II OSK 3735/19

II OSK 3735/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Broda
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Ochrona dóbr kultury
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 201/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-06-13
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2187
art. 36 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. F. i L. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 201/19 w sprawie ze skargi K. F. i L. F. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. F. oraz L. F. solidarnie na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 201/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. F. i L. F. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 15 listopada 2018 r. w przedmiocie wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z 26 czerwca 2018 r. odmówił pozwolenia K. F. i L. F. (dalej: skarżący) na posadowienie wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni do 35 m2 na działce nr [...] w K. na terenie otoczenia układu ruralistycznego wsi K. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że realizacja planowanych robót budowlanych spowodowałaby naruszenie wartości widokowych zabytku. Wzniesiony budynek stanowiłby czynnik zewnętrzny o szkodliwym skutku oddziaływania dla zabytku, obcy element w przestrzeni otoczenia wsi, niemający umocowania w tradycji kształtowania zabudowy w otoczeniu wsi. Jego lokalizacja godziłaby w przyjętą podczas wpisu do rejestru zabytków zasadę, w imię której wyznaczono otoczenie zabytku jako przestrzeni w większości wolnej od zabudowy i której celem jest zagwarantowanie warunków ekspozycji zabytku.
Po rozpoznaniu odwołania skarżących Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 15 listopada 2018 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 26 czerwca 2018 r. Organ odwoławczy ustalił, że działka, na której miałaby zostać posadowiona inwestycja stanowi użytek rolny, oznaczony w ewidencji gruntów symbolem ŁIV - łąki trwałe. Jest położona w centralnej części wschodniej wyznaczonego obszaru otoczenia układu ruralistycznego K. [...], na terenie zmeliorowanych gruntów rolnych, podzielonych wtórnie na niewielkie nieruchomości użytkowane rekreacyjnie i indywidualnie zagospodarowywane przez właścicieli. W związku ze zmianą sposobu korzystania działki są stopniowo grodzone, obsadzane drzewami i krzewami, a na działkach ustawiane są domki letniskowe. Minister wskazał, że dzieje się tak pomimo sprzeciwu dla tych działań [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków m.in. przez odmowę uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu zagospodarowania tych nieruchomości. Utrzymanie bowiem historycznego rolniczego sposobu ich zagospodarowania zapewnia zachowanie wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że posadowienie wnioskowanego domku letniskowego na tym terenie stoi w sprzeczności z tymi celami. Okoliczność, że jest to domek letniskowy w typie tzw. "domku holenderskiego" i jego dach miałby zostać pokryty strzechą, zdaniem organu odwoławczego nie oznacza, że nawiązuje on do tradycyjnej budowy związanej z osadnictwem [...] na tym terenie. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji [...] [...] Konserwatora Zabytków, niepozwalającej na wykonywanie wnioskowanych robót budowlanych w otoczeniu zabytku, niezależnie od szczegółowych rozwiązań tj. proporcji szerokości do długości i lokalizacji budynku zgodnie z załączoną dokumentacją projektową, nie narusza prawa i jest zasadne merytorycznie. W ocenie organu odwoławczego zamierzona inwestycja narusza chronione wartości układu ruralistycznego, dla których zostało wyznaczone jego otoczenie, w związku z tym jej realizacja jest niedopuszczalna pod względem konserwatorskim.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187, ze zm.), dalej: "u.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Stosownie natomiast do art. 3 pkt 15 u.o.z. przez otoczenie rozumie się teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Decyzje wymienione w art. 36 ust. 1 u.o.z. wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego. Decyzja wydawana w oparciu o uznanie administracyjne podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalnoprawnej, tj. czy decyzja została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego. Kontroli sądu administracyjnego poddana jest zatem spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu opartym na uznaniu administracyjnym.