II OSK 373/23

II OSK 373/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Go 605/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2022-11-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 30 ust. 5c
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Go 605/22 w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 605/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskutek skargi M. T. uchylił decyzję Wojewody Lubuskiego z [...] lipca 2022 r., nr [...], poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z [...] marca 2022 r., nr [...] oraz postanowienie Starosty Z. z [...] lutego 2022 r., nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne dotyczące zgłoszenia zamiaru budowy zbiornika bezodpływowego na nieczystości płynne o pojemności V=10 m3 na działce nr [...] w D..
Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że Starosta Zielonogórski określił jako podstawę wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy zbiornika art. 30 ust. 5c i ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Organ architektoniczno-budowlany stwierdził, że inwestor nie wykonał nałożonego postanowieniem z [...] lutego 2022 r. obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, a ponadto zgłoszenie dotyczy budowy obiektu objętego obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z kolei Wojewoda Lubuski działając jako organ odwoławczy w wyniku odwołania inwestora stwierdził, że przepisy art. 30 ust. 5c i ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego w rozpoznawanej sprawie nie mogły stanowić podstawy wniesienia sprzeciwu. W pierwszym wypadku z uwagi na to, że postanowienie nakładające obowiązek zostało doręczone skutecznie inwestorowi po upływie wyznaczonego datą dzienną terminu i inwestor nie miał możliwości wykonać obowiązku, zaś w drugim przypadku z uwagi na to, że zbiornik stanowiący przedmiot zgłoszenia nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę.
Organ odwoławczy utrzymując decyzję organu I instancji w mocy dostrzegł podstawę sprzeciwu w art. 30 ust. 6 pkt 4 Prawa budowlanego, z uwagi na ustalenie, że inwestor zrealizował inwestycję po upływie około miesiąca od zgłoszenia. Wojewoda Lubuski stwierdził przy tym, że postanowienie o nałożeniu obowiązku przerwało bieg terminu do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wobec wadliwości postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, z uwagi na nietrafność kwalifikacji wskazanych w postanowieniu o nałożeniu obowiązku braków zgłoszenia, decyzja organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu wydana została z naruszeniem art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego. W konsekwencji tej wadliwości 21-dniowy termin, po upływie którego organ traci uprawnienie do wniesienia sprzeciwu w okolicznościach sprawy został otwarty już w dniu złożenia zgłoszenia, co oznacza, że sprzeciw został wydany z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy jest związany podstawą prawną wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji, co wynika ze szczególnego trybu postępowania zgłoszeniowego i w konsekwencji podstawą jego wniesienia nie mógł być art. 30 ust. 6 pkt 4 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze Sąd umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe.
W skardze kasacyjnej Wojewoda Lubuski, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:
- art. 30 ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie wynikające z błędnego przyjęcia, że organ odwoławczy związany jest podstawą prawną wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji, a w konsekwencji uznanie, że decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji była nieprawidłowa, podczas gdy, jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, że istniały inne podstawy do wniesienia sprzeciwu - a w niniejszej sprawie taką inną podstawą jest fakt rozpoczęcia przez skarżącą robót budowlanych z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego - to utrzymuje sprzeciw w mocy, a zatem rozstrzygnięcie organu drugiej instancji należało uznać za w pełni prawidłowe i odpowiadające prawu.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i tym samym uchylenie decyzji Wojewody Lubuskiego z [...] lipca 2022 r. (znak sprawy: [...]), a w konsekwencji również poprzedzającej ją decyzji Starosty Z. z [...] marca 2022 r. nr [...] oraz postanowienia Starosty Z. z [...] lutego 2022 r. nr [...] w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja Wojewody Lubuskiego została wydana z poszanowaniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Lubuskiego z [...] lipca 2022 r., poprzedzającej ją decyzji Starosty Z. z [...] marca 2022 r. oraz postanowienia Starosty Z. z [...] lutego 2022 r. Ponadto, wniesiono o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu według norm przepisanych. Jednocześnie organ zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).
