II OSK 3709/19

II OSK 3709/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Łd 369/19 - Wyrok WSA w Łodzi z 2019-08-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 141 § 4 jak też art. 145 § 1 pkt 1 lit c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7 art. 77 § 1 i art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 32 ust 4 i art. 35 ust 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 1537
art. 46 ust 2
Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
Dz.U. 2016 poz 71
§ 2 ust 1 pkt 7 § 3 ust 1 pkt 8 § 3 ust 2 pkt 3
Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2018 poz 2081
art. 59 ust 1 pkt 1 i 2 art. 72 ust 1 pkt 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 369/19 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 11 marca 2019 r. nr 81/19 w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od K. K. na rzecz P. spółki z o.o. z siedzibą w W. kwotę 747 (słownie: siedemset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 6 sierpnia 2019 r., II SA/Łd 369/19 w wyniku rozpatrzenia skargi K. K. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z 11 marca 2019 r. nr 81/19 oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Łowickiego z 14 stycznia 2019 r. nr AB.6740.76.2018 w przedmiocie stwierdzenia wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa.
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że w wyniku rozpatrzenia wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z 9 lutego 2018 r. Starosta Łowicki decyzją z 22 marca 2018 r. nr 133/2018, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej: p.b., zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. inwestorowi pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej sieci X. wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce nr ew. [...] w miejscowości Z., gm. Y.
Wnioskiem z 13 lipca 2018 r. K. K. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty Łowickiego z 22 marca 2018 r., powołując się na przesłankę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., i wskazując, że bez swojej winy nie brała udziału w tym postępowaniu.
Postanowieniem z 30 sierpnia 2018 r. Starosta Łowicki wznowił na wniosek wskazanej strony ww. postępowanie, a następnie po przeprowadzeniu postępowania decyzją z 14 stycznia 2019 r. na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdził wydanie ostatecznej decyzji z 22 marca 2018 r. z naruszeniem prawa. Powyższą decyzję poprzedzała decyzja Starosty Łowickiego z 12 października 2018 r. odmawiająca uchylenia decyzji z 22 marca 2018 r. z powodu niewystąpienia powołanej przyczyny wznowienia, którą w wyniku rozpatrzenia odwołania wnioskodawczyni uchylił Wojewoda Łódzki decyzją z 7 grudnia 2018 r. nr 360/2018, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając przyjęte w decyzji z 14 stycznia 2019 r. rozstrzygnięcie, organ przywołał treść art. 3 pkt 20 p.b. i wyjaśnił, że nieprawidłowo wyznaczył w sprawie zakończonej decyzją udzielającą pozwolenia na budowę obszar oddziaływania inwestycji. Oś główna wiązki promieniowania z anteny sektorowej na azymucie 320°, co wynika z rys. nr 1 opracowania dotyczącego kwalifikacji instalacji pod względem oddziaływania na środowisko, sięga nad działkę nr ew. [...] należącą do wnioskodawczyni. Powoduje to, że w postępowaniu zakończonym decyzją z 22 marca 2018 r. powinien przysługiwać jej status strony. Starosta Łowicki wskazał na obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 p.b., podnosząc, że planowana budowa w świetle przepisów ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1118), dalej: u.w.r.u.s.t., nie jest niezgodna z przepisami planistycznymi. Ocenił, że miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania żadnej z anten sektorowych i rozpatrywana instalacja radiokomunikacyjna, biorąc pod uwagę przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), dalej: r.p.m.z.o.ś., nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem Starosty Łowickiego, projektowana budowa stacji bazowej nie ograniczy zagospodarowania terenu działki wnioskodawczyni oraz nie spowoduje ograniczonego użytkowania obszaru, który znajduje się w jej otoczeniu. Organ podkreślił zasadę, że nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, stwierdzając, że badana decyzja została wydana z naruszeniem prawa w zakresie określenia stron postępowania.