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, argumentacja organów jest spójna i przekonująca. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 17 czerwca 2005 r. w sprawie wpisu do rejestru zabytków układu ruralistycznego wsi K. [...] w granicach historycznych wraz z otoczeniem wskazano, że jako otoczenie zabytku wyznacza się niezalesione i w większej części niezabudowane obszary położone wzdłuż granic wsch. i zach., w celu jak najlepszej ekspozycji, a także ochrony wartości widokowych układu ruralistycznego. Rozległy i równinny teren otoczenia miał stwarzać możliwość prezentacji otwarcia widokowego na panoramę wsi, w której niezwykłość zastosowanego rozwiązania polegała na umiejętnym powiązaniu niezbędnego dla funkcjonowania wsi systemu melioracyjnego z regularnym i starannie zakomponowanym układem przestrzennym osady, harmonijnie wpisanym w [...] krajobraz. Wobec tak określonych funkcji i wyglądu otoczenia zabytku wpisanego do rejestru zabytków, niewątpliwie posadowienie budynku letniskowego na terenie, który w ramach ochrony konserwatorskiej miał pozostać otwartym i niezabudowanym obszarem rolniczym, stanowiącym krajobrazowe i kulturowe tło chronionego układu ruralistycznego, doprowadzi do niekorzystnej dla walorów historycznych zabytku zmiany układu przestrzennego jego otoczenia.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
I. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z. przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy decyzji organu drugiej instancji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego – odmawiającej wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w otoczeniu zabytków, tj. w bliskiej odległości od obiektów wpisanych do rejestru zabytków pomimo podstaw do zastosowania ww. przepisu, a tym samym naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na ograniczeniu prawa własności skarżącej, bez wnikliwej analizy i uzasadnienia, że budowa obiektu jest wykluczona, podczas gdy prawo własności może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty własności;
II. Art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego w zakresie istotnych okoliczności sprawy oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy;
III. Art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze oraz na niewystarczającym uzasadnieniu motywów rozstrzygnięcia;
IV. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję naruszającą przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 w zw. z art. 140 k.p.a., art. 138 k.p.a. i art. 10 k.p.a., których to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i "rozpoznanie skargi kasacyjnej", ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 w zw. z art. 140 k.p.a., art. 138 k.p.a. i art. 10 k.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skargi kasacyjnej, zgodnie z którą organy ochrony konserwatorskiej nie uzasadniły należycie, jakie znaczenie dla ochrony walorów widokowych układu ruralistycznego K. [...] ma decyzja odmawiająca skarżącym wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu ww. zabytku, wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] decyzją z dnia 17 czerwca 2005 r. W uzasadnieniu znajdującej się w aktach sprawy decyzji z dnia 17 czerwca 2005 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił, że niezwykłość zastosowanego w układzie ruralistycznym K. [...] rozwiązania polegała na umiejętnym powiązaniu niezbędnego dla funkcjonowania wsi systemu melioracyjnego z regularnym i starannie zakomponowanym układem przestrzennym osady, harmonijnie wpisanym w [...] krajobraz. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wieś K. [...] oraz obszar terenów otaczających związanych przestrzennie i krajobrazowo stanowi spójny i jednorodny krajobraz kulturowy i układ ruralistyczny o charakterze rolniczym i osadniczym, w którym zapisane są utrwalone, typowe dla kultury osiedlonych na bagiennym polderze menonitów fryzyjskich formy zagospodarowania terenu: system rowów melioracyjnych, wyznaczający charakterystyczny podział własnościowy i funkcjonalny gruntów, charakterystyczne formy ukształtowania zabudowy wsi, zabudowy siedlisk oraz architektury. Jako otoczenie zabytku wyznaczono niezalesione i w większej części niezabudowane obszary położone wzdłuż granic wsch. i zach., w celu jak najlepszej ekspozycji, a także ochrony wartości widokowych układu ruralistycznego. Rozległy i równinny teren otoczenia stwarza możliwość prezentacji otwarcia widokowego na panoramę wsi. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków przedstawił wyczerpującą charakterystykę układu ruralistycznego K. [...] z wyeksponowaniem czynników decydujących o jego wartości zabytkowej jako historycznego układu przestrzennego o charakterze rolniczym i osadniczym oraz wyjaśnił, że w świetle przedstawionych w decyzji o wpisie zabytku do rejestru zabytków założeń ochrony konserwatorskiej układu ruralistycznego, umieszczenie projektowanego budynku letniskowego na nieruchomości nr [...] w K. spowodowałoby naruszenie wartości widokowych zabytku. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej wskazującej na braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji, powyższe stwierdzenie organ uzasadnił tym, że projektowany budynek letniskowy stanowiłby czynnik zewnętrzny o szkodliwym skutku oddziaływania dla zabytku, byłby bowiem obcym elementem w przestrzeni otoczenia historycznej wsi, a jego lokalizacja godziłaby w przyjętą podczas wpisu do rejestru zasadę, w imię której wyznaczono otoczenie zabytku jako przestrzeń w większości wolną od zabudowy, której celem jest zagwarantowanie warunków ekspozycji zabytku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy podtrzymał tę argumentację, wskazując, że działka, na której ma zostać zlokalizowana inwestycja, położona jest na terenie gruntów rolnych, zaś utrzymanie historycznego rolniczego sposobu zagospodarowania nieruchomości położonych w otoczeniu zabytku zapewnia zachowanie jego wartości widokowych oraz ochronę przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Nie można zgodzić się ze skargą kasacyjną, że organy ochrony konserwatorskiej nie wskazały zagrożeń, jakie niesie za sobą wydanie pozwolenia na posadowienie domku letniskowego na działce nr [...]. W przypadku wartości krajobrazowych wynikających z zachowanej i utrwalonej historycznej panoramy wsi niekontrolowane wznoszenie budynków o gabarytach i formie odbiegającej od reprezentowanych przez układ zabudowy wsi mogłoby tę panoramę zakłócić, a zatem stanowi zewnętrzny, szkodliwy czynnik dla zachowania wartości widokowych układu ruralistycznego K. [...]. A zatem uwzględniając wartości zabytkowe reprezentowane przez historyczny układ zabudowy wsi wraz z systemem rowów melioracyjnych, dla których czynnikiem destruktywnym jest wkomponowywanie w zachowany układ przestrzenny o charakterze rolniczym i osadniczym zabudowy letniskowej, oraz mając na uwadze przyjętą w decyzji o wpisie do rejestru zabytków koncepcję wyznaczenia otoczenia zabytku jako rozległego terenu równinnego, niezalesionego i w większości niezabudowanego, który gwarantować ma najlepszą prezentację otwarcia widokowego panoramy wsi, przyjąć należało, że konkluzja organów, że inwestycja narusza chronione wartości przedmiotowego układu ruralistycznego, dla których zostało wyznaczone otoczenie, została należycie wyjaśniona w kontekście podstaw odmowy wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Rację ma Sąd pierwszej instancji podnosząc, że wobec tak określonych funkcji i wyglądu otoczenia zabytku wpisanego do rejestru zabytków, niewątpliwie posadowienie budynku letniskowego na terenie, który w ramach ochrony konserwatorskiej miał pozostać otwartym i niezabudowanym terenem rolniczym stanowiącym krajobrazowe i kulturowe tło chronionego układu ruralistycznego, doprowadzi do niekorzystnej dla walorów historycznych zabytku zmiany układu przestrzennego jego otoczenia. Niewłaściwe zagospodarowanie otoczenia zabytku ma bowiem negatywny wpływ na jego ekspozycję, a tym samym przyczynia się do obniżenia jego wartości, na którą składa się także walor krajobrazowy, czyli kontekst przyrodniczy czy urbanistyczny, w jakim jest położony oraz warunki ekspozycji, a więc sposób, w jaki można go oglądać.