Skarga kasacyjna nie mogła doprowadzić do podważenia wyroku Sądu pierwszej instancji, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia, rozpoznając odwołanie od decyzji o sprzeciwie rozpoznaje sprawę w warunkach związania podstawą prawną wniesionego sprzeciwu przez organ I instancji z uwagi na szczególny tryb rozpoznania tego rodzaju sprawy administracyjnej. Z obowiązujących przepisów nie wynika tego rodzaju specyfika postępowania wywołanego zgłoszeniem robót budowlanych. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, rozpoznają określoną sprawę w całości, której przedmiotem jest wniesienie sprzeciwu od zgłoszenia określonego przedsięwzięcia budowlanego (robót budowlanych). Organ odwoławczy rozpoznając sprawę ma prawo do dokonania samodzielnych ustaleń faktycznych (w zakresie właściwym dla postępowania odwoławczego) i ocen prawnych związanych z aktem stosowania prawa, co oznacza, że jest również uprawniony do wskazania innej podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu, jeżeli wynik postępowania to uzasadnia. Kompetencje organu odwoławczego w postępowaniu zgłoszeniowym obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwym ustaleniu i ocenie okoliczności faktycznych. Sama podstawa prawna sprzeciwu nie tworzy samodzielnie sprawy administracyjnej, co zawężałoby zakres badania sprawy przez organ odwoławczy. Sprawę tworzy w zakresie jej przedmiotu określone zgłoszenie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, które musi być ocenione przez organy w całości przesłanek zgłoszenia sprzeciwu.
W okolicznościach niniejszej sprawy prowadzi to do wniosku, że Wojewoda Lubuski był uprawniony do rozpoznania sprawy w zakresie istnienia innych niż przywołane przez Starostę Z. podstaw zgłoszenia sprzeciwu i w tym zakresie zarzutowi skargi nie można odmówić słuszności.
Skarga kasacyjna, kwestionująca błędne w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji, nie mogła jednak doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia, ponieważ sam wynik kontroli legalności przeprowadzonej przez Sąd, polegający na uchyleniu wydanych w sprawie decyzji i umorzeniu postępowania w sprawie, był prawidłowy. Jak wynika bowiem z art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, między innymi wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Sąd wojewódzki zasadnie przyjął, że postanowienie z [...] lutego 2022 r. nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, zostało wydane przez organ I instancji z naruszeniem art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego. Ta okoliczność zdeterminowała zaś ocenę zgodności z prawem dalszych rozstrzygnięć organów w tej sprawie.
Zgłoszenie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych powinno zawierać dane o planowanej inwestycji w zakresie umożliwiającym ich skonfrontowanie z przepisami technicznymi oraz dokonanie przez organ oceny, czy w przypadku zamierzenia budowlanego nie zachodzą negatywne przesłanki uzasadniające złożenie sprzeciwu.
Wymagania formalne związane ze zgłoszeniem wykonywania robót i obiektów budowlanych ustawodawca sprecyzował w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Stosownie do tego przepisu (w brzmieniu na dzień dokonania zgłoszenia), w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W zależności od charakteru i rodzaju inwestycji dopuszczalne jest nałożenie przez organ innych wymogów niż te, które zostały wyraźnie wymienione w omawianym przepisie, o ile zobowiązanie takie wynikać będzie z obiektywnych uwarunkowań technicznych, czy obowiązujących przepisów prawa.
Stosownie zaś do treści art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Wydanie postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia może nastąpić tylko "w razie konieczności", co musi być rozumiane jako ograniczenie do tego rodzaju braków, które dotyczą elementów wymienionych wprost w obowiązujących przepisach lub takich, które uniemożliwiają merytoryczne zbadanie zgłoszenia. Prawo do wydania przez organy postanowienia nie może być rozumiane jako prawo do nakładania nieprzewidzianych prawne obowiązków o charakterze formalnym lub też wymagań innych ponad te wynikające z przepisów i ustalaną w konkretnych okolicznościach sprawy niezbędność.
