II OSK 371/20

II OSK 371/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 165/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-06-13
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c),    145 § 1 pkt 2,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 51, art. 36a ust. 2,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77, art. 8 § 1, art. 80 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Warszawie z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 165/19 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2018 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 sierpnia 2018 r., nr ...; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. K. kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 165/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia 29 listopada 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku A. K., reprezentowanego przez adwokat A. K. (1), o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 31 sierpnia 2018 r.
Decyzją z 31 sierpnia 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia, na wniosek A. K., nieważności decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 grudnia 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z 26 października 2015 r. nakładającą na A. K. obowiązek wykonania rozbiórki rozbudowanej części domu jednorodzinnego w M. przy ul. M. ... (nr dz. ... i ...) obejmującej:
- od strony północnej - rozbiórkę rozbudowy o długości 15,43 m i szerokości zmiennej -4,3 m i 3,24 m (od strony działki nr ...) w zakresie części piwnicznej budynku (P-08 - pokój muzyczny i P - 10 - pokój gimnastyczny), w zakresie pomieszczeń parteru (0-10 - pokój nowy 2, 0-08 - korytarz, 0-09 - pokój nowy 1) oraz poddasza wraz z dachem - oznaczonej w dokumentacji projektowej zamiennej z czerwca 2014 r. (niezatwierdzonej) na stronie 31 (plan zagospodarowania) kolorem czerwonym - "Część dobudowana piętrowa",
- od strony południowej - rozbiórkę rozbudowy w zakresie garażu zagłębionego w terenie, na którym wykonano taras (od strony działki nr ...), o długości 8,31 m i szerokości 3,63 m, oznaczonej w dokumentacji projektowej zamiennej z czerwca 2014 r. (niezatwierdzonej) na stronie 31 (plan zagospodarowania) kolorem fioletowym - "Część dobudowana w podziemiu budynku pokryta tarasem",
- od strony zachodniej (ogrodowej) - rozbiórkę rozbudowy o długości 10,34 m i szerokości 6,56 m w zakresie części piwnicznej budynku (P-13 - garaż 3 i P-12 - pokój 4), na której wykonano taras nr 3 - oznaczonej w dokumentacji projektowej zamiennej z czerwca 2014 r. (niezatwierdzonej) na stronie 31 (plan zagospodarowania) kolorem fioletowym,
- od strony zachodnio-południowej - rozbiórkę rozbudowy o taras nr 2 o powierzchni A =72,59 m2,
celem doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego tj. do stanu obiektu przed wydaniem decyzji Starosty M. z 29 października 2010 r., nr ..., zezwalającej na rozbudowę istniejącego domu jednorodzinnego w M. przy ul. M. ...działki nr ..., ...
W stosunku do ww. rozstrzygnięcia A. K. złożył w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku oraz przeanalizowaniu akt sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego omówił nadzwyczajny tryb stwierdzenia nieważności stanowiący wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k. p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności takich rozstrzygnięć może nastąpić wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.
GINB przeprowadził ponowną analizę akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją z której wynika, że decyzją z 29 października 2010 r., Nr ... Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. K. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działkach nr ew. ... i ... przy ul. M. ...w M.
W wyniku przeprowadzonych 21 czerwca 2011 r. oględzin na nieruchomości inwestycyjnej, organ stopnia podstawowego stwierdził, że inwestor w czasie realizacji robót budowlanych dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wobec powyższego, decyzją z 27 listopada 2012 r., Nr ..., PINB w M. nałożył na A. K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wprowadzone przy realizacji ww. inwestycji w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę projektu budowlanego.
A. K. w dniu 19 kwietnia 2013 r. przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego. Następnie PINB w M. wielokrotnie wzywał inwestora do uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, wskazując kolejne uchybienia i braki. m. in. postanowieniem z 12 stycznia 2015 r" Nr 12/2015, PINB w M. nałożył, na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 7 Prawa budowlanego na A. K. obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym, datowanym na czerwiec 2014 r.
