II OSK 370/22

II OSK 370/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak
Tomasz Bąkowski
Zdzisław Kostka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 644/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-16
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 644/21 w sprawie ze skargi Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 8 stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 644/21, na skutek skargi Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] uchylił decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z 8 stycznia 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 2 czerwca 2020 r. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Dyrekcja Rozbudowy Miasta [...] podaniem z 30 stycznia 2020 r., doręczonym [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków 3 lutego 2020 r., wniosła na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) o zmianę decyzji Prezydenta Miasta [...] (działającego jako Miejski Konserwator Zabytków) z 30 listopada 2018 r. o udzieleniu skarżącej, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2067), pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, w zakresie ustalonego w niej terminu ważności pozwolenia do 31 marca 2020 r., żądając jego przedłużenia do 31 grudnia 2021 r.
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków na skutek wskazanego podania decyzją z 2 czerwca 2020 r., powołując się m.in. na art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 282 ze zm.), odmówił "wydania pozwolenia na prowadzenie prac", przy czym ani w rozstrzygnięciu, ani w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do żądania zmiany decyzji z 30 listopada 2018 r. w zakresie ustalonego w tej decyzji terminu ważności pozwolenia.
Skarżąca w odwołaniu od decyzji z 2 czerwca 2020 r. podniosła, że nie domagała się wydania pozwolenia na prowadzenie prac, lecz zmiany ostatecznej i obowiązującej decyzji jedynie w zakresie określonego w niej terminu ważności pozwolenia. Zdaniem skarżącej organ administracji był związany tym żądaniem, w związku z czym nie mógł orzec w innym przedmiocie niż tego domagała się skarżąca.
Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu rozpoznając wskazane odwołanie zaskarżoną decyzją uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 2 czerwca 2020 r. i odmówił zmiany decyzji z 30 listopada 2018 r. Organ odwoławczy, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, uwzględnił zasadniczy zarzut odwołania, stwierdzając, że nie ulega wątpliwości, iż skarżąca domagała się na podstawie art. 155 k.p.a. zmiany ostatecznej decyzji w zakresie określonego w niej terminu ważności pozwolenia. W związku z tym, zdaniem organu odwoławczego, wadliwe było wydanie przez organ pierwszej instancji merytorycznej decyzji opartej na art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z tego powodu organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji. Jednocześnie stwierdził, że sprawę zmiany decyzji z 30 listopada 2018 r. rozpatruje na nowo, gdyż pozwala na to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że jedyną stroną postępowania w sprawie, w której wydano decyzję z 30 listopada 2018 r. jest skarżąca oraz że przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie takiej decyzji, a nadto, że za zmianą terminu ważności pozwolenia przemawia słuszny interes strony. Niemniej jednak, w ocenie organu odwoławczego, przeciwko zmianie wskazanej decyzji przemawia fakt, że w chwili orzekania termin ważności pozwolenia, który miałby być zmieniony, upłynął, co powoduje, że decyzja z 30 listopada 2018 r. "nie pozostaje już w obrocie prawnym". Zdaniem organu odwoławczego upływ terminu ważności pozwolenia powoduje jego wygaśnięcie, co sprawia, że decyzja dotycząca pozwolenia nie może być zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a., gdyż nie ma przedmiotu zmiany lub uchylenia.
Sąd pierwszej instancji przyjął, że termin ważności pozwolenia ma charakter formalny, a nie materialnoprawny, co oznacza, że nawet po jego upływie "decyzja jako władcze rozstrzygnięcie pozostaje w obrocie prawnym". Za takim stanowiskiem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, przemawiają następujące argumenty. Podstawą prawną określenia terminu ważności pozwolenia jest § 12 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 81). Ma on zatem charakter podustawowy, przy czym prawodawca zakwalifikował go jako dane i informacje zawarte w pozwoleniu, a nie jako warunek pozwolenia. Z tego powodu jest on wyłącznie informacją o tym, w jakim okresie powinny zostać wykonane roboty budowlane. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawiera żadnego przepisu, który przewidywałby termin ważności pozwolenia wydanego na podstawie jej art. 36 ust. 1 pkt 1.
