II OSK 3706/19

II OSK 3706/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 419/17 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2019-04-24
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 290
art. 59f ust. 1, art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 153, art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 16 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant Starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 419/17 w sprawie ze skargi W. F. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2017 r., nr 581/2017 w przedmiocie nałożenia kary w związku ze stwierdzeniem wykonania inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o tarasy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 419/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na zaskarżone postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie nałożenia kary w związku ze stwierdzeniem wykonania inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o tarasy. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
W administracyjnym toku instancji oraz po wydaniu przez Sądy Administracyjne wyroków (NSA z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1324/13, oraz WSA we Wrocławiu z 4 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 645/15), Dolnośląski WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) oraz art. 59f, art. 59g ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2017 r., nr 581/2017, uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla miasta Wrocławia z dnia 1 czerwca 2012 r., nr 1468/2012, i orzekając do co istoty sprawy – nałożył na J. F. i W. F. karę w wysokości 2000 zł w związku ze stwierdzeniem wykonania inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy Al. [...] we W. o tarasy, zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta Wrocławia nr 999/06 z dnia 27 czerwca 2006 r., zmienionej decyzją Prezydenta Wrocławia nr 278/2009 z dnia 18 sierpnia 2009 r., niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WINB przedstawił przebieg postępowania, które było prowadzone w związku z wnioskiem inwestorów z dnia 5 lipca 2011 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie.
Przechodząc zaś do meritum sprawy organ odniósł się do językowej definicji kubatury i na tej podstawie stwierdził, że w przypadku wykonanej przez inwestorów niezgodnie z projektem budowlanym zewnętrznej części budynku nie mamy do czynienia z kubaturą. Dlatego brak jest podstaw do wymierzenia z tego tytułu kary, o której mowa w art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a P.b. Dlatego w tym zakresie postanowienie organu I instancji wymagało korekty poprzez obniżenie kary o 2000 zł. wobec orzeczonej przez PINB kary w wysokości 4000 zł (karę orzeka się za każdą stwierdzoną nieprawidłowość).
Natomiast w odniesieniu do kwestii nieprawidłowości w ramach elementów konstrukcyjnych organ orzekający wskazał, że, porównując stan zastany inwestycji ze stanem projektowanym, PINB stwierdził, iż inwestorzy dokonali zmiany "stężenia" tarasów w polu środkowym, tj. zmiany o charakterze nieistotnym, nie załączając do wniosku o pozwolenie na użytkowanie z dnia 5 lipca 2011 r. rysunków, na których zmiana ta byłaby naniesiona. Załączniki takie przedstawiono dopiero dnia 8 grudnia 2011 r. Niedopełnienie obowiązku dołączenia do wniosku o pozwolenie na użytkowanie kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami skutkuje – a contrario – uznaniem dokonanej zmiany za nieprawidłowość z art. 59a ust. 2 P.b. i wymierzeniem z tytułu dopuszczenia się tej nieprawidłowości kary.
W tym kontekście WINB wyjaśnił, że w projekcie budowlanym przewidziano następujący układ konstrukcyjny tarasów: w polu środkowym dwie belki usytuowane prostopadle do ściany budynku, oparte na słupach oraz dwa krzyżujące się stężenia pomiędzy tymi belkami – stężenia typu X. Jak wynika ze zgromadzonych dowodów, opisany układ konstrukcyjny został zrealizowany – zastosowano wszystkie jego elementy wynikające z projektu budowlanego. Dodatkowo jedynie w polu środkowym każdego tarasu dodano nieplanowany element – widoczny, tj. belki prostopadłe do ściany budynku, usytuowane w środku pola, przebiegające przez punkt krzyżowania się stężeń wykonanych zgodnie z projektem. Dokonano również zmiany w zakresie konstrukcji płyty tarasów, wykonując zamiast przewidzianej w projekcie płyty żelbetonowej konstrukcję drewnianą.
Organ orzekający wyjaśnił jednocześnie, że stężenie to w potocznym rozumieniu usztywnienie konstrukcji budowlanej lub jej elementu za pomocą dodatkowych skośnych elementów konstrukcyjnych, takich jak: odciągi, zastrzały, miecze. Elementy nośne układu konstrukcyjnego to elementy przenoszące obciążenia.
Zdaniem WINB, organ I instancji słusznie uznał te elementy za elementy nośne układu konstrukcyjnego, wobec bowiem dokonanej przez inwestorów dodatkowej zmiany w konstrukcji tarasów i wykonania zamiast projektowanej płyty żelbetowej konstrukcji drewnianej, wykonane stężenia w tym nieprzewidziane w projekcie elementy stanowią usztywnienie konstrukcji tarasów, przenosząc obciążania poziome mogące oddziaływać na obiekt i w ten sposób zapobiegają odkształceniu belek zewnętrznych środkowych pól tarasów.
