II OSK 370/23

II OSK 370/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Piotr Broda
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Rz 553/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-10-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2, art. 151 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2015 poz 1422
§ 12 ust. 3 pkt 1, § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 13 ust. 4 , § 235 ust. 2, § 57 pkt 2 i § 60
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. i U.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 553/22 w sprawie ze skargi M.S. i U.S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 4 marca 2022 r. nr I-XIII.7721.5.1.2021 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 553/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.S. i U.S. (dalej zwani skarżącymi) na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 4 marca 2022 r., nr I-XIII.7721.5.1.2021 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Stalowowolskiego z dnia 11 kwietnia 2017 r., nr ABS-SW.6740.165.2016.GŻ (punkt I wyroku); stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Starosty Stalowowolskiego z dnia 4 października 2016 r., nr 495/216, znak: ABS-SW.6740.165.2016.GŻ (punkt II wyroku) oraz zasądził od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt III wyroku).
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Starosta Stalowowolski (dalej: Starosta) decyzją z dnia 4 października 2016 r., nr ABS-SW.6740.165.2016.GŻ zatwierdził projekt budowlany i udzielił B.K. (poprzednie nazwisko S., dalej zwana inwestorką), pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w S. Decyzja stała się ostateczna w dniu 18 listopada 2016 r.
Wnioskiem z 8 grudnia 2016 r. skarżący zwrócili się do Starosty o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją. Jako podstawę wznowienia wskazali art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z ze zm.; obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej K.p.a.).
Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2016 r., nr ABS-SW.6740.165.2016.GŻ Starosta wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia 4 października 2016 r.
Decyzją z dnia 11 kwietnia 2017 r., nr ABS-SW.6740.165.2016.GŻ Starosta odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 4 października 2016 r. Następnie, Wojewoda decyzją z dnia 17 listopada 2017 r., nr I-XIII.7721.5.2.2017 uchylił decyzje Starosty z dnia 11 kwietnia 2017 r. oraz z dnia 4 października 2016 r. oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 119/18, uwzględnił skargę inwestorki i uchylił decyzję Wojewody z dnia 17 listopada 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2143/18 oddalił zaś skargę kasacyjną skarżących od powyższego wyroku.
W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że spór między stronami sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy sposób usytuowania projektowanego budynku mieszkalnego na działce inwestorki nr [...] nie pozbawi pomieszczenia w istniejącym już budynku mieszkalnym skarżących na sąsiedniej nieruchomości (działkach nr [...] i [...]) naturalnego oświetlenia światłem dziennym. Spór ten nie obejmuje szeregu innych, istotnych zagadnień w procesie inwestycyjnym związanych z oddziaływaniem jednej nieruchomości na drugą. Stwierdził, że jest okolicznością bezsporną, że budynek na działce inwestorki nr [...] został zaprojektowany w taki sposób, że jedna z jego ścian nieposiadająca otworów okiennych i drzwiowych usytuowana jest w granicy z działką skarżących (nr [...]), co na tym terenie nie narusza przepisów planistycznych. Z projektu zagospodarowania terenu i opisu technicznego do tego projektu wynika zaś, że ściana istniejącego budynku na sąsiedniej działce skarżących oddalona jest od granicy o 3,50 m. W oparciu o te założenia techn. bud. M. S. dokonała analizy zacienienia i nasłonecznienia działki skarżących, a następnie sformułowała wnioski; przyjęte założenia podtrzymała w dokumentacji uzupełniającej z dnia 1 lutego 2017 r. w toku postępowania wznowieniowego. Z kolei z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Stalowej Woli z dnia 29 października 2003 r. wynika, że budynek skarżących miał zostać usytuowany na ich nieruchomości w odległości 4,20 m od granicy z działką nr [...], a ściana zachodnia tego budynku posiada jeden otwór okienny w miejscu uwidocznionym w projekcie w części architektoniczno-budowlanej. Tymczasem wszelkie rozważania