Ponieważ uzupełniona przez inwestora dokumentacja projektowa nadal zawierała braki (koncentrujące się na niezgodności projektu z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2012 r., poz, 462 ze zm.)), organ stopnia podstawowego pismem z 27 maja 2015 r, znak: PINB ..., wskazał inwestorowi, że przedłożony projekt nie wypełnia wymagań ww. rozporządzenia, oraz pouczył o treści art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.
Z uwagi na fakt, że wskazywane uchybienia i braki nie zostały uzupełnione, decyzją z 26 października 2015 r. nr ... PINB w M. nałożył na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, obowiązek rozbiórki rozbudowywanej części przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, prowadzonej z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Po rozpatrzeniu wniesionego w ustawowym terminie odwołania B. N., decyzją z 21 grudnia 2015 r" znak: ..., Śląski WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia.
GINB wyjaśnił, że stosownie do treści przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 pkt 3 Praw budowlanego, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego stanowi z kolei, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
GINB wskazał, że PINB w M. nie naruszył rażąco art, 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 7 Prawa budowlanego, nakładając na A. K. obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym. Dotyczyły one w szczególności niezachowania wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Natomiast wbrew twierdzeniom skarżącego, zarzucane nieprawidłowości nie dotyczyły uprawnień K. M. Inwestor nie wykonał obowiązku ich usunięcia, mimo kilkukrotnych wezwań organu stopnia podstawowego oraz przedłużania terminu, jak sam wskazuje, w dużej mierze z przyczyn od niego niezależnych. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości GINB, iż organ stopnia podstawowego nie miał możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.
Decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego organ podejmuje jedynie w sytuacji, gdy inwestor wykona prawidłowo wszystkie obowiązki nałożone decyzją podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, tj. przedłoży projekt zamienny odpowiadający przepisom prawa i wykonana czynności lub roboty wskazane w tej decyzji. Jeżeli projekt wymaga uzupełnienia w zakresie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, to organ w zależności od okoliczności sprawy wydaje postanowienie umożliwiające inwestorowi usunięcie dostrzeżonych nieprawidłowości (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Brak ich usunięcia przez inwestora winien być oceniany przez organ jako sytuacja odpowiadająca dyspozycji art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, tj. niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, skutkująca podjęciem decyzji nakazującej inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Jeżeli okaże się, że zatwierdzenie projektu zamiennego jest niemożliwe (czy to ze względu na jego sprzeczność z planem bądź decyzją o warunkach zabudowy, czy z uwagi na sprzeczność z przepisami techniczno- budowlanymi, bądź wtedy gdy przedłożony projekt zamienny nie odpowiada wymogom prawa), organ nie wydaje decyzji odmawiającej jego zatwierdzenia, lecz decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Wykładnia ww. art. 51 prowadzi bowiem do przyjęcia stanowiska, iż przez niewykonanie obowiązku określonego w ust. 1 pkt 3 tego artykułu należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki nie może zostać zatwierdzony.
Niewykonanie w terminie obowiązku nałożonego przez właściwy organ, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, rodzi obowiązek wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.
Mając na uwadze powyższe, zdaniem GINB nie sposób uznać, aby organy orzekające w sprawie naruszyły - i to w sposób rażący - art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego. O tym, czy naruszenie prawa ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki; oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1683/11). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażone stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części (wyrok NSA z 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA/Wa 1726/00).
W ocenie GINB, żadna z powyższych przesłanek nie została w analizowanej sprawie spełniona. W analizowanej sprawie działanie organów było transparentne i zgodne z dyspozycjami cytowanych wyżej przepisów, których interpretacja i zastosowanie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W związku z powyższym zarzuty skarżącego w tym przedmiocie nie zasługują na uwzględnienie.