Na potwierdzenie swojej oceny WINB powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 636/07.
W ocenie WINB, sporny element wykonany został niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, jest to element widoczny i stanowi element nośny układu konstrukcyjnego przedmiotowego obiektu.
Ponadto organ podkreślił też, że obowiązki inwestora związane z przystąpieniem do użytkowania wywodzić należy wprost z przepisów prawa, tj. z art. 54 oraz art. 55 P.b. i wyjaśnił powinność prawidłowego przedstawienia w uzasadnieniu orzeczenia stanu faktycznego sprawy, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a.
Organ wskazał również w uzasadnieniu, że zgromadzona w sprawie dokumentacja dostarczona przez inwestorów w wykonaniu postanowienia z dnia 18 listopada 2011 r., Nr 3098/11, pomimo kasacji tego postanowienia stanowi część zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu W. F., domagając się jego uchylenia i wskazując na naruszenia art. 51, art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b P.b. oraz art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.".
W odpowiedzi na skargę Dolnośląski WINB wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem z dnia 28 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 56 p.p.s.a. zawiesił postępowanie w rozpoznawanej sprawie. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że skarga do sądu została wniesiona po wniesieniu przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia.
Dnia 22 marca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęło pismo Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym poinformowano, że postępowanie sądowe w sprawie ze skargi W. F. na postanowienie tego organu z dnia 6 listopada 2017 r. (znak: DON.7201.34.2017.DOD), odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Dolnośląskiego WINB zostało zakończone. Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2018 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2827/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 listopada 2017 r.
Postanowieniem z dnia 29 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. podjął z urzędu przedmiotowe postępowanie.
Dnia 24 kwietnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęło pismo skarżącego, w którym informuje, że nie podnosi nowych okoliczności. W piśmie W. F. wskazuje również, że Dolnośląski WINB naruszył szereg przepisów nie odnosząc się do wyroku o sygn. II SA/Wr 645/15.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 419/17, oddalając skargę, wskazał, że uzasadniając zaskarżone postanowienie organ orzekający prawidłowo – odwołując się do przepisu art. 153 p.p.s.a., statuującego zasadę związania organu oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu – uwzględnił stanowisko WSA we Wrocławiu przedstawione w prawomocnym o sygn. akt II SA/Wr 645/15. Istotne jest również to, że Sąd I instancji orzekając wówczas w sprawie związany był – jako sąd, któremu sprawa została przekazana – wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 1324/13, stosownie do dyspozycji zawartej w art. 190 p.p.s.a. W uzasadnieniu tego wyroku NSA – oceniając zasadność wymierzenia kary z tytułu niezgodnej z zatwierdzonym projektem budowlanym realizacji inwestycji – jednoznacznie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wykładni art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b P.b. przez ustalenie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w tej normie prawnej, a następnie przyporządkowanie stanu faktycznego w sprawie – wymagała również kwestia następująca: czy zmiana stężenia konstrukcji tarasów stanowi "wykonanie widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego". Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, któremu sprawa została przekazana podkreślił w uzasadnieniu wyroku wskazaną przez sąd kasacyjny konieczność dokonania przez organ nadzoru budowlanego ponownej prawnej kwalifikacji ustalonego stanu faktycznego.
Zdaniem Sądu I instancji, WINB podejmując zaskarżone postanowienie zastosował się do wskazań zawartych w prawomocnych wyrokach sądów obu instancji i wyjaśnił zasadność nałożenia na inwestorów kary z tytułu nieprawidłowości w realizacji przedmiotowej inwestycji w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia sporządzonym w sposób szczególnie staranny, wyczerpujący i profesjonalny WINB wskazał podstawy stwierdzenia nieprawidłowości, odwołując się do ustaleń dokonanych podczas obowiązkowej kontroli, następnie wyjaśnił znaczenie praktyczne pojęcia elementy nośne układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego i pojęcie stężenia. Odniósł te rozważania do stanu faktycznego stwierdzonego w rozpoznawanej sprawie. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania przedstawionej w tym zakresie przez organ orzekający analizy. Podzielił też przyjęte przy orzekaniu w sprawie stanowisko dotyczące zasad i przesłanek wymierzania kary za nieprawidłowości, o których mowa w art. 59a ust. 2 P.b., które można kwalifikować – uwzględniając nomenklaturę ustawową – jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego (lub innych warunków pozwolenia na budowę).