W związku z tym Sąd pierwszej instancji przyjął, że konieczne było merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącej o zmianę decyzji z 30 listopada 2018 r., przy czym Sąd podkreślił, że istotne było, iż wniosek ten został złożony przed upływem terminu ważności pozwolenia.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Zaskarżając wyrok w całości przytoczono podstawy kasacyjne zarówno na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), jak i na podstawie art. 174 pkt 2 powołanej ustawy.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dwukrotnie zarzucono naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 12 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (dalej: rozporządzenie z dnia 2 sierpnia 2018 r.) poprzez błędną ich wykładnię.
Z pierwszego zarzutu wynika, że błędnej wykładni powołanych przepisów miał się dopuścić Sąd pierwszej instancji i miała ona polegać na tym, że Sąd ten stwierdził, iż organ administracji niesłusznie przyjął, iż decyzja z 30 listopada 2018 r. "nie pozostawała w obrocie prawnym, kiedy to zgodnie z prawidłową wykładnią ww. norm, okoliczność, że w dacie wydawania (...) [zaskarżonej decyzji] upłynął termin na jaki (...) [decyzja z 30 listopada 2018 r.] została wydana, powodował, że (...) [decyzja z 30 listopada 2018 r.] nie pozostawała w obrocie prawnym wskutek upływu terminu na jaki została wydana, ponieważ upływ terminu uniemożliwiał wykonanie uprawnień z niej wynikających przez adresata".
Z drugiego zarzutu wynika, że błędna wykładnia powołanych przepisów miała polegać "na przyjęciu, że termin ważności pozwolenia wydanego na podstawie ww. przepisów ma jedynie charakter formalny, kiedy to prawidłowa wykładnia ww. norm powinna prowadzić do wniosków, że termin ten ma charakter materialnoprawny, ponieważ upływ terminu wskazanego w pozwoleniu musi prowadzić do wygaśnięcia okresu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ okresu ważności powoduje ten skutek, że po jego upływie nie można już na prawo wynikające z tej decyzji się powoływać".
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono też naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego "błędną wykładnię i uznanie, że możliwe jest zastosowanie art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji ostatecznej, której ważność wygasła na skutek upływu terminu do którego decyzja ta miała obowiązywać, kiedy to organ w niniejszym postępowaniu postąpił prawidłowo, ponieważ art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji terminowej, której ważność wygasła wskutek upływu terminu, do którego została wydana".
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dwukrotnie zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 155 k.p.a.
Z pierwszego zarzutu wynika, że zarzuca się, iż Sąd pierwszej instancji dokonał "błędnej oceny, że w sprawie występowały przesłanki do zastosowania ww. przepisu przez organ, kiedy to brak było przesłanek pozwalających organowi na zmianę (...) [decyzji z 30 listopada 2018 r.] wobec wygaśnięcia praw wynikających z (...) [tej decyzji], która miała być przedmiotem zmiany w niniejszym postępowaniu".
Z drugiego zarzutu wynika, że zarzuca się błędną wykładnię art. 155 k.p.a. polegającą na uznaniu, że możliwe jest zastosowanie tego przepisu "w stosunku do decyzji ostatecznej, której ważność wygasła na skutek upływu terminu do którego decyzja ta miała obowiązywać, w sytuacji kiedy wniosek o zmianę decyzji ostatecznej wpłynął do organu przed upływem ww. terminu, kiedy to organ w niniejszym postępowaniu postąpił prawidłowo, ponieważ art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji terminowej, której ważność wygasła wskutek upływu terminu, do którego została wydana – nawet w sytuacji, gdy wniosek o zmianę decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo, złożono jeszcze w okresie obowiązywania decyzji terminowej".
