II OSK 3743/19

II OSK 3743/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 82/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-06-26
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 1, art. 3 § 2, art. 133 § 1,  art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 153, art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 184, art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 50 ust. 3, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7, art. 71a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 77 § 1, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2015 poz 1422
§ 1, § 19
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15zzs(4) ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. i H. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 82/19 w sprawie ze skargi K. Z. i H. A. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji rozbiórkowej i umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 82/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. Z. i H. A. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] listopada 2018 r., [...], którą po rozpoznaniu odwołania J. Ł. uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie (zwanego dalej "Powiatowy Inspektorem") z dnia [...] czerwca 2017 r., [...] o skierowanym do odwołującej się nakazie rozbiórki wiaty garażowej na działce [...] przy ul. [...] w [...] i zarazem umorzono postępowanie w pierwszej instancji.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli K. Z. i H. A. zarzucając naruszenia:
1. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi. Zdaniem skarżących wydając zaskarżoną decyzję organ z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. błędnie przyjął, że nastąpiła istotna zmiana okoliczności faktycznych sprawy wyłączająca związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uprzednio wydanym prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2018 r., VII SA/Wa 2450/17;
2. art. 153 w zw. z art. 3 §1 P.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu wyroku VII SA/Wa 2450/17 i w efekcie bezpodstawne zaniechanie zbadania przesłanek umożliwiających legalizację spornej wiaty wykonanej w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm., dalej "P.b.);
3. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi. Zdaniem skarżących decyzją tą z naruszeniem wskazanych przepisów umorzono postępowanie, choć nie było ono bezprzedmiotowe. Dotyczyło konkretnej sprawy, w której organ nadzoru budowalnego jest władny orzekać, czyli sprawy dotyczącej wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa i możliwości ich ewentualnej legalizacji;
4. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, pomimo została ona wydana bez wszechstronnego zbadania i ustalenia okoliczności faktycznych sprawy mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;
5. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, a przez to akceptację uchybień w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa materialnego, których dopuścił się organ, a nadto zaniechanie dokonania skutecznej kontroli legalności zaskarżonej decyzji;
6. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu – okolicznościach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, co może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem skarżących własne ustalenia Sądu nie znajdują pokrycia w rzeczywistym stanie faktycznym nieruchomości, na której posadowiona jest sporna wiata;
7. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprecyzyjne wskazanie podstaw oddalenia skargi poprzez powoływanie się na różne, rozbieżne podstawy, co wskazuje pośrednio na nierozpoznanie istoty sprawy i wyklucza przyjęcie, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu;
8. art. 50 ust. 1 P.b. poprzez błędne przyjęcie, że przepis pozwala, aby ocena możliwości legalizacji wiaty odbywała się wyłącznie w oparciu o § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm., dalej "r.w.t.") bez konieczności zbadania zgodności wykonanych prac z innymi przepisami szczególnymi oraz bez konieczności ustalenia czy nie zachodzi żadna z okoliczności, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1-3 P.b.;
9. art. 51 ust. 1 pkt. 1-2 w zw. z art. 51 ust 7 P.b. poprzez przyjęcie nieznanego na gruncie tych przepisów sposobu legalizacji wiaty wzniesionej w warunkach, o których mowa w art. art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt. 4 P.b.;
10. § 19 r.w.t. poprzez nieuprawnione na gruncie tego przepisu przyjęcie, że wiata traci funkcję zadaszonego miejsca postojowego w razie, gdy faktycznie z niej się nie korzysta;
Wskazując na powyższe K. Z. i H. A. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżący kasacyjnie wystąpili także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Tytułem wprowadzenia należy przypomnieć, że niniejsza sprawa dotyczy postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 50-51 P.b. w odniesieniu do robót budowlanych związanych z realizacją wiaty na działce [...] przy ul. [...] w [...] , będącej własnością J. Ł. . Postępowanie to początkowo zakończyło się nakazem rozbiórki obiektu wydanym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 7 P.b. Nakaz ten, na skutek odwołania właścicielki, został już raz decyzją Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] września 2017 r., [...] uchylony z jednoczesnym umorzeniem postępowania administracyjnego w pierwszej instancji. Organ drugiej instancji stwierdził wówczas, że wiata nie powinna być weryfikowana pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, jako że mocą art. 29 ust. 1 pkt 2 P.p. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. nie podlega reglamentacji prawa budowlanego.