Akceptując w całości argumentację organu odwoławczego we wskazanym powyżej zakresie i przyjmując ją za własną, Sąd uznał za zbędne ponowne przedstawianie jej w tym miejscu uzasadnienia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jak i podjęcia odpowiednich środków w stosunku do postanowień wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych; ewentualnie – uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.
- art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. przez orzeczenie w sprawie, która została prawomocnie zakończona wyrokiem NSA o sygn. akt II OSK 1324/13, co skutkuje nieważnością niniejszego postępowania;
- art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia NSA o sygn. akt II OSK 1324/13, a także niewzięcie pod uwagę oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu o sygn. akt II SA/Wr 645/15, oraz błędne uznanie, że ocena prawna i wskazania prawne zawarte w ww. orzeczeniach miały charakter kasacyjny i podlegały ponownej weryfikacji, co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia;
- art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez uznanie, że NSA oceniając zasadność wymierzenia przedmiotowej kary, wskazał konieczność dokonania przez organ nadzoru budowlanego ponownej prawnej kwalifikacji ustalonego stanu faktycznego w ten sam sposób co poprzednio, podczas gdy NSA, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w sposób kasacyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a także w sposób reformacyjny uchylił postanowienie WINB, orzekając co do meritum, że zastosowanie art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b P.b., w tej sprawie, w tym samym stanie faktycznym, jest wykluczone, co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia;
- art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo, iż WINB rozpatrzył tę sprawę ponownie łamiąc zasadę związania wyrokiem NSA oraz błędnie oceniając stan faktyczny uznając, że istniały nieprawidłowości uzasadniające nałożenie kary, w szczególności uzupełnienie przez skarżącego dokumentacji na żądanie organu miało by tego dowodzić, podczas gdy NSA orzekł już w tym stanie faktycznym, że przedmiot wskazanego uzupełnienia nie kwalifikuje się do podstaw w przepisie 59a ust. 2 pkt 2 lit b P.b. i tym samym nie znajduje podstaw uprawniających do zastosowaniu przedmiotowej kary z art. 59f P.b., co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b P.b. przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, na skutek błędnie rozszerzonej ich wykładni (jak już uznał NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 1324/13) i uznaniu, że nie ma znaczenia charakter nieprawidłowości, podczas gdy przepisy enumeratywnie wskazują w jakich konkretnie przypadkach organ może nałożyć karę, co doprowadziło do jej orzeczenia, mimo że stan faktyczny tego nie uzasadniał.
W piśmie procesowym z dnia 2 grudnia 2022 r. skarżący przedstawił dodatkowe stanowisko w sprawie.
W dniu 2 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie przeprowadził rozprawę i po jej zamknięciu ogłosił, że ogłoszenie orzeczenia nastąpi w dniu 16 grudnia 2022 r.
W dniu 5 grudnia 2022 r., a więc już po zamkniętej rozprawie, skarżący złożył pismo, w którym przedstawił dodatkowe stanowisko w sprawie, w tym z powołaniem się na dokumentację powykonawczą rozbudowy oraz artykuł specjalisty z Politechniki Łódzkiej na portalu internetowym Inżynier budownictwa pt. "Racjonalne kształtowanie części nośnej i stężającej przestrzennego układu konstrukcyjnego stalowych hal parterowych".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej sprawa administracyjna dotycząca nałożenia przez organ nadzoru budowlanego kary w związku ze stwierdzeniem wykonania inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o tarasy nie została zakończona w związku z prawomocnym wyrokiem NSA o sygn. akt II OSK 1324/13. Co do zasady wyroki Sądów Administracyjnych nie kończą postępowania administracyjnego z uwagi na przyjęty w Rzeczypospolitej Polskiej "model postępowania sądowoadministracyjnego", który ma charakter kasatoryjny – oceniana jest legalność aktów administracyjnych, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W przypadku oddalenia skargi "zwykłej" Sąd Administracyjny potwierdza legalność aktu administracyjnego; zaś w przypadku uwzględnienia skargi, uchyla zaskarżony akt administracyjny, w konsekwencji czego sprawa administracyjna powraca do organu administracyjnego celem ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem oceny prawne zawartej w wyroku Sądu Administracyjnego (patrz: art. 153 i art. 170 p.p.s.a.). Wyjątek od ww. zasady stanowi art. 145 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.