organu odwoławczego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i finalny wniosek o naruszeniu § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; dalej rozporządzenie) wskazują na odległość tego budynku od granicy działki od 3,50 m do 4,30 m. Wojewoda nie wyjaśnił, na jakiej podstawie podejmując kasacyjne rozstrzygnięcie przyjął takie ustalenia, nie wskazał również, zakładając że doszło do naruszenia powołanego wyżej przepisu, czy zachodzą podstawy do zmniejszenia odległości w zabudowie śródmiejskiej w oparciu o § 13 ust. 4 rozporządzenia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, według NSA, rodzi się zasadnicza wątpliwość, która sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, nie jaka jest faktyczna odległość ściany budynku skarżących, posiadającej otwór okienny, od granicy z działką inwestorki, lecz jaka winna być ta odległość biorąc pod uwagę zatwierdzoną dokumentację budowlaną. Na dokumentację tę powołuje się pełnomocnik skarżących, tyle tylko że przemilcza fakt wyłaniającej się rozbieżności pomiędzy zaprojektowaną odległością budynku od granicy, a - zapewne, gdyż tego nie sposób obecnie przesądzić - faktyczną odległością w terenie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw nawet do przypuszczeń, że przed rozpoczęciem robót wydana została decyzja o zmianie pozwolenia na budowę, względnie że toczyło się postępowanie już po zakończeniu robót przed organem nadzoru budowlanego. Na tle odległości budynku skarżących od granicy wyłania się kwestia sporu granicznego i jego wpływu na usytuowanie projektowanego budynku na działce inwestorki oraz budynku skarżących na ich działkach, co również nie stanowiło przedmiotu rozważań w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę po jego wznowieniu. Nieprecyzyjne stwierdzenie Sądu pierwszej instancji o legalności istnienia okna, tj. okna w ścianie budynku zwróconego w kierunku działki inwestorki, nie podważa słusznego przyjęcia, że kwestia zgodnej z przepisami odległości budynku skarżących od granicy z działką inwestorki ma znaczenie dla oceny, czy zaprojektowanie na działce inwestorki budynku o wysokości 9,12 m w granicy nie spowoduje zacienienia pomieszczenia w budynku na sąsiedniej działce, zrealizowanego zgodnie z przepisami. Wymaga to najpierw poczynienia w tym zakresie stanowczych ustaleń w oparciu o dostępną dokumentację i m.in. z tego powodu zachodziły podstawy do uchylenia kontrolowanej decyzji. Stanowczy więc pogląd organu odwoławczego o braku podstaw do zatwierdzenia dokumentacji budowlanej i udzielenia pozwolenia na budowę, bez uprzedniego wezwania do uzupełnienia dokumentacji budowlanej, nie mógł zostać zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji. Dostrzegł, że budynek na działce inwestorki zaprojektowano w granicy, a jest to możliwe jedynie wyjątkowo, zatem już tylko z tego powodu taki sposób usytuowania budynku wymaga wnikliwej oceny, czy może dojść i w jakim zakresie do naruszenia uzasadnionych interesów także skarżących przy zabudowie działki inwestorki. Wynikająca bowiem z ustaleń planu miejscowego (§ 12 ust. 2 rozporządzenia) możliwość usytuowania budynku w granicy sama przez się nie przesądza jeszcze o dopuszczalności takiego usytuowania, w każdym indywidualnym przypadku organ udzielający pozwolenia taki sposób usytuowania budynku powinien ocenić m.in. zgodnie z wymogami dotyczącymi ochrony interesów osób trzecich. NSA zauważył, że zarówno w praktyce administracyjnej, jak i w orzecznictwie od dawna ugruntowany jest pogląd, że § 13 rozporządzenia znajduje zastosowanie wówczas, gdy jedna z nieruchomości jest już zabudowana. Zatem inwestor, który zamierza zabudować własną nieruchomość gruntową, w sytuacji gdy sąsiednia nie jest zabudowana, związany jest w zakresie zachowania odległości tylko wymogami zawartymi w § 12 rozporządzenia. Natomiast inwestor realizując budowę na własnej nieruchomości, gdy sąsiednia jest już zabudowana oprócz wymogów z § 12 rozporządzenia dodatkowo związany jest wymogami określonymi w § 13 rozporządzenia. NSA zgodził się z poglądem Sądu pierwszej instancji opowiadającym się za szerszym rozumieniem treści normatywnej wypływającej z § 13 rozporządzenia także z tego powodu, że jest to przepis wykonawczy do ustawy i jego wykładnia musi uwzględniać przepisy ustawy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda decyzją z dnia 4 marca 2022 r., nr I-XIII.7721.5.1.2021 utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 