Ze stanowiskiem wyrażonym w decyzji z dnia [...] września 2017 r. nie zgodził się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który uchylając tą decyzję wyrokiem z dnia 15 czerwca 2018 r., VII SA/Wa 2450/17, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., II OPS 1/16 (ONSAiWSA 2017, nr 1, poz. 2.), przypomniał, że badanie legalności robót budowlanych przez organy nadzoru budowlanego dotyczy takich robót, które w dacie budowy nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Sąd w wyroku VII SA/Wa 2450/17 zaznaczył zarazem, że ze względu na przeznaczenie spornej wiaty do parkowania pojazdu postępowanie naprawcze należy postrzegać jako dotyczące "zagospodarowania działki" przeznaczonej pod zabudowę, a więc stosownie do § 1 r.w.t. ten akt wykonawczy ma zastosowanie. Sąd wywodził również, że obiekt w powiązaniu z funkcją stanowi "zadaszone miejsce postojowe", a to z kolei aktualizuje potrzebę weryfikacji spełnienia warunków określonych w § 19 r.w.t.
Jest też poza sporem, że po wydaniu powyższego wyroku, w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. J. Ł. zadeklarowała, że wybudowana przez nią wiata będzie służyć celom rekreacyjnym i nie będzie przeznaczona do parkowania pojazdów. Następnie, po otrzymaniu odpisu orzeczenia VII SA/Wa 2450/17 ze stwierdzeniem prawomocności, Wojewódzki Inspektor postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., [...] zlecił Powiatowemu Inspektorowi przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do aktualnego stanu spornej wiaty. W toku oględzin, które miały miejsce [...] października 2019 r. ustalono, że wprawdzie stan wiaty jako konstrukcji się nie zmienił w stosunku do poprzedniej kontroli, jednak pod wiatą znajdują się stolik, krzesła, rowery, drabina i inne przedmioty gospodarcze.
W aktualnie kontrolowanej decyzji Wojewódzkiego Inspektora z dnia 16 listopada 2019 r. organ odwoławczy uznał, że z uwagi na zadeklarowane przeznaczenie przez inwestorkę spornej wiaty na cele inne aniżeli parkowanie pojazdu, doszło do zmiany stanu faktycznego, który uzasadnia umorzenie postępowania naprawczego w sprawie z uwagi brak kolizji zamierzenia z przepisami r.w.t. Stanowisko to zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym obecnie wyroku zaznaczając, że ustalenia poczynione w toku postępowania nie pozwalają przyjmować, iż mamy do czynienia z zadaszonym miejscem postojowym.
Zarzuty skargi kasacyjnej K. Z. i H. A. w znacznej mierze są ze sobą przedmiotowo powiązane i opierają się na kilku wspólnych założeniach wyjściowych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że można rozpatrzyć je łącznie.
Skarżący kasacyjnie przede wszystkim twierdzą – zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 153 P.p.s.a. a także art. 153 w zw. z art. 3 §1 P.p.s.a. (zarzuty 1-2 powyżej) poprzez oddalenie skargi i akceptację pominięcia przez organ oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku VII SA/Wa 2450/17 – że ich zdaniem deklaracja inwestorki o przeznaczeniu spornej wiaty nie jest zmianą stanu faktycznego i nie pozwala odstąpić od tej oceny i wskazań, natomiast przesłanki legalizacji obiektu powinny być badane w sposób określony w poprzednim orzeczeniu.