Odnosząc się do zarzutu wydania kwestionowanych decyzji z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., GINB ponownie wyjaśnił, że przez niewykonalność decyzji mającą charakter trwały rozumie się taką decyzję, której adresat jest na stałe pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2885/15). Niewykonalność decyzji może mieć charakter zarówno faktyczny, jak i prawny. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna oznacza natomiast niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia, z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Nie stanowią natomiast powodu niewykonalności ani przeszkody ekonomiczne ani finansowe albo też trudności techniczne czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji. Innymi słowy, niewykonalność decyzji administracyjnej musi być rezultatem nieusuwalnych przeszkód technicznych lub prawnych, nie zaś innych trudności technicznych lub ekonomicznych, choćby bardzo poważnych. Decyzji nie można uznać za niewykonalną jedynie dlatego, że jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga znacznych nakładów finansowych (zob. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 roku, sygn. II OSK 1103/17, wyrok NSA z 14 grudnia 2017 roku, sygn. II OSK 688/16, wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2018 roku, sygn. VII SA/Wa 682/17). W analizowanej sprawie z pewnością nie zachodzi sytuacja, iż kwestionowana decyzja była niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały. W ocenie GINB, w dobie współczesnej techniki nie można twierdzić, iż rozbiórka budynku jednorodzinnego w części piwnicznej czy tarasu, nawet przy odpowiednim zabezpieczeniu części obiektu zrealizowanych zgodnie z prawem, nie jest możliwa. Jednocześnie GINB odnosząc się do zarzutów inwestora wyjaśnił, iż w rozpatrywanej sprawie nie stanowi naruszenia prawa okoliczność objęcia nakazem rozbiórki nie tylko robót realizowanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz również tych wykonanych zgodnie z nim. GINB wskazał, że podstawą prawną realizacji tych robót stanowiła decyzja o pozwoleniu na budowę, która została - na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego - uchylona decyzją Starosty M. z 25 marca 2013 r., znak: ... W takim przypadku odpadła podstawa prawna robót zrealizowanych zgodnie z pozwoleniem na budowę. W postępowaniu naprawczym przedmiotem postępowania - ze wszystkim tego konsekwencjami wynikającymi z Prawa budowlanego, w tym także art. 51 ust. 5 - była całość robót zrealizowanych w ramach inwestycji, niezależnie od tego, czy były realizowane zgodnie, czy też z odstępstwem od zatwierdzonego projektu. Konsekwencją uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę będzie to, że obiekt w części, w jakiej został rozbudowany na podstawie i zgodnie z uchyloną decyzją nie będzie mógł być legalnie użytkowany.
Ponadto GINB zauważył, że analizowane rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego zostało zaskarżone przez B. N. do WSA w Gliwicach. Następnie, w wyniku wycofania skargi, Sąd postanowieniem z 16 maja 2016 r., sygn. akt II SA/GI 153/16, umorzył postępowanie sądowe.
Zgodnie z art. 60 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), skarżący może cofnąć skargę; cofnięcie skargi wiąże sąd; jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności.
Sąd uznaje wycofanie skargi za niedopuszczalne, jeżeli w wyniku takiego wycofania i w konsekwencji umorzenia postępowania pozostawałaby w obrocie prawnym decyzja dotknięta jedną z wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności.
W uzasadnieniu postanowienia z 16 maja 2016 r., sygn. akt II SA/GI 153/16, WSA w Gliwicach wskazał, że w jego ocenie w zawisłej sprawie okoliczność taka nie zachodzi, tj. decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 grudnia 2015 r., znak: ..., nie jest dotknięta wadą nieważności.
W tej sytuacji zdaniem GINB należy stwierdzić, że uznanie cofnięcia skargi za dopuszczalne oznacza, że WSA w Gliwicach nie dopatrzył się, aby zaskarżona decyzja Śląskiego WINB była dotknięta wadą nieważności (w tym rażącego naruszenia prawa).