11 kwietnia 2017 r. o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wojewoda wskazał, że Sąd Rejonowy w Stalowej Woli postanowieniem z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt I Ns 583/19 dokonał rozgraniczenia działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], stanowiącej własność inwestorki, z działką sąsiednią oznaczoną numerem ewidencyjny [...], pozostającą w wieczystym użytkowaniu skarżących. Postanowieniem z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt I Ca 285/21 Sąd Okręgowy w Tarnobrzegu oddalił apelację skarżących w tej sprawie. Na podstawie dokumentacji geodezyjnej ustalono, że odległość budynku mieszkalnego skarżących od granicy wynosi 3,58 m – 3,87 m, a odległość okna w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...] od granicy - około 3,73 m.
Z analizy naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi znajdujących się w istniejącym budynku mieszkalnym na działce nr [...] wynika, że zostały spełnione wymogi § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia, dotyczące zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Z dokumentacji stanowiącej uzupełnienie projektu budowlanego o analizę zacienienia i nasłonecznienia działki nr [...] przedłożonej na skutek wydania przez Starostę postanowienia z dnia 28 grudnia 2016 r. wynika, że zachodnia ściana istniejącego budynku zostanie zacieniona, jednak zapewniony jest warunek czasu nasłonecznienia przez co najmniej 3 godziny w pokoju mieszkalnym w rozumieniu § 60 rozporządzenia. Warunek ten jest spełniony, ponieważ w pokoju mieszkalnym oprócz zacienienia przez projektowany budynek okna od strony zachodniej znajduje się w pomieszczeniu okno w ścianie południowej. Według przedstawionej graficznej analizy, pomieszczenie jest naświetlone co najmniej przez czas 8 godzin dziennie dnia 21 marca i 21 września. Ponadto okno znajdujące się w ścianie południowej samodzielnie zapewnia warunek oświetlenia naturalnego zgodnie z § 57 pkt 2 rozporządzenia. Wojewoda podniósł, że w świetle wyroku NSA w rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z § 13 rozporządzenia. Prawidłowo zatem Starosta odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie Wojewody z dnia 4 marca 2022 r. wnieśli skarżący. W skardze zarzucili naruszenie:
1) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego w zw. z § 43 ust. 1 lit. a i b uchwały nr XXX/526/08 Rady Miejskiej w Stalowej Woli z dnia 19 września 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w S. poprzez przyjęcie, że zatwierdzony projekt jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego w sytuacji, gdy powierzchnia działki nr [...] nie przekracza 0,005 ha, zaś szerokość frontu działki nie przekracza 18 m (wymogi planu miejscowego);
2) § 12 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 4 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że zatwierdzony projekt jest zgodny z treścią rozporządzenia w sytuacji, gdy odległość między ramionami kąta 60 stopni, o którym mowa w § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a budynkiem przesłaniającym przekracza wysokość przesłaniania, która nie może być zmniejszona o połowę w myśl § 13 ust. 4 rozporządzenia, gdyż działka nie znajduje się w zabudowie śródmiejskiej;
3) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uniemożliwienie skarżącym korzystania z naturalnego oświetlenia wskutek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem warunków dotyczących odległości umiejscowienia budynku nie narusza uzasadnionego interesu skarżących;
4) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez oparcie ustaleń wyłącznie na podstawie twierdzeń i dokumentacji przedłożonych przez inwestora oraz przyjęcie odległości pomiędzy budynkiem mieszkalnym skarżących a granicą działki według danych zasobu geodezyjnego uaktualnionych po wydaniu pozwolenia na budowę z dnia 4 października 2016 r., nie zaś danych aktualnych na dzień wydawania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego skarżących, zaniechanie ustalenia prawidłowości tzw. "linijki słońca" i ustalenia prawidłowości obszaru oddziaływania obiektu w zakresie dokumentacji projektowej zatwierdzonej pozwoleniem na budowę z dnia 4 października 2016 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, uznając ją za bezzasadną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie opisanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wyłącznie z przyczyn dostrzeżonych z urzędu.
Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutów skargi uznał je za niezasadne. W ocenie Sądu nie nastąpiło zarzucane skargą naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego w zw. z § 43 ust. 1 lit. a i b planu miejscowego. Ten przepis planu miejscowego określa dopuszczalne parametry podziału terenu działek na działki budowlane (dla zabudowy wolnostojącej - 0,05 ha i dla zabudowy bliźniaczej - 0,04 ha).
W ocenie Sądu, Wojewoda w tym względzie słusznie argumentuje w odpowiedzi na skargę, że działka inwestorki nr [...] jest działką o zastanych parametrach niepodlegającą w prowadzonym postępowaniu czy postępowaniu toczącym się równolegle, podziałowi lub scalaniu. Rację ma Wojewoda, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w przypadku podziału terenu oznaczonego symbolem 30 MN i 31 MN na nowe działki, w tym na działki o przeznaczeniu budowlanym. Zgodnie zaś z § 12 pkt 5 planu miejscowego dla wszystkich terenów oznaczonych symbolem literowym MN przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną obowiązują następujące ustalenia: dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych bezpośrednio przy granicy działki, jeżeli jej szerokość jest równa lub mniejsza niż 16,0 m oraz w zbliżeniu do granicy jeżeli szerokość działki jest równa lub mniejsza niż 18,0 m. Ponieważ szerokość frontu działki inwestorki o nr [...] wynosi 12 m, to usytuowanie budynku mieszkalnego bezpośrednio przy granicy w/w działki odpowiada założeniom planu miejscowego, a tym samym spełnia przesłanki powołanego w skardze art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu nie nastąpiła jakakolwiek postać naruszenia art. 35 Prawa budowlanego, tym bardziej, że orzekające w tej sprawie sądy administracyjne obu instancji w powołanych wyżej orzeczeniach jednoznacznie potwierdziły zgodność projektu budowalnego z właściwymi przepisami planistycznymi.
Sąd nie zaakceptował również zarzutu naruszenia § 12 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 4 rozporządzenia, ponieważ działka nie znajduje się w zabudowie śródmiejskiej. Kwestia nasłonecznienia obiektu mieszkalnego na działce skarżących stanowiła już przedmiot prawomocnych ocen sądów administracyjnych obu instancji i Sąd orzekający w tej sprawie jest nimi związany (art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2022 r. poz. 329; obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.).
Wojewoda ponownie rozpoznając sprawę w pełni wykonał powyższe wytyczne i kierował się wyrażoną przez sądy oceną prawną. Wyjaśnił w decyzji, że ściana budynku mieszkalnego inwestorki w granicy z działką nr [...] stanowi ścianę oddzielenia przeciwpożarowego spełniającą wymogi § 235 ust. 2 rozporządzenia. Stwierdził również, że zachodnia ściana istniejącego budynku skarżących zostanie zacieniona, jednak równocześnie jest spełniony warunek czasu nasłonecznienia przez co najmniej 3 godziny w pokoju mieszkalnym, zgodnie z treścią § 60 rozporządzenia. Nie jest w sprawie kwestionowane, że w pokoju mieszkalnym w budynku skarżących niezależnie od okna od strony działki inwestorki jest okno w ścianie zwróconej w kierunku południowym. W świetle analizy zacienienia i nasłonecznienia działki nr [...] sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia w specjalności konstrukcyjno - budowlanej, dzięki wyposażeniu obiektu skarżących w okno od strony południowej, projektowany budynek ze ścianą zachodnią bez otworów okiennych i drzwiowych nie zaciemni pomieszczeń znajdujących się w zachodniej części budynku skarżących. Organ za powyższą analizą przedstawił w swej decyzji dokładną kalkulację powierzchni okien w budynku na działce [...], która bezsprzecznie wykazała spełnienie warunku oświetlenia naturalnego jaki wypływa z § 57 pkt 2 rozporządzenia. Suma powierzchni okien pomieszczeń od strony działki inwestorki wynosi 5,805 m2. Przy takiej powierzchni okien powierzchnia oświetlanego nimi pokoju przy normatywnym stosunku 1:8 nie powinna przekraczać 46,44 m2. Tymczasem łączna powierzchnia salonu i jadalni w obiekcie mieszkalnym skarżącej jest znacząco mniejsza skoro wynosi 27,58 m2. Sąd zgodził się zatem z Wojewodą, że zostały spełnione warunki, o jakich mowa w § 57 pkt 2 rozporządzenia.