W końcu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a., a także w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, mimo że materiał dowodowy zebrany w sprawie uzasadniał podjęcie przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia, zaś przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia stało w sprzeczności z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo zastosowania art. 188 p.p.s.a. Wniesiono też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Skarżąca wniosła dwie odpowiedzi na skargę kasacyjną w każdej wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W jednej z odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, że ustalenie w § 12 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r., iż pozwolenia wymienione w części wstępnej tego przepisu powinny zawierać wskazanie terminu ważności pozwolenia wykracza poza upoważnienie do wydania rozporządzenia wykonawczego ustanowione w art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji, organ administracji oraz skarżąca w całym toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji, a także Sądem drugiej instancji powoływali się na niewłaściwy przepis rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r., mianowicie na § 12 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia, zamiast na jego § 13 ust. 1 pkt 7. Nie ulega wątpliwości, że decyzją Prezydenta Miasta [...] z 30 listopada 2018 r., której dotyczył wniosek skarżącej o zmianę na podstawie art. 155 k.p.a., udzielono skarżącej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. W związku z tym powinien mieć do tej decyzji zastosowanie § 13 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r., który dotyczy pozwoleń na prowadzenie robót budowlanych, a nie jego § 12, dotyczący pozwoleń na prowadzenie prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz badań architektonicznych. Wskazana pomyłka, pierwszy raz popełniona w skardze (w postępowaniu administracyjnym ani razu nie powołano jakiegokolwiek przepisu rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r., w tym nawet w zaskarżonej decyzji, która w istocie dotyczy tylko i wyłącznie terminu ważności pozwolenia, ani też w decyzji Prezydenta Miasta [...] z 30 listopada 2018 r., w której powołano się jedynie na § 4 nieobowiązującego już wówczas rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków [Dz.U. poz. 1265]) i następnie powtórzona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w skardze kasacyjnej oraz w odpowiedziach na skargę kasacyjną, nie ma w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Odrębne uregulowanie z jednej strony pozwoleń na prowadzenie prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich oraz pozwoleń na badania architektoniczne i z drugiej strony pozwoleń na wykonywanie robót budowlanych wynikało z konieczności uwzględnienia pewnych odmienności czynności, których pozwolenia miały dotyczyć. Jednakże zarówno w § 12, jak i w § 13 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r. znajduje się taki sam przepis (ust. 1 pkt 7) stanowiący, że pozwolenia, których każdy z tych przepisów dotyczy, zawierają wskazanie terminu ważności pozwolenia. Popełniona przez Sąd pierwszej instancji i obie strony postępowania pomyłka nie może mieć wobec tego istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, w szczególności nie może być podstawą uznania, że skarga kasacyjna dotyczy przepisu, który w sprawie nie był stosowany. W ocenie NSA dostrzeżona pomyłka należy do takich pomyłek, jakie w ocenie pełnego składu NSA, wyrażonej w uzasadnieniu uchwały z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie mogą dyskwalifikować skargi kasacyjnej. NSA zatem przyjmuje, że zarówno Sądowi pierwszej instancji, jak i stronom postępowania chodziło o wykładnię i zastosowanie § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r. w kontekście zastosowania art. 155 k.p.a.
Drugą istotną kwestią, wymagającą rozstrzygnięcia przed przystąpieniem do rozważenia istoty sprawy, jest odniesienie się do zawartego w jednej z odpowiedzi na skargę kasacyjną zarzutu sprzeczności § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r. z upoważnieniem do wydania aktu wykonawczego zawartym w art. 37 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Uwzględnienie tego zarzutu powodowałoby niezasadność skargi kasacyjnej z uwagi na oparcie jej zasadniczej argumentacji na przepisie sprzecznym z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i ustawą, co z kolei uzasadniałoby odstąpienie przez NSA od zastosowania tego przepisu i uznaniu, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, gdyż zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w celu ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem niekonstytucyjności i niezgodności z ustawą § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. Jednakże w ocenie NSA rozpoznającego sprawę § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r. nie został ustanowiony z przekroczeniem ustawowego upoważnienia zawartego w art. 37 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia m.in. warunków, które mogą zostać zastrzeżone w pozwoleniach wydawanych na podstawie art. 36 ust. 1 i 1a powołanej ustawy. Z kolei w art. 37 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami określono wytyczne m.in. dla określenia tych warunków. Z ostatnio powołanego przepisu wynika, że te wytyczne to "konieczność wskazania takich warunków prowadzenia tych działań, które zapewniają zachowanie zabytku w jak najlepszym stanie". Faktem jest, że powołany art. 37 ust. 3 nie jest jasny. Niemniej wynika z niego, że jest tam mowa o działaniach wpływających na zabytek, czyli -uwzględniając, że upoważnienie dotyczy pozwoleń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - także działań polegających na robotach budowlanych. Mowa jest także w tym przepisie o uwzględnieniu konieczności "wskazania takich warunków prowadzenia tych działań", czyli także robót budowlanych, które zapewniają zachowanie zabytku w jak najlepszym stanie. Warunkiem prowadzenia robót budowlanych może być określony czas, kiedy mogą one być prowadzone lub kiedy można ubiegać się o inne pozwolenie na ich prowadzenie, wymagane np. na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), której przepisy, jak wynika z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, mają zastosowanie do zabytków niezależnie od ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustanowienie takiego warunku jak czas korzystania z pozwolenia udzielonego na podstawie art. 36 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami niewątpliwie ma na celu zachowanie zabytku w jak najlepszym stanie, gdyż pozwala uwzględnić przy jego ochronie upływ czasu. Obowiązywanie pozwolenia jedynie przez określony czas wymusza w razie jego niezrealizowania w tym czasie ponowną oceną możliwości udzielenia pozwolenia nawet na te same działania. Tego rodzaju warunek może być określony poprzez stwierdzenie, że pozwolenie na działania mogące mieć wpływ na zabytek ma ograniczony czas ważności.