W ocenie GINB ponowna analiza przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, że kontrolowana decyzja Śląskiego WINB z 21 grudnia 2015 r" znak: ..., nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Weryfikowana decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa. Stąd też należało utrzymać w mocy decyzję GINB z 31 sierpnia 2018 r.
Skargę (zatytułowaną jako sprzeciw) od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29.11.2018 r do WSA w Warszawie wniósł A. K. zarzucając:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 z późn. zm.) - poprzez jego błędne zastosowanie,
2. naruszenie przepisów prawa procesowego a to art. 7, 11 i 77 oraz 107 § 3 k.p.a. - poprzez pozorne uzasadnienie faktyczne decyzji, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy,
3. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji zaskarżonej decyzji mimo braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia,
4. nie rozpoznanie istoty sprawy mimo formalnego i prawnego obowiązku, nie rozpoznanie zarzutów i wniosków zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 24 września 2018 r.
W konkluzji wniósł o zmianę decyzji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach Nr ... z dnia 21 grudnia 2015 roku oraz poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 26 października 2015 roku - jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego.
W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że w niniejszej sprawie kontroli podlegała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2018 r. wydana w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją.
W ocenienie Sądu, organ nadzorczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 grudnia 2015 r. nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Kontrolowaną decyzją w trybie nadzoru została utrzymana w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z 26 października 2015 r. nakładająca na A. K. obowiązek wykonania rozbiórki rozbudowanej części domu jednorodzinnego w M. przy ul. M. ...(nr dz. ... i ...) obejmującej wskazane i opisane części budynku celem doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego tj. do stanu obiektu przed wydaniem decyzji Starosty M. z 29 października 2010 r. zezwalającej na rozbudowę istniejącego domu jednorodzinnego w M. przy ul. M. ...działki nr ..., ....
Sąd wyjaśnił, że podstawę materialno-prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z 26 października 2015 r. stanowił przepis art. 51 ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ stosownie do art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Obowiązkiem zatem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Szczegółowy zakres i formę projektu budowlanego określa wydane na podstawie art. 34 ust. 6 ustawy Prawo budowlane Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2012 poz. 462).
PINB w M. wydał zaskarżoną decyzję, bowiem inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny, który pomimo wydania dwóch postanowień przewidzianych w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, pięciu pism wzywających inwestora do uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego nadal zawierał braki, które powodowały jego niezgodność z ww. rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego co w konsekwencji oznaczało, że nie może być zatwierdzony przez organy nadzoru budowlanego. Mianowicie na stronie tytułowej projektu zamiennego brakowało własnoręcznych podpisów L. C. oraz K. K. autorów części konstrukcyjnej i obliczeń konstrukcyjnych, co jest wymagane przez g 3 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia; w samym projekcie brakowało aktualnych na dzień jego opracowania zaświadczeń z izby samorządów zawodowego dla ww. projektantów części konstrukcyjnej, znajdujące się w projekcie przedłożone oświadczenie K. K. o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej nie zostało własnoręcznie podpisane przez K. K. gdyż zawierało wyłącznie kserokopię jego podpisu, również "opis techniczny, część konstrukcyjna" opracowana przez mgr inż. L. C. nie zostały własnoręcznie podpisane przez L. C. – zawierało wyłącznie kserokopię jego podpisu, na stronie tytułowej projektu widniał jedynie podpis K. M. która posiadała uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń, które zgodnie z g 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, uprawniają do sporządzenia projektu architektoniczno-budowlanego wyłącznie w odniesieniu do architektury obiektu, co oznacza że K. M. nie była uprawniona do złożenia podpisu na stronie tytułowej ww. projektu budowlanego zamiennego jako autor projektu w zakresie części konstrukcyjnej przedmiotowego obiektu.
W związku z powyższym, zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego nie mogły stwierdzić, czy projekt zamienny jest sporządzony przez osoby legitymujące się aktualnymi i odpowiednimi co do zakresu uprawnieniami budowlanymi.