Zdaniem Sądu, Wojewoda zasadnie zajął się też problemem zastosowania § 13 ust. 4 rozporządzenia, czyli przepisu pozwalającego na zmniejszenie odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1. W myśl jego literalnej treści odległości te mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę, o ile ma to miejsce w zabudowie śródmiejskiej. Uwzględniając obowiązujące regulacje, a w tym planu miejscowego, istniejąca na działkach zabudowa nie wypełnia funkcji zabudowy śródmiejskiej, w wyniku czego odstępstwo od odległości określonych w § 13 ust. 1 rozporządzenia, nie może mieć w sprawie zastosowania.
Zdaniem Sądu, przedłożony projekt budowlany podlegał zatwierdzeniu pomimo, że przewidziany w nim obiekt budowlany będzie przesłaniać od strony zachodniej budynek mieszkalny skarżących, w sposób nieodpowiadający treści § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia. W toku prowadzonego przez Wojewodą postępowania wyjaśniającego ustalono w oparciu o wyniki postępowania rozgraniczeniowego zakończonego prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego, że odległość granicy działek od budynku mieszkalnego skarżących na działce o nr [...] wynosi ok. 3,73 m. Ustalono także, że według zatwierdzonego projektu budowalnego dla tego budynku odległość ta winna wynosić 4.20 m od granicy z działką o nr [...]. W konsekwencji, skarżący nie mogą skutecznie powoływać się na niezgodność projektu budowlanego z zapisami § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia, bowiem osoba naruszająca warunki pozwolenia na budowę nie może wskutek konsekwencji swych nielegalnych działań wymuszać na inwestorze budującym na działce sąsiedniej by dostosowywał swój projekt do nielegalnego usytuowania obiekt zacienianego.
Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jest związany szerszym rozumieniem treści normatywnej wypływającej z § 13 rozporządzenia. Przepis ten jako wykonawczy do Prawa budowalnego winien być interpretowany zgodnie z przepisami wyższego rzędu, a przede wszystkim z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i równości wobec prawa, na co zwrócił słusznie uwagę Wojewoda w uzasadnieniu swej decyzji poprzez odwołanie się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu dokładnie wyjaśnione przez organy aspekty odległości budynku skarżących od granicy z działką inwestorki pozwalają stwierdzić, że powoływanie się na naruszenie ww. przepisów rozporządzenia określających tzw. linijkę światła, nie może korzystać z ochrony przewidzianej w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego dla interesów osób trzecich, bowiem w tych okolicznościach nie są one uzasadnione.