Tylko postanowienie o nałożeniu obowiązku uzupełniania zgłoszenia mieszczące się granicach wyznaczonych prawem i postulatem niezbędności, o której mowa w art. 30 ust 5c Prawa budowlanego, może spowodować ten skutek, że przerywa 21-dniowy termin do wydania sprzeciwu z jednej strony, a z drugiej strony może stanowić podstawę wydania sprzeciwu w przypadku nieuzupełnienia zgłoszenia zgodnie z wymogami określonymi w postanowieniu. Jak trafnie wskazał Sąd wojewódzki, wniesienie sprzeciwu z uwagi na niepełne zgłoszenie, którego braków nie uzupełniono w terminie, jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy dokumenty, których przedłożenia żąda organ, są konieczne w świetle ustaleń faktycznych oraz wymagane przepisami Prawa budowlanego lub ustaw szczegółowych.
Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że brak było podstaw do nałożenia na inwestora postanowieniem z [...] lutego 2022 r. obowiązku uzupełnienia zgłoszenia poprzez: przedłożenie zgłoszenia z wypełnionym oświadczeniem w sprawie korespondencji elektronicznej, wskazanie wszystkich załączonych do wniosku załączników oraz uzupełnienie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o poprawne dane położenia nieruchomości - w szczególności pełny identyfikator działki ewidencyjnej, a także "liczbę stron zawierających dane o kolejnych nieruchomościach".
Niewskazanie adresu skrzynki ePUAP w sytuacji, gdy skarżąca w formularzu zgłoszenia wyraziła zgodę na doręczenie korespondencji w sprawie za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a organ dysponuje jednocześnie adresem zamieszkania strony, nie świadczy o tym, że zgłoszenie obarczone jest brakiem uniemożliwiającym merytoryczne jego zbadanie. Podobnie należy oceniać brak wskazania na formularzu zgłoszenia wszystkich załączników, co w tym wypadku stanowi w istocie niedogodność o charakterze porządkowym. Przejawem nadmiernego formalizmu jest korzystanie dla tego rodzaju braku z instrumentu postanowienia. Szczegółowe dane ewidencyjne dotyczące nieruchomości, na której planowane jest przedmiotowe przedsięwzięcie, zostały zawarte w treści zgłoszenia oraz wynikają z dokumentacji stanowiącej załącznik do zgłoszenia. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, ostatni obowiązek wskazany przez organ polegający na podaniu "liczby stron zawierających dane o kolejnych nieruchomościach" jest z kolei niezrozumiały.
W tych okolicznościach, należy wskazać, że postanowienie z [...] lutego 2022 r. nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, odnosiło się do kwestii lub nieścisłości, których w żadnej mierze nie można zakwalifikować jako braków, o których mowa w art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego.
Wydanie przez organ postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków nie spełniających wymogów przywołanego art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego pozostaje bez wpływu na bieg terminu do wydania sprzeciwu, w szczególności go nie przerywając. W takiej sytuacji 21-dniowy termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, biegnie nadal pomimo wydania wskazanego wyżej postanowienia. W konsekwencji decyzję Starosty Z. z [...] marca 2022 r. należy traktować jako wydaną po terminie uprawniającym do jej wydania, który w niniejszej sprawie upływał 9 marca 2022 r. Termin na wniesienie sprzeciwu określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego ma bowiem charakter terminu prawa materialnego, który nie podlega przedłużeniu (z wyjątkiem nałożenia na inwestora w sposób prawidłowy obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, co jak wskazano nie miało miejsca w sprawie), a jego upływ powoduje utratę przez właściwy organ kompetencji do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw.
W konsekwencji, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie mogły spowodować podważenia samego orzeczenia. Wykonanie robót budowlanych przed upływem nieskutecznie przedłużonego postanowieniem terminu do wniesienia sprzeciwu, nie mogło stanowić okoliczności uzasadniającej wniesienie sprzeciwu przez organ odwoławczy, bowiem utracił on kompetencje do orzekania w sprawie wobec upływu terminu.
Wskazać ponadto należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak powołany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy mogłyby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko w wyjątkowej sytuacji, gdyby Sąd pierwszej instancji pomimo stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wydałby wyrok o treści niezgodnej z tym przepisem p.p.s.a., co w tym wypadku nie miało miejsca. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu winna bezpośrednio powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym jej zdaniem Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, czego w przedmiotowej skardze kasacyjnej nie uczyniono, czyniąc tak sformułowany zarzut nieusprawiedliwionym.
Ze wskazanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną uznając, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.