W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda Łódzki decyzją z 11 marca 2019 r., sprostowaną postanowieniem z 30 kwietnia 2019 r. nr 48/19, utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty Łowickiego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie, w jakim przyjmowało ono, że udział odwołującej jako strony postępowania nie zmienił podjętego rozstrzygnięcia, inwestor spełnił bowiem warunki określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 p.b. umożliwiające zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie mu wnioskowanego pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Zastosowanie w sprawie znajdować powinien zatem art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Odnośnie do zarzutów odwołującej Wojewoda Łódzki zauważył, że należąca do niej działka nr ew. [...] jest niezabudowana i znajduje się w dwóch jednostkach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr 32/03 Rady Gminy Łowicz z dnia 10 grudnia 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Łowicz, obszary wsi: Bocheń, Dąbkowice Dolne, Dąbkowice Górne, Guźnia, Małszyce, Mystkowice, Ostrów, Otolice, Parma, Pilaszków, Placencja, Strzelcew, Szczudłów, Świące, Wygoda, Zawady i Świeryż oraz fragmenty obszarów wsi: Jamno, Jastrzębia, Klewków, Niedźwiada, Popów, Zabostów Duży, Zabostów Mały i Zielkowice, zmienionej uchwałą Nr XXX/142/13 Rady Gminy Łowicz z 28 lutego 2013 r. w sprawie zmiany niektórych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Łowicz (Dz. Urz. Woj. Łódz. z 2013 r. poz. 2088). W jednej części w jednostce oznaczonej symbolem [1] z przeznaczeniem terenu pod rolnictwo i leśnictwo oraz w drugiej części w jednostce o symbolu [2] z przeznaczeniem pod zabudowę zagrodową z mieszkaniowo-usługową. Zasady i warunki zagospodarowania terenu dla jednostki [2] przewidują zabudowę mieszkaniową wolnostojącą z dopuszczeniem zabudowy zespolonej o wysokości budynków mieszkalnych do 2 kondygnacji, w tym druga w poddaszu użytkowym; wysokość budynków użyteczności publicznej to l kondygnacja. Odwołując się do treści § 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), dalej: r.w.t., organ wskazał, że na terenie o symbolu [2] możliwa jest zabudowa do wysokości maksymalnie 6 m nad terenem. Z kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, że oś głównej wiązki promieniowania z anteny sektorowej na azymucie 320° sięga nad działkę nr ew. [...], przy czym z rzutu pionowego osi głównych wiązek promieniowania dla poszczególnych anten sektorowych na azymucie 320° w odległości do 20 m od środka anten sektorowych dla tiltów 0° znajduje się ona na wysokości 58,5 m, natomiast dla tiltów 10° - na wysokości 55,0 m. Organ przywołał treść art. 124 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519), dalej: p.o.ś., stwierdzając, że jeżeli niezabudowana nieruchomość odwołującej zostanie w przyszłości zabudowana zgodnie z obowiązującym planem, miejsca dostępne dla ludności w rozumieniu ww. przepisu nie będą narażone na promieniowanie pochodzące z projektowanej stacji.
K. K. złożyła skargę na powyższą decyzję Wojewody Łódzkiego, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła jej naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i art. 6 k.p.a. poprzez zastosowanie w osnowie decyzji art. 138 § 1 k.p.a., który w takiej jednostce redakcyjnej nie istnieje; 2) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez orzekanie w tym samym stanie prawnym, lecz faktycznie innym, albowiem inwestycja od samego początku była przystosowana do pracy o wielokrotnie wyższych mocach, co potwierdził inwestor; organ orzekał w odniesieniu do kilkakrotnie zaniżonych mocy anten, nie dokonując jakiejkolwiek weryfikacji w tym zakresie; 3) art. 87 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez przyjęcie, że organ nie bada zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albowiem przepisy u.w.r.u.s.t. znoszą taki obowiązek, co nie znajduje akceptacji w orzecznictwie; 4) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niepodanie konkretnej jednostki prawnej r.p.m.z.o.ś. wraz z jej uzasadnieniem, co stanowi rażące naruszenie prawa, albowiem organ powinien podać, dlaczego kwalifikował pojedyncze elementy przedsięwzięcia i jak ustalił maksymalne moce oraz tilty anten oraz jak rozumie pojęcie miejsc dostępnych dla ludności; 5) art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081), dalej: u.o.o.ś., w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust 8 pkt 1 r.p.m.z.o.ś. poprzez niedokonanie jakiejkolwiek kwalifikacji, czy inwestycja wymaga lub nie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 6) niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta; 7) nieokreślenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej; 8) niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowił uwzględnić wniosek Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R., dopuszczając je do udziału w postępowaniu w charakterze jego uczestnika. Wniósł on o uchylenie decyzji organów obu instancji.
Uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Łowickiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w przywołanym wyżej wyroku stwierdził, że stosownie do art. 35 ust. 1 p.b. w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę organ zobligowany jest nie tylko do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego), ale i wymaganiami ochrony środowiska. Do obowiązków organu należy również weryfikacja kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a także sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ dokonał analizy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być lokalizowana inwestycja w kontekście art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. i co do zasady brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń organu w tym zakresie. Zastrzeżenie budzi jednak, jak zwrócił uwagę Sąd I instancji, kwestia ustalenia zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ustalając, że oś głównej wiązki promieniowania z anteny sektorowej na azymucie 320° sięga nad działkę skarżącej nr ew. [...] organ ograniczył się do zbadania przeznaczenia tejże działki w kontekście postanowień planu miejscowego i stwierdzenia, że skoro m.p.z.p. dopuszcza jej zabudowę do wysokości 6 m n.p.t., inwestycja nie będzie ograniczać zabudowy na tejże działce. Mimo zatem, że sprawa powinna podlegać ponownemu rozpatrzeniu co do istoty w jej całokształcie, jej rozpatrzenie sprowadziło się do rozstrzygnięcia kwestii, czy stwierdzona przyczyna wznowienia miała wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd I instancji stwierdził, że abstrahując od powyższego, należy zwrócić uwagę także na to, iż w treści zaskarżonej decyzji nie sposób znaleźć żadnego odwołania do oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jedynie w decyzji organu I instancji wskazano, że przedsięwzięcie nie zalicza się przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu r.p.m.z.o.ś. Tymczasem w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy miała ocena, czy budowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Sąd I instancji wyjaśnił, że § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś. przyjmują dwa kryteria kwalifikacji instalacji i urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo oraz odległość od miejsc dostępnych dla ludności. Natomiast w § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. przewidziano, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Powyższe przepisy, jak podkreślił Sąd I instancji, obligują do rozważenia ewentualnego nakładania i sumowania się poszczególnych parametrów inwestycji z uwagi na możliwość wystąpienia zjawiska kumulacji mocy. Do podstawowych paramentów inwestycji polegającej na budowie bazowej stacji telefonii komórkowej zalicza się bowiem m.in. ilość i moc anten, tak więc oddziaływanie pola magnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnie możliwego emitowania tego pola z urządzenia. Skoro technicznie pochylenie anten jest możliwe w pełnym zakresie, powinno ono być przedmiotem analizy przy ocenie obowiązku przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Wydaje się to tym bardziej oczywiste, że operator anten może zdalnie nimi sterować, co nie pozwala wykluczyć zmiany ustawienia anten po uruchomieniu instalacji. Dodatkowo niekontrolowana zmiana położenia anten może być spowodowana warunkami atmosferycznymi. Sąd w tym zakresie podkreślił, że z ukształtowanej linii orzeczniczej wynika, iż kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania pola z tego urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. W kontrolowanej sprawie, jak zauważył Sąd, organy nie wyjaśniły w sposób wystarczająco wnikliwy, czy i w jakim zakresie istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i tym samym, czy istnieje możliwość zmiany wiązki promieniowania. Nie jest wystarczające ograniczenie rozważań do zakresu pochylenia anten deklarowanego przez inwestora, uwzględnić bowiem trzeba maksymalne możliwe pochylenie osi wiązek promieniowania poszczególnych anten. Okoliczność ta powinna podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora, ocena obejmować powinna oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić, od jakiej i do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten oraz w jakiej płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem. Powyższe oznacza, jak podkreślił Sąd I instancji, że obowiązek rozpoznania sprawy co do jej istoty po wznowieniu postępowania, nie został zrealizowany, gdyż organy obu instancji skoncentrowały się na wpływie okoliczności będącej przesłanką wznowienia na treść rozstrzygnięcia. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika zaś przede wszystkim, aby wynikający z art. 35 ust. 1 p.b. obowiązek poczynienia własnych ustaleń dotyczących zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska został zrealizowany. Z uwagi na powyższe, ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien przeprowadzić prawidłowe postępowanie wyjaśniające i dokonać istotnych ustaleń faktycznych, które pozwolą na stwierdzenie ponad wszelką wątpliwość, czy sporna inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i czy zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę bez przedstawienia tej oceny było prawidłowe.
P. sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez, jak wynika z treści uzasadnienia wyroku, błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy administracji I i II instancji nie przeprowadziły we własnym zakresie postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie ustaliły tegoż stanu faktycznego, a w szczególności jakoby nie dokonały weryfikacji, czy projektowana inwestycja nie stanowi ani przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też przedsięwzięcia mogącego przynajmniej potencjalnie na środowisko oddziaływać i tym samym niezasadne przyjęcie, iż organy administracji obu instancji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, jak i pominięcie przez Sąd I instancji ustaleń dokonanych zarówno przez organ I, jak i II instancji;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
4) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo nienaruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej I i II instancji Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uchylił decyzje organów obu instancji i przekazał sprawę od ponownego rozpoznania;
5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy;
6) § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8, a także § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że w stanie faktycznym, w ocenie Sądu I instancji, możliwe jest zaliczenie inwestycji do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż jego parametry krytyczne nie kwalifikują go do takiego, i jednocześnie nie jest możliwe dokonywanie sumowania parametrów tego typu inwestycji (parametry pojedynczej anteny nie sumują się z parametrami innej anteny), a co za tym idzie nie jest możliwe zastosowanie wytycznej wskazanej przez Sąd I instancji. W przedmiotowej sprawie inwestycja z uwagi na parametry techniczne tego przedsięwzięcia nie należy do kategorii przedsięwzięć wskazanych w przepisach r.p.m.z.o.ś. Równocześnie Sąd I instancji, analizując zgromadzony materiał dowodowy w zupełnie dowolny sposób, poparty jedynie subiektywnym poglądem, uznał, że pomimo jasnego podania parametrów planowanej inwestycji, a w szczególności zaplanowanych pochyleń anten (tzw. tiltów) należy rozpatrywać te pochylenia w innym niż podanym zakresie. Taki pogląd oznacza, że Sąd I instancji zakłada, że pomimo wskazania parametrów inwestycji, powstanie inwestycja o innych parametrach niż założone, co jest nieuprawnym działaniem.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi, a także zwrot kosztów postępowania.
W piśmie z 5 grudnia 2022 r. P. sp. z o.o. podtrzymała postawione Sądowi I instancji zarzuty, wskazując, że w sprawie uwzględnieniu powinien podlegać pogląd prawny przyjęty w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta na uzasadnionych podstawach.