W ocenie K. Z. i H. A. organy bezzasadnie zarazem odstąpiły od weryfikacji stanu faktycznego sprawy pod kątem badania legalności spornego obiektu (a Sąd pierwszej instancji to zaakceptował). W mniemaniu skarżących kwestia zgodności z prawem wybudowania wiaty pozostaje otwarta, a to wyklucza stwierdzenie, że sprawa stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Decyzji umarzającej postępowanie nie należało opierać tylko na deklaracji inwestorki o przeznaczeniu wiaty. Sprawę należało badać w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych (zob. zarzuty naruszenia grup przepisów wymienionych wyżej w punktach 3-5 powyżej).
Wreszcie zdaniem skarżących nie można było zaakceptować, co uczynił Sąd pierwszej instancji, takiego działania organu, które ograniczyło się w postępowaniu naprawczym do stwierdzenia braku naruszenia przez kontrolowany obiekt § 19 r.w.t., bez konieczności ustalenia innych okoliczności wymienionych w art. 50 ust. 1 pkt 1-3 P.b. Skarżący akcentowali przy tym, że pominięcie garażowej funkcji wiaty prowadzi w istocie do jej legalizacji w sposób, którego nie przewiduje prawo (zob. zarzuty naruszenia grup przepisów wymienione w punktach 8-10 powyżej).
Odnosząc się do przytoczonych powyżej tez wyrażanych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie podziela generalnego kierunku rozumowania skarżących.
K. Z. i H. A. , argumentując pierwszą grupę zarzutów, kładą istotny nacisk na związanie Wojewódzkiego Inspektora oraz Sądu pierwszej instancji wyrokiem VII SA/Wa 2450/17 (art. 153 P.p.s.a.).
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w wyroku tym przesądzono, że na działce [...] powstała wiata, a "organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że w dacie wykonania przedmiotowego obiektu nie było dla jego budowy wymagane ani pozwolenia na jego budowę ani zgłoszenia zamiaru budowy". Dopiero dalej (przypominając, że zgodnie z uchwałą II OPS 1/16 także roboty budowlane zwolnione z tego rodzaju wymogów podlegają weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami) Sąd zauważył, że skoro sporna wiata pełni funkcję garażową, to powinna być traktowana wespół z tą funkcją jako "zadaszone miejsce postojowe". W tym właśnie kontekście Sąd zwrócił uwagę na potrzebę postrzegania robót budowlanych jako zmiany zagospodarowania działki przez sytuowanie takiego miejsca postojowego, a w konsekwencji potrzebę weryfikacji zgodności usytuowania go wymogami określonymi w § 19 r.w.t.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie, które oparte zostało o pisemne oświadczenie J. Ł. i oględziny obiektu przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora, że sporna wiata nie pełni i nie ma docelowo pełnić funkcji garażowej, jest ustaleniem znacząco zmieniającym uwarunkowania faktyczne sprawy. W realiach sprawy jest to istotna zmiana okoliczności, która otworzyła pole do rozważań, czy dotychczas wyrażona ocena prawa i wskazania zawarte w wyroku VII SA/Wa 2450/17 nie zdezaktualizowały się.