Wskazywany w skardze kasacyjnej wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1324/13 stanowi emanację kasatoryjnego modelu postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ zgodnie z tym wyrokiem na podstawie art. 188 p.p.s.a. został uchylony zaskarżony wyrok Sądu I instancji o sygn. akt II SA/Wr 685/12 i zaskarżone postanowienie WINB. Skutkiem tego wyroku organ nadzoru budowlanego obowiązany był do ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w ww. wyroku NSA. Tego rodzaju okoliczności faktyczne w zestawieniu z obowiązującymi przepisami prawa nie pozwalają na stwierdzenie, że, w związku z aktualnie rozpatrywaną sprawą sądowoadministracyjną związaną z wydaniem przez Sąd I instancji wyroku o sygn. akt II SA/Wr 419/17, zaistniała przesłanka z art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którą nieważność postępowania zachodzi jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona. Skarga kasacyjna w omawianym zakresie bazuje na błędnym rozumieniu ww. przesłanki, a wynikłym z niewłaściwego rozumienia charakteru przyjętego modelu sądownictwa administracyjnego.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Nie można też zgodzić się z twierdzeniami skargi kasacyjnej jakoby w sprawie nie uwzględniono wiążącej oceny prawnej zawartej w prawomocnych wyrokach Sądów Administracyjnych, tj. NSA o sygn. akt II OSK 1324/13 oraz WSA we Wrocławiu o sygn. akt II SA/Wr 645/15. Ma rację Sąd I instancji, aprobując ocenę zawartą w zaskarżonym postanowieniu WINB, że w związku z ww. wyrokami Sądów Administracyjnych wymagane było dokonanie oceny w zakresie istnienia przesłanki z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b P.b., tj. ustalenie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w tej normie prawnej, a następnie przyporządkowanie stanu faktycznego w sprawie – czy zmiana stężenia konstrukcji tarasów stanowi "wykonanie widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego". Wynika z tego, że w ww. wyroku NSA w związku z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b P.b. nie przesądził o wyniku sprawy administracyjnej, lecz wskazał w jakim zakresie ta sprawa wymaga dodatkowo oceny przez organ administracyjny. Natomiast taką też powinność działania organu administracyjnego potwierdził WSA we Wrocławiu w kolejnym wyroku o sygn. akt II SA/Wr 645/15, wskazując wówczas, że organ II instancji nieprawidłowo wykonał zalecenia Sądu Kasacyjnego (przyp. NSA), a organ I instancji powinien ponownie ocenić stan faktyczny, poprzez precyzyjne ustalenie, czy inwestorzy rzeczywiście dopuścili się nieprawidłowości, w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b Prawa budowlanego. Z powyższego wynika, że wbrew argumentacji skargi kasacyjnej brak jest podstaw do stwierdzenia, iż w ww. wyroku NSA orzekał co do meritum, że zastosowanie art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b P.b., w tej sprawie, w tym samym stanie faktycznym, jest wykluczone.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
W konsekwencji ww. wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1324/13 w sprawie organ nadzoru budowlanego ocenił niniejszą sprawę z punktu widzenia wykładni i zastosowania art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b P.b., co też z uwagi na zakres zaskarżonego postanowienia WINB zostało ocenione przez Sąd I instancji w aktualnie zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku. A zatem objęcie oceną przez Sąd I instancji kwestii wynikłej z treści art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b P.b. stanowiło jednocześnie konsekwencję i realizację zasady związania ww. prawomocnym wyrokiem NSA.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W odniesieniu zaś do kwestii merytorycznej, która miała wpływ na wynik sprawy, tj. oceny sprawy przez pryzmat art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b P.b., należy stwierdzić, że argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie jest gołosłowna, bo nie poparta żadnymi dowodami, i w istocie stanowi wyłącznie polemikę z wypowiedzianą przez Sąd I instancji oceną prawną, aprobującą stanowisko organów administracyjnych.