Wobec nieprzedłożenia prawidłowo sporządzonego projektu budowlanego zamiennego, organ powiatowy zobowiązany był wydać nakaz rozbiórki na całą rozbudowaną część pierwotnego obiektu budowlanego, przewidzianą w pierwotnym zatwierdzonym decyzją Starosty M. z dnia 29 października 2010 r. projekcie budowlanym, gdyż z uwagi na fakt, iż ww. decyzja Starosty M. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Starosty M. z dnia 25 marca 2013 r. w chwili obecnej zrealizowane roboty w zakresie rozbudowy ww. budynku, nie są ujęte w żadnej dokumentacji budowlanej.
Zdaniem Sądu, w kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji rozbiórkowej trafnie uznano, że inwestor sporządzając projekt budowlany zamienny nie może powoływać się na ustalenia wynikające z pierwotnego projektu budowlanego, który de facto nie ma już żadnej mocy prawnej, gdyż stanowił on załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, uchylonej następnie w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd zgodził się więc z oceną GINB z której wynika, że PINB w M. nie naruszył rażąco art, 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 7 Prawa budowlanego, nakładając na A. K. obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym dotyczących w szczególności niezachowania wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. PINB w M. pismem z 27 maja 2015 r wskazał inwestorowi, że przedłożony projekt nie wypełnia wymagań ww. rozporządzenia, oraz pouczył o treści art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.
Z uwagi na fakt, że wskazywane uchybienia i braki nie zostały uzupełnione, decyzją z 26 października 2015 r. PINB w M. nałożył na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, obowiązek rozbiórki rozbudowywanej części przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, prowadzonej z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Sąd Wojewódzki stwierdził, że w przedstawionym stanie faktycznym wynikającym z akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją nie sposób było uznać, aby doszło do wystąpienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art 156 § 1 k. p. a. skutkujących koniecznością wyeliminowania badanej decyzji z obrotu prawnego.
W ocenie Sądu, zarzuty skarżącego dotyczące braku przeprowadzenia wizji lokalnej (oględzin miejsca rozbiórki), czy też konieczności powołania opinii biegłego dowodzą niezrozumienia reguł rządzących nadzwyczajnym trybem postępowania. Ponownie należy podkreślić, iż w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji GINB nie przeprowadza żadnych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją dokonując jedynie oceny kontrolowanej decyzji w świetle przesłanek z art 156 § 1 k.p.a.
Sąd zaznaczył też, że nie bez znaczenia pozostaje też postanowienie WSA w Gliwicach z 16 maja 2016 r., sygn. akt II SA/GI 153/16, którym umorzono postępowanie sądowe wskutek cofnięcia skargi B. N. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 grudnia 2015 r. podlegającą kontroli w postępowaniu nadzorczym. W uzasadnieniu postanowienia WSA w Gliwicach wskazał, że w jego ocenie decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 grudnia 2015 r. nie jest dotknięta wadą nieważności, co skutkowało umorzeniem postępowania sądowego.
GINB zbadał też z urzędu, czy kontrolowana decyzja nie jest obarczona pozostałymi wadami, o których mowa w art. 156 §1 k.p.a. i prawidłowo stwierdził, że w omawianej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.