Wskazując na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że ma oczywiście świadomość problemu prawnego, jaki w sprawie występuje i który skarżący intensywnie starają się akcentować. Otóż niewątpliwie może być przedmiotem dyskusji (przepisy nie rozstrzygają tego wprost), jak powinien zachować się organ nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy w toku postępowania naprawczego (art. 50-51 P.b.) inwestor deklaruje określone, inne niż pierwotnie ustalone, przeznaczenie obiektu, a przy tym takie, które skutkuje odmiennym zakresem mających doń zastosowanie przepisów, między innymi techniczno-budowlanych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego co do powyższej kwestii trudno wyprowadzić z P.b. sztywne reguły, gdyż każdy przypadek robót budowlanych wymaga indywidualnej oceny. Co do zasady jednak należy pamiętać, że art. 50 ust. 1 P.b. określa tylko przesłanki wyjściowe postępowania naprawczego. Oznacza to, że ustalenie wstępne zaistnienia tych przesłanek uzasadnia wszczęcie takiego postępowania, ale nie determinuje jeszcze sposobu jego zakończenia. Ustawodawca wszakże oddziela fazę wstępną postępowania naprawczego od razy głównej, która opiera się na pełnym materiale dowodowym. Dobitnie świadczy o tym art. 50 ust. 3 P.b., który stanowi, że "w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz". Przepis ten wskazuje, że pełne postępowanie dowodowe dotyczące charakteru robót budowlanych, w tym także tego czy naruszają prawo, prowadzone w toku głównego postępowania naprawczego. Konstrukcja procedury z art. 50-51 P.b. uzasadnia stwierdzenie, że postępowanie naprawcze z art. 50-51 P.b. wszczynane jest niejako ze względu na prawdopodobieństwo istnienia stanu wymienionego w art. 50 ust. 1 P.b. (chodzi tu zwłaszcza o ustalenie, że roboty budowlane są wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska /pkt 4/, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach /pkt 4/) i jeżeli stan ten znajdzie potwierdzenie w toku kompleksowych ustaleń postępowania, wydawana jest decyzja finalna lub decyzje finalne, właściwe dla zaistniałej sytuacji (art. 51 ust. 1-5 P.b.). Innymi słowy, postępowanie naprawcze wszczynane jest ze względu na wstępne ustalenie co do możliwości wykonywania robót budowlanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 P.b., jednakże to, czy roboty rzeczywiście mają taką kwalifikację i czy potrzebna jest ingerencja władcza nadzoru budowlanego, a jeżeli tak, to jaka – podlega rozstrzygnięciu w toku "pełnego" postępowania.
W niniejszej sprawie, w początkowej fazie postępowania naprawczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego stwierdzono, że wiata na działce [...] została wybudowana przez J. Ł. jako wiata o funkcji garażowej. To doprowadziło Powiatowego Inspektora do w pełni zrozumiałego wniosku, że mamy do czynienia z "zadaszonym miejscem postojowym", do którego ma zastosowanie § 19 r.w.t. Taką kwalifikację robót budowlanych przyjął też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 czerwca 2018 r., VII SA/Wa 2450/17.
Nawiązując do przedstawionych wyżej uwag prawnych dotyczących etapów postępowania naprawczego z art. 50-51 P.b. zaznaczyć jednakże należy, że pomimo dotychczasowych działań organów, a nawet oceny sprawy jej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku VII SA/Wa 2450/17, nadal w odniesieniu do spornego obiektu formalnie toczyło się postępowanie administracyjne mające dopiero definitywnie ustalić, czy mamy do czynienia z robotami budowlanymi wykonanymi z naruszeniem przepisów (czyli podpadającymi pod art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.).