A mianowicie, w sprawie oceniono, że dokonane przez skarżącego jako inwestora zmiany podczas realizacji inwestycji w stosunku do pozwolenia na budowę dotyczyły wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, co wyczerpuje przesłankę z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b P.b. Wskazano bowiem, że "w projekcie budowlanym przewidziano mianowicie następujący układ konstrukcyjny tarasów: w polu środkowym dwie belki usytuowane prostopadle do ściany budynku, oparte na słupach oraz dwa krzyżujące się stężenia pomiędzy tymi belkami – stężenia typu X. Jak wynika ze zgromadzonych dowodów, opisany układ konstrukcyjny został zrealizowany – zastosowano wszystkie jego elementy wynikające z projektu budowlanego. Dodatkowo jedynie w polu środkowym każdego tarasu dodano nieplanowany element – widoczny, tj. belki prostopadłe do ściany budynku, usytuowane w środku pola, przebiegające przez punkt krzyżowania się stężeń wykonanych zgodnie z projektem. Nadto, dokonano zmiany w zakresie konstrukcji płyty tarasów, wykonując zamiast przewidzianej w projekcie płyty żelbetowej konstrukcję drewnianą. Stężenie to w potocznym rozumieniu usztywnienie konstrukcji budowlanej lub jej elementu za pomocą dodatkowych skośnych elementów konstrukcyjnych, takich jak: odciągi, zastrzały, miecze. Elementy nośne układu konstrukcyjnego to elementy przenoszące obciążenia. Ww. elementy słusznie zostały zatem uznane przez organ I instancji za elementy nośne układu konstrukcyjnego, wobec bowiem dokonanej przez inwestorów dodatkowej zmiany w konstrukcji tarasów, gdzie zamiast projektowanej płyty żelbetowej wykonano konstrukcję drewnianą, wykonane stężenia, w tym te ponadprogramowe elementy, stanowią usztywnienie konstrukcji tarasów, przenosząc obciążenia poziome mogące oddziaływać na obiekt, i w ten sposób zapobiegają odkształceniu belek zewnętrznych środkowych pól tarasów". To w związku z tą oceną WINB w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że "spełnione zostały tym samym, [...], wszystkie przesłanki zastosowania wdrożonego przez organ I instancji w przypadku omawianej nieprawidłowości przepisu: sporny element wykonany został niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, jest to element widoczny i stanowi on element nośny układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego".
W konsekwencji argumentacja skargi kasacyjnej nie podważa skutecznie dokonanej przez Sąd I instancji oceny skoro ta opiera się na stwierdzeniach wykwalifikowanego organu z zakresu budownictwa. Dla takich ustaleń nie mogą w sposób skuteczny stanowić przeciwwagi gołosłowne twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie oparte jedynie na własnym, a więc polemicznym stanowisku (przekonaniu). Skarżący nie podważył skutecznie oceny, zgodnie z którą dokonał zmiany w konstrukcji tarasów, gdzie zamiast projektowanej płyty żelbetowej wykonano konstrukcję drewnianą tarasów, a ponadto w polu środkowym każdego tarasu dodano nieplanowany element – widoczny, tj. belki prostopadłe do ściany budynku, usytuowane w środku pola, przebiegające przez punkt krzyżowania się stężeń. W szczególności skarżący nie wykazał aby wykonanie dodatkowych widocznych belek konstrukcyjnych nie miało znaczenia dla konstrukcji nośnej drewnianych tarasów, które pierwotnie miały być o żelbetonowej konstrukcji. Wynika z tego, że zastąpienie projektowanego żelbetonowego tarasu – drewnianym, jednak wymagało wykonania dodatkowych widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego (wykonanie dodatkowych belek), ale już drewnianych tarasów, które stanowiły – co nie jest kwestionowane – część określonej całości, tj. budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy Al. [...] we W., czy to z uwagi na powiązania funkcjonalne, czy ewentualnie – konstrukcyjne.
Ponadto wyjaśnienia skarżącemu wymaga, że art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b i art. 59f ust. 1 P.b. nie uzależniają wymierzenia kary od stwierdzenia, że wprowadzone przez inwestora zmiany względem rozwiązań przewidzianych w pozwoleniu na budowę kwalifikowały się do "istotnych odstępstw od projektu budowlanego" w rozumieniu art. 36a ust. 5 P.b. Wymierzenie kary na podstawie art. 59f ust. 1 P.b. jest uzależnione od zaistnienia, któreś z "nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2", a nie – istotnych odstępstw od projektu budowlanego, czy też nieistotnych odstępstw.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b P.b. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Natomiast argumentacja skarżącego przedstawiona już po zamknięciu rozprawy nie mogła zostać w sposób formalny uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny. Strony postępowania sądowoadministracyjnego mają prawo zgłaszać wnioski formalne w trakcie całego posiedzenia, aż do zamknięcia posiedzenia. Niemniej na marginesie wskazania wymaga, że podniesiona tam argumentacja w dalszym ciągu wpisuje się w nieuprawnioną polemikę skarżącego z oceną prawną jaka została wypowiedziana w zaskarżonym wyroku. Co prawda, posiedzenie może być otwarte na nowo, jeżeli istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jego zamknięciu (por. art. 133 § 2 i 3 p.p.s.a.). Tego rodzaju okoliczności jednak nie zaistniały w niniejszej sprawie w związku z pismem skarżącego z dnia 5 grudnia 2022 r. Próba przedstawienia dodatkowej argumentacji przez skarżącego nie wyczerpuje przesłanki z art. 133 § 3 p.p.s.a., która dotyczy ujawnienia się istotnych okoliczności dopiero po zamknięciu rozprawy.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.