Za przyjęciem wyżej przedstawionego stanowiska, co do niesprzeczności § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r. z upoważnieniem do wydania aktu wykonawczego zawartym w art. 37 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przemawia domniemanie zgodności przepisów prawa z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz - w przypadku aktów wykonawczych - z ustawą. Wyrazem działania tego domniemania są orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wprost lub w sposób dorozumiany przyjmowano obowiązywanie § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r. lub analogicznych przepisów (§ 14 ust. 1 pkt 7) zawartych w poprzednio obowiązujących rozporządzeniach Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydanych na podstawie tego samego upoważnienia ustawowego, mianowicie z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz.U. poz. 1265) oraz z dnia 14 października 2015 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz.U. poz. 1789). Wprost wypowiedziano się na ten temat w wyroku NSA z 6 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 676/21, zaś w sposób dorozumiany m.in. w wyrokach NSA z 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2419/20, z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 80/24 oraz z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 869/22.
Przystępując do rozważenia istoty sprawy stwierdzić należy, że zasadnicze znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma wykładnia § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r., przy czym w ściśle określonym kontekście sytuacyjnym, wynikającym z okoliczności sprawy, w szczególności z uwzględnieniem tego, że przed upływem terminu ważności pozwolenia zostało złożone podanie o jego zmianę na podstawie art. 155 k.p.a. w zakresie tego terminu. Konieczne jest zatem rozstrzygnięcie, czy powołany przepis należy rozumieć w ten sposób, że decyzja o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przestaje obowiązywać z upływem określonego w niej na podstawie § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r. terminu ważności pozwolenia także wtedy, gdy przed upływem tego terminu zostało złożone podanie o zmianę pozwolenia w zakresie określonego w nim terminu ważności.
Odpowiedzi na to pytanie nie daje treść powołanego przepisu. W szczególności nie można przywiązywać nadmiernego znaczenia do faktu, że normodawca użył słowa "ważność", które na gruncie postępowania administracyjnego ma szczególne znaczenie w kontekście zakończenia obowiązywania decyzji administracyjnej poprzez stwierdzenie jej nieważności (art. 156 §1 k.p.a.). Jest bowiem oczywiste, że utrata ważności pozwolenia uregulowana w § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r. nie wiąże się z jakąkolwiek wadą decyzji administracyjnej, lecz jedynie z upływem czasu. Równie dobrze normodawca mógłby zamiast słowa "ważność" użyć słowa "obowiązywanie" lub "wygaśnięcie", formułując ekwiwalentne do powołanego przepisu zdanie o treści: "wskazanie terminu obowiązywania/wygaśnięcia pozwolenia".