W niniejszej sprawie wiadomym jest, że na działce [...] J. Ł. wybudowała wiatę. Ze względu na charakterystykę obiektu – co jest bardzo istotne – nie można mu przypisać konkretnej, immanentnie z nim związanej funkcji. Z fotografii zebranych w aktach wynika, że jest to po prostu zadaszenie przy budynku, osłaniające część działki przed warunkami atmosferycznymi. Pierwotnie przyjęta funkcja garażowa wiaty ustalona została w oparciu o materiały przesłane przez H. A. (fotografia załączona do pisma z dnia [...] stycznia 2017 r., uwidaczniająca samochód zaparkowany pod wiatą) oraz wynikała z deklaracji inwestorki, która w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. oświadczyła, iż zamierzała użytkować wiaty na cele "gospodarczo-garażowe". W toku postępowania J. Ł. – prawdopodobnie uświadamiając sobie, że jest to niedopuszczalne – wycofała się z takich planów, jednoznacznie deklarując, że wybudowane przez nią zadaszenie nie będzie pełniło funkcji garażowej i spełniać będzie tylko funkcję rekreacyjną. Także późniejsze uzupełniające oględziny obiektu przez Inspektora Powiatowego nie wskazały na jego garażowe przeznaczenie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyżej przedstawiona deklaracja inwestorki zasadniczo rzutuje na ocenę sprawy. Pierwotnie postępowanie naprawcze wstępnie zainicjowane zostało w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., czyli ze względu na prawdopodobne naruszenie przepisów. Inwestorka w pierwszej fazie postępowania możliwość zaistnienia takiego naruszenia przepisów potwierdziła, gdyż deklarując garażowe przeznaczenie wiaty wymusiła niejako potraktowanie jej jako "zadaszonego miejsca postojowego", co wreszcie pociągało za sobą konieczność wypełnienia warunków z § 19 r.w.t. Później jednak – a należy pamiętać, że mieliśmy do czynienia z cały czas otwartym postępowanie naprawczym – inwestorka wycofała się z tego i oświadczyła, że przewiduje zachować tylko rekreacyjne przeznaczenia wiaty.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w takim ujęciu zasadne jest potraktowanie spornego obiektu jako wiaty nie przeznaczonej do parkowania pojazdów. Organy nadzoru budowlanego wszakże w oparciu o materiał sprawy zebrany w toku całego postępowania oceniają w postępowaniu naprawczym, czy mamy do czynienia z robotami budowlanymi wykonywanymi/wykonanymi w sposób określony w art. 50 ust. 1 P.b., a ich nadrzędnym celem jest zapewnienie zgodności robót budowlanych z prawem.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie w toku postępowania administracyjnego, że jego przedmiotem jest wiata, która wprawdzie pierwotnie w zamierzeniu inwestorki miała, lecz docelowo nie ma mieć funkcji garażowej, uzasadnia odstąpienie od traktowania jej (i miejsca pod nią) jako "zadaszonego miejsca postojowego", które wymaga spełnienia restrykcyjnych wymagań odległościowych z § 19 r.w.t. Skoro też zarazem Wojewódzki Inspektor nie dostrzegł naruszeń innych przepisów, postępowanie naprawcze – w braku podstaw do wydania któregokolwiek z rozstrzygnięć z art. 51 ust. 1-3 P.b., mogło zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.
Opisane wyżej działanie organu nie naruszało także art. 153 P.p.s.a. i nie oznaczało lekceważenia oceny i wskazań wyroku VII SA/Wa 2450/17. Jeszcze raz podkreślić należy, że w pierwszym orzeczeniu Sąd przyjął za punkt wyjścia, akceptując ustalenia organu, że przedmiotem robót budowlanych jest wiata, na którą "w dacie wykonania [...] nie było wymagane ani pozwolenia na jego budowę ani zgłoszenia zamiaru budowy". Dopiero deklarowana przez inwestorkę funkcja wiaty zwróciła uwagę Sądu, który przypomniał, że takie połączenie: obiektu /zadaszenia/ i jego funkcji /garażowej/ zaktualizowałaby potrzebę spojrzenia na weryfikowane roboty budowlane jako na wykonanie "zadaszonego miejsca postojowego" ze wszystkimi tego konsekwencjami dotyczącymi wyznaczenia takiego elementu w obrębie zagospodarowania działki. Skoro jednak w ostatecznym rozrachunku wiata nie ma mieć funkcji garażowej, to i również zupełnie inaczej przedstawiła się perspektywa jej prawnej kwalifikacji.
Ujmując przedstawione rozważania z nieco szerszej perspektywy Naczelny Sąd Administracyjny chciałby uzupełniająco zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt prawny związany z postępowaniem naprawczym, a zwłaszcza takim, w którym – jak w niniejszej sprawie – ocenie organów nadzoru budowlanego podlegają wykonane roboty budowlane nie objęte pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem. Otóż w opisanej sytuacji weryfikuje się nie dokumentację, ale pewien faktycznie istniejący stan rzeczy będący skutkiem wykonanych robót budowlanych. Bada się, czy ten stan rzeczy jest dopuszczalny prawnie na przyszłość. Dla jego oceny deklarowany przez inwestora charakter zamierzenia może mieć więc istotne znaczenie z punktu widzenia potrzeby podjęcia władczych rozstrzygnięć. Dotyczy to zwłaszcza robót budowlanych, które nie mają jednoznacznego funkcjonalnego charakteru.