Pomimo zupełnej niezasadności podniesionych w skardze zarzutów Sąd wskazał, że zobligowany był do uchylenia decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej, jako naruszających przepisy prawa procesowego, w sposób który miał wpływ na wynik sprawy, stosując art. 134, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Rozstrzygnięcia wydane w tej sprawie zapadły w toku wznowionego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty, który po wznowieniu postępowania wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, powołując się przy tym na art. 151 § 2 K.p.a. Osnowa decyzji winna więc przybrać formę rozstrzygnięcia o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, nie zaś orzeczenia o odmowie uchylenia tej decyzji, a w uzasadnieniu decyzji należało podać powód nieuchylenia decyzji ostatecznej oraz wyjaśnić jakiego naruszenia dopuścił się organ administracji publicznej w poprzednim postępowaniu oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu tej decyzji Starosta podał, że uznał za zasadną przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. stwierdzając jednocześnie, że brak jest podstaw do uchylenia własnej decyzji ostatecznej, gdyż w wyniku wznowienia postępowania w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Nieprawidłowe zastosowanie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. może być podstawą dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z tytułu szkody spowodowanej przez wydanie ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa - art. 4171 K.c. Koniecznym warunkiem dochodzenia takiego odszkodowania jest stwierdzenie w osnowie, a nie w uzasadnieniu decyzji niezgodności z prawem decyzji ostatecznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając wskazany wyrok w całości.
Skarga kasacyjna zawiera zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe.
Najpierw pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego w zw. z § 43 ust. 1 lit. a i b (winno być § 43 ust. 1 pkt 1 lit. a i b) uchwały nr XXX/526/08 Rady Miejskiej w Stalowej Woli z dnia 19 września 2008 r. poprzez przyjęcie, że zatwierdzony projekt jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy powierzchnia działki nr [...] nie przekracza 0,005 ha, zaś szerokość frontu działki nie przekracza 18 m (wymogi planu miejscowego).
Kolejny zarzut dotyczy naruszenia § 12 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 4 rozporządzenia przez błędne uznanie, że zatwierdzony projekt jest zgodny z treścią ww. rozporządzenia w sytuacji, gdy odległość między ramionami kąta 60 stopni, o którym mowa w § 13 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, a budynkiem przesłaniającym przekracza wysokość przesłaniania, która nie może być zmniejszona o połowę w trybie § 13 ust. 4 rozporządzenia, gdyż przedmiotowa działka nie znajduje się w zabudowie śródmiejskiej.
Zarzucono również naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że uniemożliwienie skarżącym korzystania z naturalnego oświetlenia wskutek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem warunków dotyczących odległości umiejscowienia budynku nie narusza uzasadnionego interesu skarżących.
Pełnomocnik skarżących podniósł także naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez:
- oparcie poczynionych ustaleń wyłącznie na podstawie twierdzeń i dokumentacji przedłożonych przez inwestorkę oraz przyjęcie odległości pomiędzy budynkiem mieszkalnym skarżących a granicą działek nr [...] i [...] według danych zasobu geodezyjnego uaktualnionych po wydaniu pozwolenia na budowę z dnia 4 października 2016 r., nie zaś danych aktualnych na dzień wydawania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego skarżących,
- zaniechanie ustalenia prawidłowości tzw. "linijki słońca",
- zaniechanie ustalenia prawidłowości obszaru oddziaływania obiektu w zakresie dokumentacji projektowej zatwierdzonej pozwoleniem na budowę z dnia 4 października 2016 r.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zrzekł się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie.
W punkcie wyjście rozważań należy stwierdzić, że kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku mogła zostać dokonana z uwzględnieniem wiążącej oceny prawnej zawartej w wyrokach sądów obu instancji wydanych w granicach rozpoznawanej sprawy na poprzednim etapie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2143/18 w ramach wykładni prawa nakreślił zaś dalszy kierunek postępowania prowadzonego w stosunku do dotychczasowej decyzji w trybie wznowienia postępowania.