Nie można zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, że treść zaskarżonej decyzji nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że nieruchomość objęta wnioskiem położona jest w obszarze stanowiącym otoczenie zabytku. Nie zasługuje również na uwzględnienie stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że skoro przedmiotowa inwestycja będzie oddalona o ok. 1,5 km od obiektów zabytkowych, to w żadnym razie nie może być mowy, że inwestycja będzie prowadzona w otoczeniu zabytku. Zgodnie z art. 3 pkt 15 u.o.z., przez otoczenie należy rozumieć teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Objęcie otoczenia ochroną prawną następuje poprzez dokonanie wpisu do rejestru zabytków. Pojęcie "otoczenia" zabytku zostało prawnie zdefiniowane jako obszar wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków. Ustawowa definicja otoczenia zabytku ma przy tym charakter nieostry - od uznania organu zależy, czy wpisywany obszar zapewnia ochronę wartości widokowych zabytku. Z uzasadnienia decyzji o wpisie zabytku wraz z otoczeniem do rejestru zabytków wynika, że wpis otoczenia do rejestru zabytków nastąpił, gdyż konieczne jest zachowanie na terenie wokół zabytku dotychczasowego, unikalnego ładu przestrzennego, a jednocześnie organy ochrony konserwatorskiej stwierdziły, że istnieją oddziaływania, które w sytuacji braku wpisu otoczenia zabytku do rejestru doprowadzą do mierzalnej zmiany stanu chronionego zabytku. Granice otoczenia zabytku zostały wyznaczone w celu najlepszej ekspozycji układu ruralistycznego zapewniającej prezentację otwarcia widokowego na panoramę wsi. Subiektywna ocena skarżących co do braku możliwości podziwiania walorów widokowych zabytku z perspektywy położenia działki nr [...] nie ma w niniejszym postępowaniu wpływu na ustalenie, czy w sensie prawnym nieruchomość ta leży w otoczeniu zabytku. Skreślenia poszczególnych działek składających się na całość układu ruralistycznego wpisanego do rejestru zabytków rozstrzygane są w odrębnych postępowaniach. Stanowisko, że działka inwestycyjna położona jest na terenie otoczenia zabytku układu ruralistycznego K. [...] było prezentowane konsekwentnie przez organy ochrony konserwatorskiej w całym postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ochrony konserwatorskiej wskazał, że działka inwestycyjna położona jest centralnie w części wschodniej wyznaczonego obszaru otoczenia układu ruralistycznego K. [...] wpisanego do rejestru zabytków decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 17 czerwca 2005 r. W aktach sprawy znajduje się ww. decyzja z dnia 17 czerwca 2005 r. oraz załącznik graficzny do niej. W rozstrzygnięciu tej decyzji organ oznaczył jako granicę wpisu otoczenia zabytku od wschodu – granicę wsch. obrębu K. i gminy K.. Załącznik graficzny do tej decyzji obrazuje granice wpisu do rejestru zabytków wsi K. oraz granice wpisu do ww. rejestru otoczenia tej wsi. W niniejszej sprawie dokonano wpisu do rejestru zabytków układu ruralistycznego, czyli według słowniczka ustawy o ochronie zabytków, "przestrzennego założenia wiejskiego, zawierającego zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy projektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic i sieci dróg". Jak wynika z treści decyzji wpis dotyczy "układu ruralistycznego wsi K. [...] w granicach historycznych wraz z otoczeniem". Na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o wpisie do rejestru zabytku organ powinien co do zasady zaznaczyć numery geodezyjne działek, lecz uwzględnić należało, że na mapie przedstawiającej teren objęty wpisem granice wpisu zabytku i otoczenia zabytku przebiegają przez oznaczone numerami geodezyjnymi działki, co umożliwia identyfikację obszaru, którego dotyczy wpis do rejestru zabytków.
Ponadto na podstawie map topograficznych dostępnych na portalu mapowym Narodowego Instytutu Dziedzictwa (dalej: NID) mapy.zabytek.gov.pl/nid/ możliwe jest ustalenie lokalizacji działki nr [...] granicach obszaru otoczenia zabytku wyznaczonego numerami geodezyjnymi działek wyszczególnionych w załączniku graficznym do decyzji o wpisie do rejestru zabytków. W aktach sprawy znajdują się wydruki map pobranych z portalu mapowego NID, uszczegóławiające zasięg terytorialny zabytku wraz z jego otoczeniem, uwzględniające położenie działki nr [...] na obszarze otoczenia zabytku. Podnosząc zarzut, że zaskarżona decyzja nie stanowi wystarczającej podstawy do twierdzenia, że nieruchomość jest położona na obszarze otoczenia zabytku, skarżący kasacyjnie nie przedstawili kontrdowodu dla stanowiska organów ochrony konserwatorskiej.
Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego w zakresie istotnych okoliczności sprawy oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy nie zawiera usprawiedliwionych podstaw jako zarzut wadliwy konstrukcyjnie. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może bowiem służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżących kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia ww. przepisu.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. również nie zasługuje na uwzględnienie. Nie można zgodzić się ze skargą kasacyjną, że do naruszenia tego przepisu doszło wskutek niewyjaśnienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze oraz niewystarczającego uzasadnienia motywów rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po przedstawieniu stan faktycznego sprawy ocenił, że decyzje organów ochrony konserwatorskiej zawierają spójną i przekonującą argumentację i zostały wydane po rzetelnej ocenie materiału dowodowego sprawy oraz w oparciu o prawidłowo zastosowaną podstawę prawną. W odpowiedzi na zastrzeżenia skarżących co do prawidłowości postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że organ ten podjął czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem dowodowym wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada stanowi sprawy wynikającemu z akt tej sprawy. Wymaga w tym miejscu wskazania, że jak podkreśla się w orzecznictwie, postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (m.in. wyrok NSA z 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 903/21). Zasada prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, jeżeli zgromadzony i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, przemawia za przyjęciem okoliczności przeciwnych. Sąd pierwszej instancji ustosunkował się również do zarzutu skargi naruszenia art. 10 k.p.a. podnosząc, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu uzależniona jest od wykazania, że uchybienie organu pozbawiło skarżącego możliwości dokonania konkretnej czynności w postępowaniu, czego skarżący w niniejszym postępowaniu nie uczynili.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzje wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z. wymagają dokonania oceny, która powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego. Wydając pozwolenie, o którym mowa w omawianym przepisie, organ ochrony zabytków związany jest żądaniem strony, co do zakresu swojego rozstrzygnięcia. Organowi orzekającemu o udzieleniu pozwolenia konserwatorskiego nie wolno ingerować w przewidziane przez wnioskodawcę rozwiązania techniczne czy projektowe. Może on jedynie wyrazić zgodę na ich zastosowanie w okolicznościach konkretnej sprawy albo takiej zgody odmówić. Decyzja wydawana w tej sprawie podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno-prawnej, tj. ustalenia przestrzegania przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym oraz prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych w świetle przesłanek wynikających z prawa materialnego. Kontroli sądu administracyjnego poddana jest spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym. Z przeprowadzonej powyżej oceny zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania wynika, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, a zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco umotywowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ratio legis przepisu art. 36 ust. 1 u.o.z. polega między innymi na umożliwieniu wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków stwierdzenia czy określone roboty budowlane nie będą mieć negatywnego wpływu na zabytek i to niezależnie od tego czy roboty wykonywane są przy zabytku, czy - tak jak w przedmiotowej sprawie - w otoczeniu zabytku. Wskazuje na to w szczególności art. 36 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, stwierdzając, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Istotne jest, że negatywne oddziaływanie robót budowlanych to nie tylko możliwość uszkodzenia zabytku, ale także obniżenie walorów estetycznych zabytku, z uwagi na wykonywane w jego sąsiedztwie roboty. Niewątpliwie zadaniem organów ochrony zabytków jest zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby utrudnić utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzenno-architektonicznym, uniemożliwić jego zachowanie, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 grudnia 2006, sygn. akt I SA/Wa 1572/06). Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o prawidłowo zastosowaną podstawę prawną – przepis art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z. i jego prawidłową wykładnię, jak również w zgodzie z głównym celem, jakiemu ma służyć ten przepis. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zostało przekonywująco wykazane, że posadowienie projektowanego budynku na działce nr [...] w otoczeniu zabytku spowodowałoby obniżenie walorów widokowych dla zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej, zgodnie z którą w obecnym stanie zabytku wpływ budowy planowanej przez skarżących na wartości zabytkowe nie istnieje, bowiem sam zabytek jest już na obszarze w stanie zaniku, wskazania wymaga, że okoliczność, czy zabytek wpisany do rejestru uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, podlega badaniu przez organy ochrony konserwatorskiej w odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 13 u.o.z. w sprawie skreślenia zabytku z rejestru zabytków wszczynanym z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W prowadzonym obecnie przez organy ochrony konserwatorskiej postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku w obrocie prawnym pozostaje prawomocna decyzja o wpisie zabytku wraz z otoczeniem do rejestru zabytków, a zatem w sposób wiążący przesądzone zostało istnienie wartości zabytkowych układu ruralistycznego K.. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej, która podważa prawidłowość decyzji o odmowie wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku w związku z tym, że na działkach ulokowanych w pobliżu nieruchomości skarżących znajdują się inne domki holenderskie, wskazania wymaga, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyraźnie podkreślił, że zmiana zagospodarowania znajdujących się w otoczeniu zabytku gruntów rolnych, podzielonych wtórnie na niewielkie nieruchomości użytkowane rekreacyjnie i indywidualne zagospodarowywane przez posadowienie na nich domków letniskowych następuje pomimo sprzeciwu organów ochrony konserwatorskiej m.in. poprzez odmowę uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania tych nieruchomości. Nielegalna zabudowa nie może stanowić punktu odniesienia tzw. dobrego sąsiedztwa dla działki skarżących w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, ani w postępowaniu zmierzającym do oceny istnienia podstaw do wydania pozwolenia na wykonanie robot budowlanych w otoczeniu zabytku.
Zgodnie art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia własności skarżących będące konsekwencją wpisu obszaru wsi K. do rejestru zabytków wynikają z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zatem są dopuszczalne. Nie sposób podzielić zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, że organy działając w ramach umocowania ustawowego określonego w art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dopuściły się naruszenia w sposób bezprawny uprawnień właścicielskich skarżących do nieruchomości objętych wpisem do rejestru zabytków. Już art. 140 k.c. przewiduje ograniczenia w korzystaniu z rzeczy, statuując zasadę, że właściciel może to czynić w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem rzeczy. Do ustaw, na podstawie których mogą zostać w sposób istotny ograniczone uprawnienia właścicielskie do korzystania z nieruchomości należy zaliczyć ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także inne ustawy np. ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie oznacza to jednak, że decyzje wydane na podstawie tych ustaw, a ograniczające uprawnienia właścicieli, naruszają obowiązujące prawo, w tym ustawę zasadniczą – Konstytucję RP. Nie jest możliwe postrzeganie problematyki ochrony zabytków wyłącznie w odniesieniu do konstytucyjnej ochrony własności, a zatem z perspektywy praw jednostki, konieczne jest bowiem uwzględnienie całokształtu uwarunkowań konstytucyjnych. Dziedzictwo kulturowe jest nie tylko wartością konstytucyjną ujętą w preambule oraz w zasadach ustrojowych państwa (art. 5 i 6 Konstytucji RP), ale również elementem treści "dobra wspólnego" i z tej perspektywy powinno oddziaływać na stanowienie i stosowanie prawa (por. K Zalasińska, "Rola państwa i obywatela w ochronie zabytków", Przegląd Prawa i Administracji 2012, t.89, s. 49). Ograniczenie uprawnień właścicielskich można uznać za nieodłączony element regulacji prawnej ochrony zabytków. Oczywiste jest bowiem, że zabytku, ze względu na jego doniosłe walory kulturowe i niepowtarzalny charakter, nie sposób postrzegać jako "typowego" przedmiotu ochrony. W przypadku zabytków mamy do czynienia z odwróceniem ról: przedmiot prawa i dotyczące go przepisy wyznaczają właścicielowi płaszczyznę legalnego działania (W. Kowalski, Nabycie własności dzieła sztuki od nieuprawnionego, Kraków 2004, s. 135 i cytowana tam literatura). Ochrona prawna zabytku znajduje pierwszeństwo przed prawem własności, co wynika z zawartego w preambule oraz w przepisie art. 5 Konstytucji RP imperatywu ochrony dziedzictwa narodowego, który leży w interesie społecznym reprezentowanym przez organy ochrony zabytków.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.), stosownie do zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 29 sierpnia 2022 r.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.