W zaskarżonym wyroku uchylającym zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z 11 marca 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Łowickiego z 14 stycznia 2019 r. Sąd I instancji uznał, że sprawa nie podlegała we wznowionym postępowaniu rozpatrzeniu co do istoty, organy dokonały również niewystarczających ustaleń faktycznych w zakresie kształtowanym treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 2 i § 3 r.p.m.z.o.ś. Naczelny Sąd Administracyjny tak sformułowanego stanowiska jednakże nie podziela, albowiem zostało ono przyjęte z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 141 § 4, jak też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji wadliwie określił podstawę faktyczną kontrolowanej decyzji, albowiem nieuprawnione pozostaje twierdzenie, że organy we wznowionym postępowaniu, po stwierdzeniu wystąpienia przyczyny wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odstąpiły od rozstrzygnięcia istoty sprawy, o którym to obowiązku stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Sprawowana przez Sąd I instancji kontrola sposobu załatwienia sprawy powinna była mieć na uwadze, że z treści zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynikało, iż Wojewoda Łódzki, podzielając w całości ustalenia przyjęte przez organ I instancji, stwierdził, że inwestor w rozpatrywanej sprawie spełnił wszystkie wymagania wynikające z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 p.b., umożliwiające mu realizację wnioskowanej inwestycji polegającej na budowie stacji telefonii komórkowej sieci X. wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce nr ew. [...] w Z. Taka ocena została wyrażona w celu potwierdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że projekt budowlany w takim kształcie, w jakim został przez inwestora przedstawiony, powinien zostać zatwierdzony, wobec czego w sprawie zastosowanie znajdować powinna zasada wyrażona w art. 146 § 2 k.p.a., zgodnie z którą nie podlega uchyleniu decyzja, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Niewątpliwie w sprawie poddanej kontroli Sądu I instancji organ przyjęte przez siebie wnioski wynikające z analizy materiału dowodowego przedstawił w uzasadnieniu wydanej decyzji w sposób skrótowy, traktując niektóre kwestie zdawkowo. Nie oznacza to jednak, że podjęte rozstrzygnięcie, którego podstawę prawną stanowi art. 151 § 2 k.p.a., nie odpowiada prawu. Treść badanej decyzji pozwala bowiem określić, jakie kwestie rzutowały na uznanie, że rozpatrzona z udziałem skarżącej sprawa powinna zastać zakończona poprzez stwierdzenie wydania decyzji nr 133/2018 o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa, nie skutkując w konsekwencji jej wzruszeniem. Organ odwoławczy objął przy tym szerszym wyjaśnieniem te zagadnienia, które w kontekście złożonego przez skarżącą odwołania od decyzji Starosty Łowickiego, powinny być traktowane jako sporne, co dotyczyło w szczególności oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska.
Sąd I instancji zasadnie nie zgłosił zastrzeżeń względem przyjętej przez organ oceny, że projekt budowy stacji bazowej telefonii komórkowej pozostaje zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że § 5 pkt 3 uchwały nr XXX/142/13 Rady Gminy Łowicz z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie zmiany niektórych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Łowicz dodał do § 3 uchwały Nr 32/03 Rady Gminy w Łowiczu z dnia 10 grudnia 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Łowicz obejmującego m.in. obszar wsi Z. punkt 18, zgodnie z którym ograniczenia zagospodarowania terenu zawarte w tejże uchwale nie dotyczą inwestycji z zakresu łączności publicznej. Oznacza to, że badając projekt budowlany, organ administracji architektoniczno-budowlanej był uprawniony do uznania, że nie naruszy postanowień m.p.z.p. zlokalizowanie stacji bazowej na terenie działki nr ew. [...], który znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [3] przeznaczonym pod rolnictwo i leśnictwo (§ 34 ust. 2 pkt 97 lit. a m.p.z.p.), niezależnie od zasady przyjmującej niesprzeczność lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej z przeznaczeniem przez plan miejscowy terenu na cele rolnicze i leśne, wynikającej z art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastrzeżenia zgłoszone przez skarżącą w rozpatrywanej sprawie odnośnie do niespełnienia przez sporny projekt budowlany wymagań ochrony środowiska pozostawały w całości nieusprawiedliwione. Wojewoda Łódzki w zaskarżonej decyzji prawidłowo bowiem uznał, że inwestor nie był zobowiązany do przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na to, iż zaprojektowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu r.p.m.z.o.