Całkowicie bezzasadny okazał się zarzut odniesiony do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego oraz § 43 ust. 1 pkt 1 lit. a i b uchwały w sprawie planu miejscowego. Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę, że wymienione przepisy planu miejscowego określają zasady podziału terenu oznaczonego symbolem 31 MN (terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) i nie mogły znaleźć zastosowania w procesie inwestycyjnym w następstwie złożenia przez inwestorkę wniosku o pozwolenie na budowę. Parametry działek budowlanych w postaci powierzchni nie mniej niż 0,05 ha i szerokości frontu działki nie mniej niż 18,0 m (w obu przypadkach dla zabudowy wolnostojącej) są obowiązujące we właściwym postępowaniu o podział nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, ze zm.) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Okoliczność, że powierzchnia działki inwestorki jest mniejsza niż 0,05 ha (wynosi ona 0,0378 ha) pozostaje bez znaczenia dla oceny zgodności zamierzenia budowlanego w postaci budowy na tej działce budynku mieszkalnego jednorodzinnego z ustaleniami planu miejscowego. Dla terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolem MN, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zatem także terenu, na którym położona jest działka inwestorki - 31 MN, obowiązują ustalenia wskazane w § 12 planu miejscowego. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej nie podnosi zarzutu sprzeczności budowy z ustaleniami planu miejscowego, także związanych z dopuszczeniem lokalizacji budynków mieszkalnych bezpośrednio przy granicy działki (§ 12 pkt 5). Oznacza to, że brak jest podstaw do podważania stanowiska Sądu pierwszej akceptującego w pełni sposób dokonania przez organ kontroli zgodności projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami planu miejscowego.
W zarzucie procesowym pełnomocnik skarżących stwierdza, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez oparcie ustaleń na podstawie dokumentacji przedłożonej przez inwestorkę i jej twierdzeniach, w tym także dokumentacji geodezyjnej wytworzonej już po wydaniu dotychczasowej decyzji, zaniechanie ustalenia prawidłowości tzw. linijki słońca i obszaru oddziaływania budynku inwestorki. Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu, pomijając już kwestię niepowiązania tych przepisów z przepisami normującymi postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności organów administracji publicznej (P.p.s.a.), należy stwierdzić, że zarzut ten nie znajduje uzasadnienia.
Bezspornym było, że przebieg linii granicznej między działkami nr [...] (inwestorki) i [...] (skarżących) stanowił przedmiot sporu. Ustalając podstawę faktyczną rozstrzygnięcia słusznie uwzględniono jej przebieg biorąc pod uwagę prawomocne orzeczenie sądu powszechnego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości. Nie ma znaczenia, że zakończenie postępowania rozgraniczeniowego nastąpiło po wydaniu dotychczasowej decyzji (4 października 2016 r.). Przedmiotem postępowania wznowieniowego, prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, jest bowiem przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Skoro zaś pozyskano dowód w postaci prawomocnego orzeczenia sądu o rozgraniczeniu w toku postępowania po wznowieniu mógł on i powinien być wykorzystany przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Nie może zatem być kwestionowane, że po pierwsze ściana graniczna bez otworów okiennych i drzwiowych budynku inwestorki zaprojektowana została i znajduje się w granicy obu działek i po drugie że ściana budynku skarżących zwrócona w kierunku tej granicy, w miejscu w którym znajduje się okno, oddalona jest od niej o 3,73 m. Zatwierdzony decyzją z dnia 29 października 2003 r. projekt budowlany zakładał zaś usytuowanie tego budynku w odległości 4,20 m od granicy działki. Jak stwierdził NSA w powołanym wyroku zagadnienie zgodnej z przepisami odległości budynku od granicy ma znaczenie dla oceny, czy sposób zaprojektowania budynku na działce inwestorki nie narusza przepisów techniczno - budowlanych, w tym dotyczących zachowania naturalnego oświetlenia pomieszczenia w budynku na sąsiedniej działce. Okoliczności te miał na uwadze organ administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy oraz Sąd pierwszej instancji w trakcie kontroli sądowej.