Konieczne jest zatem rozważenie celu § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r. Cel powołanego przepisu już w pewnym zakresie został wskazany podczas rozważań dotyczących ewentualnej sprzeczności powołanego przepisu z upoważnieniem do wydania aktu wykonawczego zawartym w art. 37 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jak wyżej powiedziano można uznać, że określa on warunek pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku polegający na tym, że pozwolenie takie obowiązuje przez określony czas. Ograniczenie w czasie obowiązywania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku ma racjonalne uzasadnienie z uwagi na potrzebę ochrony zabytków. Jak już powiedziano wymusza ono w razie niezrealizowania pozwolenia w terminie jego obowiązywania (przez co należy rozumieć w przypadku robót budowlanych wymagających uzyskania odpowiedniej zgody budowlanej na podstawie Prawa budowlanego uzyskanie tej zgody) ponowną oceną dopuszczalności z punktu widzenia ochrony zabytku udzielenia pozwolenia nawet na takie same roboty budowlane. Taka ponowna ocena może być dokonana w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowanych przy zabytku w zakresie określonego w niej terminu ważności pozwolenia w trybie art. 155 k.p.a. Jak się powszechnie przyjmuje tryb ten może być stosowany zarówno w przypadku wadliwych decyzji, jak i nie dotkniętych żadnymi wadami (tak m.in. przyjęto w uzasadnieniu uchwały NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09). Jeżeli chodzi o zmianę pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku w zakresie określonego w tym pozwoleniu terminu jego ważności, jest to przypadek zmiany decyzji niewadliwej. Istotą takiej sprawy jest ocena, czy względy ochrony zabytku nie stoją na przeszkodzie dalszemu obowiązywaniu, przez określony czas, wydanemu pozwoleniu. Brak racjonalnych powodów, aby możliwość takiej zmiany wyłączyć wtedy, gdy podanie o jej dokonanie zostało złożone w czasie obowiązywania pozwolenia. Wymóg uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku niewątpliwie ogranicza prawo wykonywania własności nieruchomości lub innych praw, z których wynika uprawnienie do korzystania z nieruchomości. O ile zatem jest taka możliwość należy ograniczać uciążliwości związane z uzyskaniem takiego pozwolenia. Uwzględniając zaś chociażby wymóg dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku dokumentów wymienionych w § 4 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r. możliwość przedłużenia terminu obowiązywania już wydanego pozwolenia zamiast konieczność ponownego uzyskania pozwolenia zmniejsza uciążliwości związane z ochroną zabytków, nie osłabiając jednocześnie tej ochrony.
Istotnym czynnikiem jest także to, że podanie o zmianę pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku w zakresie określonego w nim terminu ważności pozwolenia zostało złożone przed upływem tego terminu. Świadczy to o tym, że adresat tego pozwolenia działał z należytą starannością w zakresie dbałości o swoje interesy. Niepowodzenie takiej czynności należytej staranności nie może być wynikiem jedynie upływu czasu związanego bardzo często (jak jest szczególnie w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do postępowania organu pierwszej instancji) z zaniechaniem i wadliwym działaniem organu administracji.
Zauważyć także należy, że w skardze kasacyjnej nie przedstawiono przekonującej argumentacji na rzecz tezy o bezwzględnym ustaniu obowiązywania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku po upływie zastrzeżonego w nim terminu ważności i pomimo złożenia przed upływem tego terminu podania o zmianę pozwolenia na podstawie art. 155 k.p.a. w zakresie terminu jego ważności. Powołanie się na wyrok NSA z 7 marca 2007 r. (sygn. akt II OSK 1465/05) i następnie na inne wyroki odwołujące się do wyrażonego tam poglądu nie jest trafne. Wyrok z 7 marca 2007 r. został bowiem wydany w sprawie dotyczącej zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie określonego w niej terminu ważności podjętej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.), w której (art. 42 ust. 1 pkt 7) wprost wskazano, że w tego rodzaju decyzji określa się okres jej ważności. Zatem wyrażony we wskazanym wyroku pogląd prawny nie może mieć istotnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie, w której wykładnię przepisu zawartego w akcie wykonawczym, nakładającego obowiązek określenia terminu ważności pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, oparto przede wszystkim na domniemanym celu tego przepisu.
Uwzględniając powyższe NSA uznał, że § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r. należy rozumieć w ten sposób, że decyzja o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przestaje obowiązywać z upływem określonego w niej na podstawie powołanego przepisu terminu ważności pozwolenia, jeżeli przed upływem tego terminu zostało złożone podanie o zmianę na podstawie art. 155 k.p.a. pozwolenia w zakresie określonego w nim terminu ważności.
Wobec przedstawionego sposobu rozumienia § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r. wszystkie podstawy kasacyjne zawierające zarzut naruszenia powołanego przepisu oraz art. 155 k.p.a. są niezasadne.
W związku z tym nie jest także zasadna podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a., a także w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż Sąd pierwszej instancji zasadnie uchylił zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji skoro w postępowaniu administracyjnym dotychczas nie rozpoznano merytorycznie podania skarżącej o zmianę decyzji Prezydenta Miasta [...] z 30 listopada 2018 r. w zakresie określonego w niej terminu ważności. Przy czym merytoryczne rozpoznanie tego podania powinno polegać na ocenie, czy względy ochrony zabytków nie sprzeciwiają się zmianie terminu ważności pozwolenia.
W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Wobec oddalenia skargi kasacyjnej NSA, na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 oraz art. 207 § 1 p.p.s.a., zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.