U. z 2017 r. poz. 459 z późn. zm.) i art. 139 ust. 2 P.w.2001, przez nieuznanie jazu wodnego za nieruchomość w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b., a w konsekwencji nie uznanie skarżącej za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz wreszcie art. 10, art. 15 K.p.a., art. 28 ust. 2 P.b. i art. 138 ust. 2 K.p.a. poprzez nie uchylenie decyzji przez organ odwoławczy, choć błędnie określono krąg uczestników postępowania (o dzielenie pozwolenia na budowę w 2017 r.). Wszystkie powyższe zarzuty skargi nie mogły być uznane za zasadne, gdyż jak wykazano, skarżąca – ze względu na realizację projektowanego przez Gminę [...] pomostu – nie dozna ograniczeń w eksploatacji jazu wodnego będącego jej własnością. W szczególności nie dojdzie do eksponowanego przez skarżącą ograniczenia możliwości piętrzenia przez nią wody do poziomu 89,43 m n.p.m., co zostało wyjaśnione na poprzednich stronach niniejszego uzasadnienia.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 209 P.p.s.a., a na zasądzone od skarżącej [...] sp. z o.o. na rzecz skarżącej kasacyjnie Gminy [...] koszty złożyła się kwota uiszczonego przez Gminę wpisu od skargi kasacyjnej do kwoty 100 zł (k. 57 akt sądowych – z zastrzeżeniem zwrotu nadpłaconej części tego wpisu, zob. niżej) oraz wynagrodzenie radcy prawnego wynoszące 360 zł ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.).
W punkcie 3. sentencji wyroku Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o zwrocie kwoty 150 zł nadpłaconego przez Gminę [...] wpisu od skargi kasacyjnej, który zgodnie z § 2 ust. 5 w zw. z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę wniesienia skargi kasacyjnej Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.) powinien wynosić 100 zł (wpłacono natomiast 250 zł).
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 29 sierpnia 2022 r. (k. 69 akt sądowych).