Niewadliwie ustalono, że usytuowana w granicy ściana zewnętrzna budynku jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, w tym zakresie pełnomocnik nie twierdzi, że zachodzi niezgodność z § 235 ust. 2 rozporządzenia. Chociaż uwzględniając wysokość budynku na działce inwestorki i odległość między budynkami nie został spełniony wymóg wynikający z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia, to jednak znajdujący się z tej strony budynku pokój mieszkalny nie zostanie pozbawiony naturalnego oświetlenia dziennego. Nie można było pominąć, na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2021 r., że w pomieszczeniu od strony południowej znajduje się okno (drugi otwór okienny w tym pokoju), co powoduje, że zapewniony zostanie warunek czasu naświetlenia (§ 57 ust. 2 i § 60 rozporządzenia), potwierdza to analiza naświetlenia. Pełnomocnik skarżących nie zakwestionował także wyliczeń organu odnośnie zapewnienia naturalnego oświetlenia według kalkulacji przewidzianej w § 57 ust. 2 rozporządzenia. Pokój w budynku skarżących będzie zatem naświetlony światłem dziennym przez co najmniej 8 godzin. Finalnie, istniały podstawy do zaakceptowania stanowiska organu, że pokój mieszkalny nie zostanie pozbawiony naturalnego oświetlenia także zgodnie z wymogami wynikającymi z § 13 rozporządzenia. Odnosząc się do postawionego zarzutu naruszenia § 13 ust. 4 rozporządzenia należy jedynie stwierdzić, że w ponownie prowadzonym postępowaniu nie przyjęto zmniejszenia o połowę odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1 z tej prostej przyczyny, że teren na którym położona jest działka inwestorki nie leży w zabudowie śródmiejskiej (s. 14 zaskarżonej decyzji, s. 12 uzasadnienia wyroku).
W kontekście poczynionych rozważań chybiony jest także zarzut odniesiony do § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, w brzmieniu jaki miał w sprawie zastosowanie, zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Działka budowlana inwestorki spełnia wymagania w zakresie szerokości (jej szerokość wynosi 12 m), a jak wskazano wyżej plan miejscowy dopuszcza sytuowanie budynków mieszkalnych w tzw. ostrej granicy.
Wykazanie, że obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób zgody z przepisami prawa budowlanego, w tym przepisami techniczno - budowlanymi oznacza, że co do zasady nie zostanie naruszony usprawiedliwiony interes osoby trzeciej w procesie budowlanym (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3792/19, LEX nr 3598343). Zatem także zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przyjdzie uznać za nieusprawiedliwiony.
Autor skargi kasacyjnej w ramach procesowego zarzutu wskazał, że stan faktyczny sprawy został ustalony wyłącznie w oparciu o przedłożoną przez inwestorkę dokumentację. Dołączyła ona do wniosku o pozwolenie na budowę wymagane przepisami dokumenty (art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego), w tym projekt budowlany, analizę nasłonecznienia sporządzona przez M. S., a także przy ponownym rozpoznaniu sprawy - postanowienia sądów i opinię biegłego wydane w postępowaniu rozgraniczeniowym. Pełnomocnik skarżących stawiając ten zarzut nie rozwinął go i nie wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie poczynienie ustaleń na podstawie tych dowodów uważa za wadliwe. Należy odnotować, że skarżący mieli status strony postępowania, uprawnieni więc byli do czynnego udziału w postępowaniu, w tym oferowania środków dowodowych na poparcie wywodzonych twierdzeń przeciwko treści dowodów przedstawionych przez stronę przeciwną.
Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone są w § 2 tego przepisu. Nie może zatem, przy braku dalszych zarzutów w ramach zgłoszonych podstaw kasacyjnych, odnieść się do treści rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w części dotyczącej uchylenia decyzji organów obu instancji, wydanych w postępowaniu po jego wznowieniu w oparciu o przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji dotychczasowej. Z motywów zaskarżonego wyroku wynika, że zarzuty skarżących sąd uznał za niezasadne, a skargę uwzględnił wyłącznie z urzędu, do czego wojewódzki sąd administracyjny jest uprawniony, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Należy jedynie zauważyć, że istotnie rozstrzygnięcie w decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, wydanych w postępowaniu wznowieniowym, nie odpowiadają treści art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 K.p.a. Orzeczono o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, a przyjęto zaś, że nie można uchylić tej decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 K.p.a. Słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że należało stosownie do wymogu zawartego w art. 151 § 2 K.p.a. ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchyla się tej decyzji.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, stosownie do art. 184 P.p.s.a.