W niniejszej sprawie deklaracja inwestorki obejmuje rezygnację ze wstępnie zamierzonego garażowego przeznaczenia wybudowanej wiaty – które, jeżeli zostałoby podtrzymane – prowadziłoby do kolizji z § 19 r.w.t.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego inwestor w postępowaniu naprawczym ma pewien margines swobody, gdy chodzi o doprecyzowanie docelowego charakteru czy funkcji przedsięwzięcia. Oczywiście mowa tu rozsądnym marginesie, gdyż rzecz jasna deklaracje inwestora nie mogą zaprzeczyć obiektywnym ustaleniom (na przykład inwestor nie może twierdzić, że zrealizował taras, gdy powstało zamknięte pomieszczenie, itp.). Dopuszczenie głosu inwestora w zakresie oceny kwalifikacji zamierzenia objętego postępowaniem nie podważa istoty trybu naprawczego z art. 50-51 P.b. Udział w nim inwestora jest zresztą poniekąd przewidziany w przepisach go regulujących, choćby w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Przepis ten pozwala inwestorowi na wprowadzenie do projektu budowlanego zamiennego zmian wynikających z potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że także w przypadku obiektów budowlanych wykonywanych w oparciu o projekt budowlany, w toku postępowania naprawczego inwestor zachowuje pewne możliwości zadeklarowania chęci dostosowania zamierzenia do stanu, który pozwala przyszłościowe doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem.
Podsumowując powyższy wywód, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego J. Ł. , wyraźnie deklarując, że nie zamierza przeznaczyć i wykorzystywać spornej wiaty jako zadaszenia miejsca postojowego, spowodowała, iż obiekt ten można było ocenić odmiennie, aniżeli uczynił to Sąd w pierwszym wydanym w sprawie wyroku VII SA/Wa 2450/17. Jak już podkreślano, Sąd wówczas widział konieczność weryfikacji robót budowlanych pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, gdyż dostrzegł, że wykonanie wiaty, a więc zadaszenia, z jednoczesnym przypisaniem jej funkcji postojowej (a taka była wstępnie zamierzona), jest wprowadzeniem elementu zagospodarowania działki (zadaszonego miejsca postojowego) regulowanego tymi przepisami. Skoro jednak wiata nie ma być zadaszeniem miejsca postojowego, a wiatą rekreacyjno-gospodarczą, podstawy do dotychczasowej jej kwalifikacji odpadły. Wojewódzki Inspektor jak i Sąd pierwszej instancji nie byli więc związani oceną i wskazaniami wyroku VII SA/Wa 2450/17, zwłaszcza dotyczącymi konieczności badania robót pod kątem zgodności z § 19 r.w.t. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej wymienione wyżej w punktach 1-2 uznać należało za nietrafne.
Niezasadne okazały się też zarzuty naruszenia grup rzepisów wymienionych wyżej w punktach 3-5, a łączone przez skarżących z błędnym – ich zdaniem – ustaleniem, że postępowanie naprawcze przed organami nadzoru budowlanego stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.