W skardze kasacyjnej A. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 51 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, tj. rażące naruszenie prawa, ze względu na to, iż w istocie inwestor przedstawił projekt zamienny odpowiadający przepisom prawa;
b) art. 20 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i niezbadanie zawartości merytorycznej projektu architektoniczno-budowlanego, pomimo istnienia takiego obowiązku oraz brak rozważenia, że architekt K. M. była uprawniona do złożenia podpisu na stronie tytułowej projektu zamiennego jako autor projektu w zakresie części konstrukcyjnej przedmiotowego obiektu;
c) naruszenie art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 Prawa budowlanego, przez ich błędną wykładnię podczas gdy inwestor przedstawił prawidłowo sporządzony projekt zamienny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 listopada 2011 r., II SA/Lu 646/11);
2) przepisów postępowania, tj.:
a) art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., przez niewłaściwą analizę akt sprawy i niedopatrzenie się naruszenia przez organ art. 8, art. 77 § 1, art. 80 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co doprowadziło Sąd do uznania że nie wystąpiła jedna z okoliczności warunkujących uznanie, iż naruszenie prawa jest rażące, tj. negatywna ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga, a tym samym kontrola organu przeprowadzona przez Sąd, w szczególności pod kątem wydania decyzji zgodnie z prawem, nie była prawidłowa;
b) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo zaistnienia podstaw do jej uwzględnienia i stwierdzenia nieważności decyzji;
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 21 grudnia 2015 roku oraz poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 26 października 2015 roku - jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzupełnieniu skargi kasacyjnej z dnia 11 września 2019 r. podniesiono:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, tj.:
a) art. 156 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo zaistnienia podstaw do jej uwzględnienia i stwierdzenia nieważności decyzji mimo jej pierwotnej niewykonalności, która jest nieusuwalna;
b) art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., przez niewłaściwą analizę akt sprawy i niedopatrzenie się naruszenia przez organ art. 8, art. 77 § 1, art. 80 § 1, art. 81 a § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz 141 § 4 p.p.s.a. co doprowadziło Sąd do uznania że nie wystąpiła jedna z okoliczności warunkujących uznanie, iż naruszenie prawa jest rażące, tj. negatywna ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga, a tym samym kontrola organu przeprowadzona przez Sąd, w szczególności pod kątem wydania decyzji zgodnie z prawem, nie była prawidłowa, nadto przez nieodniesienie się do zarzutu niewykonalności decyzji oraz przez brak rozpoznania istoty sprawy i całości zarzutów.
Ponownie wniesiono również o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Spośród wszystkich zarzutów kasacyjnych skuteczny okazał się wyłącznie ten, w którym zarzucono naruszenie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., aczkolwiek samo sformułowanie tego zarzutu i argumentacja przytoczona w jego uzasadnieniu nie była trafna w całości.
Zauważyć jednak należy, iż związanie granicami skargi kasacyjnej dotyczy związania przytoczonymi podstawami kasacyjnymi, rozumianymi jako wskazanie przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, nie obejmuje jednak związania uzasadnieniem podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia 8 listopada 2016 r. II OSK 2671/15; z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1758/14; z dnia 7 października 2014 r. sygn. II OSK 760/13; z dnia 28 maja 2013 r. sygn. II OSK 568; z dnia 23 maja 2013 r. II OSK 210/12). Oznacza to, że sąd może uwzględnić powołany w skardze kasacyjnej zarzut, opierając się na argumentach nieprzytoczonych przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2012 r. sygn. II OSK 2562/10).
Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 listopada 2018 r. wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 grudnia 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 października 2015 r., nakładającą na skarżącego obowiązek wykonania rozbiórki rozbudowanej części domu jednorodzinnego celem doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego tj. do stanu obiektu przed wydaniem decyzji Starosty M. z 29 października 2010 r., zezwalającej na rozbudowę przedmiotowego domu jednorodzinnego
Jak wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku podstawą materialno-prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 października 2015 r. stanowił przepis art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 właściwy organ, stosownie do art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.
W niniejszej sprawie organ powiatowy orzekł o rozbiórce rozbudowanej części domu jednorodzinnego w następstwie stwierdzenia, iż przedłożony projekt zamienny nie odpowiada wymogom prawnym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył w decyzji z 21 grudnia 2015 r., że organ powiatowy zobowiązany był wydać nakaz rozbiórki na całą rozbudowaną część obiektu budowlanego, gdyż decyzja Starosty zatwierdzająca projekt budowlany w zakresie rozbudowy budynku została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Organ odwoławczy wskazał również, że inwestor sporządzając projekt zamienny nie może powoływać się na ustalenia wynikające z pierwotnego projektu budowlanego, który nie ma już żadnej mocy prawnej w związku z uchyleniem decyzji w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego.
Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 grudnia 2015 r., zarzucając rażące naruszenie art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. podniósł m.in. to, iż wykonanie obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 października 2015 r. skutkować będzie koniecznością rozebrania części budynku, która powstała legalnie. W szczególności zarzucono, że organy obu instancji nie zbadały czy wykonanie nakazanego obowiązku jest możliwe bez uszkodzenia i rozbiórki legalnie istniejącej części budynku.
W takim stanie sprawy niewątpliwie istotne znaczenie miała okoliczność, że skarżący zrealizował inwestycję na podstawie decyzji z 29 października 2010 r. zezwalającej na rozbudowę istniejącego domu jednorodzinnego, przy czym wobec stwierdzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego organ powiatowy wydał decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakładając na inwestora obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.
Dla oceny ważności zakwestionowanej decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, konieczne było odniesienie się przez Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego do kwestii poruszonej przez skarżącego we wniosku, mianowicie, czy doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 51 ust. 5 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego wskutek nakazania rozbiórki nie tylko samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, ale również w odniesieniu do części obiektu budowlanego objętego pierwotnym pozwoleniem na budowę oraz decyzją na rozbudowę przedmiotowego budynku.
Odnosząc się do tego zagadnienia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie przyjął, że nie stanowi naruszenia prawa okoliczność objęcia nakazem rozbiórki nie tylko robót budowlanych zrealizowanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz również tych wykonanych zgodnie z nim. Uzasadnieniem dla takiego stanowiska nie może być wskazywany przez organy fakt uchylenia pozwolenia na budowę w trybie artykułu 36a ust. 2 Prawa budowlanego.
Objęcie postępowaniem naprawczym całości inwestycji w ramach realizowanej rozbudowy nie mogło automatycznie skutkować nakazem orzeczonej rozbiórki bez rozróżnienia robót budowlanych wykonanych legalnie oraz tych, które stanowiły samowolne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Rację ma strona skarżąca, że nakaz rozbiórki powinien być przez organ formułowany z uwzględnieniem zasady proporcjonalności (art. 8 § 1 k.p.a., art. 2 Konstytucji RP), a więc ograniczony do przypadku, gdy jest to konieczne i nie ma żadnych możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Tymczasem w niniejszej sprawie sam fakt wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę domu jednorodzinnego wskutek wydania decyzji w postępowaniu naprawczym (art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego) nie oznaczał jednocześnie, że część robót budowlanych wykonana zgodnie z decyzją o rozbudowie może być traktowana na równi z robotami stanowiącymi istotne odstąpienie od zatwierdzonego pozwolenia na budowę.
W szczególności organ nadzoru oceniając w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wykonanie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3) nie mógł pominąć tego, że dla części robót był sporządzony wcześniej prawidłowy projekt budowlany, aczkolwiek formalnie usunięty z obrotu, jako załącznik decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku (art. 36 ust. 2 Prawa budowlanego).
W piśmiennictwie wskazano, że: "Z uwagi na rodzaj stwierdzonego odstępstwa od zatwierdzonego projektu nie zawsze będzie zachodziła konieczność sporządzenia całkowicie nowego projektu zamiennego. Dopuszczalna będzie sytuacja wykorzystania dotychczasowego projektu w zakresie, który nie został dotknięty odstępstwami, bowiem to jedynie projektanci przygotowujący poszczególne projekty składające się na zbiorczy projekt budowlany są uprawnieni do potwierdzenia czy i w jakim zakresie odstępstwa wpłynęły na zakres przygotowanego przez nich projektu oraz czy i w jakim zakresie uległ on zmianie" (por. Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2021, str. 630).
Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że w sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie rzeczą organu działającego w trybie naprawczym było rozważenie, w jakim zakresie orzeczenie rozbiórki jest niezbędne do tego, aby obiekt w całości odpowiadał wymogom prawa.