ś. Odmienny wniosek, na którym zdecydował się oprzeć Sąd I instancji przy kontroli zaskarżonej decyzji, pozostaje wadliwy, jako że wynika z dokonania przez Sąd błędnej wykładni powołanych w skardze kasacyjnej przepisów § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8, a także § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. Dokumentacja przedstawiona przez inwestora, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, które zaaprobował Sąd I instancji, nie odznaczała się brakami uniemożliwiającymi dokonanie prawidłowej kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22, na którą zasadnie zwróciła uwagę skarżąca kasacyjnie w piśmie z 5 grudnia 2022 r., odnośnie do przedstawionego do rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. postanowieniem z 5 kwietnia 2022 r., III OSK 703/21 zagadnienia prawnego, czy na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny, czy też sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie ww. przepisów jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Przemawiać za tym ma wykładnia, jaka powinna być nadawana tym przepisom, jak również uznanie, że § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. do analizowanego rodzaju instalacji nie może mieć zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazał, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikowanej pod kątem instalacji radiokomunikacyjnej z § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś. za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja bazowa z antenami sektorowymi i antenami radiolinii i urządzeniami doprowadzającymi jako całość technologiczna stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś. Z przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca tejże uchwały. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreślił, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż wskazanym przez inwestora w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten, są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.
Sformułowana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ocena prawna odnośnie do obowiązku uwzględnienia kumulacji oddziaływania poszczególnych anten, jak i rozważenia ustawień anten w oparciu o techniczną możliwość sterowania nimi została oparta na przeciwnym do przywołanego założeniu, co nie pozwala tak sformułowanej oceny prawnej zaaprobować w świetle postawionego wyrokowi zarzutu kasacyjnego. Część wskazań Sądu I instancji co do dalszego postępowania należy uznać ponadto za niezrozumiałe, co odnosi się do stwierdzenia, że ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie pozwalającym ustalić, czy inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a w konsekwencji, czy udzielenie pozwolenia na budowę bez przedstawienia takiej oceny było prawidłowe. Nie stanowi przedmiotu sporu stanowisko, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, co następuje w szczególności poprzez ustalenie, czy ze względu na charakter i rozmiar inwestycji na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś.). Spełnieniu tego wymagania służy analiza parametrów technicznych anten, jakie mają być zainstalowane w zaprojektowanej stacji bazowej, w tym wyliczenie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo takiej instalacji wraz z wyjaśnieniem, czy i w jakiej odległości od osi głównej wiązki promieniowania danej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Brak jest podstaw, by przedmiot ustaleń, jakie organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. powinien dokonać w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, odnosić do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 8 u.o.o.ś. Jeżeli Sąd I instancji przyjął, że nie jest wykluczona w sprawie możliwość, iż sporna inwestycja realizowana na działce nr ew. [...] należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, był zobowiązany uwzględnić, że realizacja przedsięwzięć tego rodzaju została zwolniona z obowiązku przeprowadzenia obligatoryjnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.o.ś.). Jakkolwiek organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może postanowić o nałożeniu takiego obowiązku na podstawie art. 63 ust. 1 u.o.o.ś., tym niemniej skorzystanie przez ww. organ ze wskazanej kompetencji nie mogło mieć w rozpoznawanej sprawie, mając na uwadze jego przedmiot, jakiegokolwiek znaczenia prawnego.
Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, lub też odstąpił od orzekania w sprawie, która podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne. Żadna z sytuacji, które mogłyby uzasadniać naruszenie przez Sąd I instancji powyższej regulacji, w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Wadliwość zaskarżonego wyroku, na co wskazują poczynione wyżej wyjaśnienia, jest pochodną wystąpienia innego rodzaju uchybień i nie można traktować ich jako równoważnych omawianemu powyżej.
Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, uznając jednocześnie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i ją oddalił z uwagi na to, iż zaskarżona decyzja Wojewody Łódzkiego odpowiada prawu. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).