Gdy chodzi o płaszczyznę proceduralną, to po pierwsze zauważyć należy, że postępowanie dotyczące robót budowlanych na działce [...] zostało zainicjowane w wyniku sygnalizacji K. Z. , która złożyła datowane na [...] sierpnia 2016 r. zawiadomienie do organu nadzoru budowlanego. Powiatowy Inspektor zawiadamiając strony o wszczęciu postępowania pismem z dnia [...] lutego 2017 r., [...] nie sprecyzował, czy postępowanie uznał za wszczęte z urzędu czy na wniosek, niemniej z okoliczności wynika, że było ono formalnie prowadzone z urzędu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że sama K. Z., będąca radcą prawnym (co ujawniła na etapie postępowania ze skargi kasacyjnej), w swym piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. zwróciła się wyraźnie "o wszczęcie postępowania z urzędu". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego, jako że formalnie prowadził postępowanie z urzędu, lecz doszedł finalnie do przekonania, iż kontrolowane roboty budowlane nie kwalifikują się jako takie, które zostały wykonane w sposób odbiegający od warunków określonych w przepisach, wybrał właściwą formę zakończenia sprawy przez umorzenie postępowania. Postępowanie mogło być uznane bowiem za bezprzedmiotowe, skoro wedle ustaleń prowadzenie postępowania naprawczego stało się bezcelowe (ustalono, że nie podpadały one pod art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.).
W tym miejscu można tytułem uzupełnienia dodać, że sytuacja występująca w niniejszej sprawie jest odmienna od rozważanej w szeroko cytowanym w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2017 r., II OSK 135/16 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniu tym rozważano, w jaki sposób należy zakończyć postępowanie naprawcze wszczęte na wniosek podmiotu mającego w tym interes prawny, a nadto dotyczące robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę i zrealizowanych w warunkach naruszenia prawa. W niniejszej sprawie roboty budowlane obejmowały wykonanie wiaty – co jak ustalono i co potwierdził Sąd w wyroku VII SA/Wa 2450/17 – nie wymagało ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Wykonanych tak robót budowlanych nie można zatem postrzegać jako robót samowolnie wykonanych czy wykonanych z gruntu w warunkach naruszenia prawa, a więc z istoty swej wymagających jakiejkolwiek procedury "legalizacji". Wiata mogła być wykonana bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia, natomiast otwarta pozostawała jedynie kwestia ewentualnej ingerencji organu nadzoru budowlanego z uwagi na możliwą kwalifikację wiaty jako "zadaszonego miejsca postojowego". Od takiej kwalifikacji odstąpiono (o czy wyżej), stąd prowadzenie postępowania naprawczego stało się bezcelowe.
Zarzuty skargi kasacyjnej wymienione wyżej w punktach 8-10 dotyczą powiązanych zagadnień. Skarżący twierdzą, że postępowanie naprawcze dotyczące wiaty na działce J. Ł. nie mogło być umorzone także z tego powodu, że nie rozważono, czy nie zachodzą inne przesłanki uzasadniające ingerencję organów nadzoru budowlanego poza kwestią naruszenia § 19 r.w.t., w tym nie zbadano, czy nie zaistniały inne przesłanki postępowania naprawczego wymienione w art. 50 ust. 1 pkt 1-3 P.b.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zasugerowali, że nie zbadano, czy na działce nieruchomości inwestorki nie znajduje się więcej obiektów, co z uwagi na normatywy powierzchniowe z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. mogłoby powodować, że mamy do czynienia z obiektem nie podpadającym pod zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew postulatom skarżących, na finalnym etapie postępowania przed Wojewódzkim Inspektorem nie można było przyjąć założenia, że wiata wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (czyli była rodzajem robót prowadzonych w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b.). Zaprzeczałoby to bowiem ocenie zawartej w wyroku z dnia 15 czerwca 2018 r., VII SA/Wa 2450/17, cyt.: "Organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że w dacie wykonania przedmiotowego obiektu nie było wymagane ani pozwolenia na jego budowę ani zgłoszenia zamiaru budowy". W tym zakresie w toku postępowania nie zaszły żadne zmiany pozwalające od tej oceny, zawartej w prawomocnym wyroku, odstąpić.
Roboty budowlane polegające na wykonaniu wiaty przez J. Ł. nie były też z całą pewnością robotami wykonywanymi w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b., gdyż nie realizowano ich na podstawie zgłoszenia.