Skoro nieprzedłożenie projektu zamiennego wykluczyło doprowadzenie całego obiektu do stanu zgodnego z prawem, to organ nadzoru powinien rozważyć możliwość częściowej rozbiórki w zakresie robót budowlanych zrealizowanych samowolnie. Oczywiście orzeczenie o rozbiórce części obiektu budowlanego wymaga każdorazowo rzetelnego wyjaśnienia, czy z uwagi na konstrukcję i stan techniczny budynku takie rozwiązanie jest dopuszczalne.
W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru takiej opcji nie rozważał, ani też nie podjął żadnych czynności wyjaśniających ukierunkowanych na ustalenie niezbędnego zakresu rozbiórki. W tym kontekście zasadnie podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 8, art. 77 § 1, art. 80 § 1 k.p.a.), czego Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, akceptując założenie przyjęte przez organy nadzoru budowlanego, zgodnie z którym uchylenie decyzji zezwalającej na rozbudowę domu jednorodzinnego w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego skutkowało potrzebą nakazu rozbiórki (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego) całej rozbudowanej części pierwotnego obiektu budowlanego.
Tymczasem przy ocenie wykonania obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego należało rozważyć przydatność poprzedniego projektu budowlanego zatwierdzonego dla rozbudowy przedmiotowego budynku.
Ponadto należy zwrócić uwagę na ukształtowane w orzecznictwie stanowisko, że dopiero na skutek wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, w związku ze stwierdzeniem niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego (zob. wyroki NSA z dnia 9 lipca 2008 r. II OSK 801/07, z dnia 11 stycznia 2010 r. II OSK 89/09, z dnia 15 maja 2012 r. II OSK 342/11, z dnia 19 maja 2015 r. II OSK 2517/13, z dnia 26 stycznia 2016 r. II OSK 1375/14, z dnia 30 lipca 2021 r. II OSK 2992/18, z dnia 12 października 2022 r. II OSK 948/21).
Wskazane wyżej uwarunkowania nie zostały uwzględnione przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy.
W następstwie błędnej wykładni art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego organy nadzoru nie wyjaśniły okoliczności warunkujących prawidłowe zastosowanie tego przepisu w zw. z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Przedwczesne podjęcie orzeczenia o nakazie rozbiórki rozbudowanej części przedmiotowego domu jednorodzinnego skutkowało w efekcie rażącym naruszeniem art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zakwestionowanej decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z tych zasadniczo względów należało uchylić zaskarżony wyrok oraz kontrolowane decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie pozostałe zarzuty kasacyjne.
Zarzut z punktu 1b skargi kasacyjnej został sformułowany w sposób uniemożliwiający merytoryczną ocenę, bowiem nie sprecyzowano w nim konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów art. 20 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz nie przedstawiono w uzasadnieniu żadnej argumentacji, która mogłaby podważyć ocenę Sądu Wojewódzkiego wyrażoną w zakresie braków projektu budowlanego zamiennego.
W rezultacie chybiony okazał się zarzut dotyczący art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (pkt 1c skargi kasacyjnej), oparty na twierdzeniu, że inwestor przedstawił prawidłowo sporządzony projekt zamienny.
Z kolei powołanie w tym zarzucie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego jest niezrozumiałe, gdyż przepisy te nie miały zastosowania w sprawie.
Całkowicie nietrafny jest zarzut wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., bowiem nie zachodziły w sprawie żadne przesłanki warunkujące stwierdzenie nieważności kontrolowanych przez Sąd Wojewódzki decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Natomiast z przyczyn omówionych wyżej istniały podstawy do ich uchylenia, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Podobnie nieskuteczny okazał się zarzut dotyczący art. 156 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zawarty w piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną (pkt 1a). Z kolei zarzut z punktu 1b tego pisma został uznany za częściowo zasadny w związku z zarzutem z punktu 2a skargi kasacyjnej, co wynika z wywodu przedstawionego wyżej.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
-----------------------
19