Wreszcie nie zachodzą podstawy do kwalifikacji wykonanych przez inwestorkę robót jako wykonanych w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz 4 P.b. W niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor – a więc organ wyspecjalizowany organ w zakresie stosunkowo wąskiej kategorii spraw budowlanych będących w jego właściwości, nie dopatrzył się, aby weryfikowane w postępowaniu roboty budowlane, przy założeniu, że dotyczą one wiaty o funkcji gospodarczo-rekreacyjnej, zostały przez J. Ł. wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub wykonane w sposób odbiegający od ustaleń określonych w przepisach. K. Z. i H. A. nie wskazali natomiast w skardze kasacyjnej jaka norma prawna została naruszona lub mogłaby ewentualnie zostać naruszona ze względu na lokalizację czy charakterystykę spornej wiaty.
Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie oparł rozstrzygnięcia na własnych ustaleniach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Sąd pierwszej instancji kontrolował decyzję umarzającą postępowanie naprawcze z uwagi na brak podstaw do władczej ingerencji ze strony organów, co wiązało się z ustaleniem, iż nie mamy do czynienia z wiatą garażową, a więc zadaszonym miejscem postojowym. Wszystkie elementy tak opisanego stanu faktycznego znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy.
Nietrafny jest wreszcie zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprecyzyjne wskazanie przyczyn oddalenia skargi i powoływanie się na różne, rozbieżne podstawy prawne. Skarżący wadliwie interpretują okoliczności sprawy, co wyraża się w ich ocenie, iż koniecznie musiało dojść i doszło do "zalegalizowania" spornej wiaty przez zadeklarowanie przez inwestorkę zmiany jej funkcji. W tym miejscu trzeba jeszcze raz stanowczo podkreślić: wiata zrealizowana na działce J. Ł. nie stanowiła obiektu z istoty naruszającego prawo, w szczególności wykonanego samowolnie (bez wymaganego pozwolenia, zgłoszenia czy z ich naruszeniem). Formalnie nie wymagała więc jakiejkolwiek formy "legalizacji". Postępowanie w trybie art. 50-51 P.b. zostało natomiast – i zresztą początkowo słusznie – wszczęte z uwagi na okoliczności mogące świadczyć o powstaniu zadaszonego miejsca postojowego z naruszeniem wymogów odległościowych od granicy działki. Inwestorka wyraźnie jednak zadeklarowała, że nie przewiduje przeznaczenia wiaty pod taką funkcję, stąd potrzeba ingerencji organów nadzoru budowlanego ostatecznie nie zaktualizowała się. Sama wiata, nie pełniąca funkcji garażowej, nie jest natomiast obiektem ani samowolnie zrealizowanym, ani nie ustalono, że narusza normy materialnoprawne, w szczególności techniczno-budowlane.
Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia skarżącym, że w sprawach budowlanych, wbrew postulatom wyrażonym na dwóch ostatnich stronach skargi kasacyjnej, nie można się kierować obawami, co do ewentualnych przyszłych, naruszających prawo działań inwestora. K. Z. i H. A. akcentują w szczególności, że J. Ł. będzie ich zdaniem wykorzystywać sporną wiatę jako miejsce postojowe. Obawa ta jest o tyle zrozumiała, że nie da się rzeczywiście przewidzieć wszelkich zachowań ludzkich. Jednak nie może to oznaczać, że obecnie należy narzucać inwestorce – wbrew jej deklaracjom o braku zamiaru przeznaczenia spornej wiaty w celu parkowania pojazdu – że mamy do czynienia z zadaszonym miejscem postojowym. Najistotniejsze jest, że K. Z. i H. A. nie są pozbawieni ochrony prawnej. Jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, w sytuacji gdyby doszło do zamiany przez J. Ł. sposobu wykorzystywania miejsca pod wiatą jako zadaszonego miejsca postojowego, to będzie to podstawa do zainicjowania postępowania z art. 71a P.b.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 29 sierpnia 2022 r. (k. 85 akt sądowych).