II OSK 370/06

II OSK 370/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz /przewodniczący/
Andrzej Jurkiewicz
Zofia Flasińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 769/05 - Wyrok WSA w Krakowie z 2005-12-19
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz, Sędziowie NSA Zofia Flasińska (spr), Andrzej Jurkiewicz, , Protokolant Anna Jagodzińska-Bajkowska, po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. i Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 769/05 w sprawie ze skargi D. G., Z. G. na uchwałę Rady Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ zasądza od D. i Z. G. na rzecz Miasta i Gminy [...] kwotę 120 zł słownie: /sto dwadzieścia / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2005r., oddalono skargę D. G. i Z. G. na uchwałę Rady Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Rada Miasta i Gminy w [...] uchwałą z dnia [...] odrzuciła zarzut wniesiony przez D. i Z. G. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]. W wyniku rozpoznania skargi D. i Z. G. na powyższą uchwałę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2004r. stwierdził nieważność uchwały.
Uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Miasta i Gminy w [...] ponownie odrzuciła zarzut D. i Z. G.
W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, iż działka o nr 756 w S., stanowiąca własność D. i Z. G. znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego cmentarza, na terenie objętym strefą ochrony sanitarnej wokół cmentarzy, oznaczoną w projekcie planu symbolem "C". Granica terenu obejmującego działki pod cmentarz od strony działki 756 nie została zmieniona w stosunku do poprzednio obowiązującego planu oraz Studium, a tym samym granice stref sanitarnych związanych z cmentarzem pozostają od chwili uchwalenia poprzednio obowiązującego planu te same. Projekt planu kwalifikuje działkę 756 w S. pod mieszkalnictwo jednorodzinne i zabudowę zagrodową (MRJ) w jej północnej części (około 150 m od drogi), a jej część południową (50 m od południowej granicy) określa jako tereny rolne (R) gdzie jako przeznaczenie dopuszczalne pozostawia się istniejącą zabudowę do adaptacji, z możliwością polepszenia standardów z zachowaniem rygorów, jakie obowiązują dla zabudowy mieszkaniowej (MRJ).
Organ planistyczny podkreślił, iż działka nr 756 jest podłączona do sieci wodociągowej, a jej właściciele odnawiając w 2002r. umowę z Zakładem Wodociągów i Kanalizacji w [...] opłacają stałą opłatę za wodomierz, nie pobierają jednak wody z sieci wodociągowej. Właściciele powinni korzystać z wody sieciowej właśnie ze względu na treść przytaczanego rozporządzenia, gdyż studnia zlokalizowana na ich działce znajduje się bliżej niż 150 m od granic obecnie funkcjonującego z mocy prawa cmentarza. Działalność gospodarcza prowadzona przez Z. G. w obiektach usytuowanych na południowym skraju działki nr 756 zlokalizowanych w zasięgu 150 m od istniejących granic cmentarza oraz 50 m planowanej strefy ochronnej cmentarza nie jest związana z żadnym rodzajem działalności wymienionym w § 3 w/w rozporządzenia.
W ocenie organu przywołane w zarzucie rozporządzenie z 25 sierpnia 1959r. w sprawie określania, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, zgodnie z jego § 7 nie jest stosowane do cmentarzy już istniejących toteż nie zachodzi potrzeba sporządzenia opinii hydrogeologicznej.
Zdaniem organu rezygnacja z rezerwy terenowej pod cmentarz lub ewentualna (sugerowana również przez Z. G.) zmiana lokalizacji cmentarza oznaczałaby brak spójności projektu planu ze Studium, a stanowiłoby naruszenie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Z powyższych względów organ planistyczny zadecydował o pozostawieniu rezerwy terenowej pod cmentarz na działkach 781/1, 752/1, 752/2, 751 oraz części działek 750 i 781/2 w kształcie spójnym z zapisami Studium wraz ze strefami ochrony sanitarnej określonymi w przepisach szczególnych. Rozstrzygnięcie to, według organu, jest zgodne ze stanem faktycznym działki, jak też z wymogami wynikającymi z zasady zrównoważonego rozwoju, zasady zachowania ładu przestrzennego, zasady zabezpieczenia rezerw infrastruktury społecznej w przestrzeniach publicznych.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą uchwałę wnieśli D. i Z. G. żądając stwierdzenia jej nieważności.
W skardze zarzucono naruszenie § 3 i § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. (Dz. U. 52, poz. 315) w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego o obowiązku rzetelnego przygotowania materiałów dowodowych w sprawie, w tym art. 84 § 1 k.p.a. przez zaniechanie zasięgnięcia stosownej opinii hydrogeologicznej oraz art. 7 k.p.a., oraz przepisów o powinności podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli wskutek dopuszczenia do istotnych w sprawie braków w stanie faktycznym sprawy oraz przez całkowite pominięcie słusznego interesu skarżących w sposobie rozwiązania rozbudowy miejscowego cmentarza.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że projekt planu poszerza położny obecnie na działce nr 781/1 cmentarz w S. w kierunku wschodnim, co powoduje zmniejszenie odległości pomiędzy planowaną po poszerzeniu granicą cmentarza a znajdującymi się na działce nr 756 studnią i zabudowaniami skarżących.
Wskazali, że cmentarz w S. został urządzony w oparciu o postanowienia decyzji budowlanej z dnia 9 kwietnia 1985r., znak: [...] i już w chwili powstania lokalizacja cmentarza była niezgodna z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 29 sierpnia 1959 r. bowiem przekroczona została dopuszczalna odległość cmentarza od znajdujących się na działce nr 756 zabudowań i studni. W tej sytuacji projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powyższe naruszenie "potęguje".
Zdaniem skarżących uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest wadliwe bowiem w części dotyczącej ustaleń faktycznych brak podstawowych ustaleń w jakiej odległości od działki skarżących oraz znajdujących się na tej działce studni i zabudowań są położone granice istniejącego cmentarza. Brak ustaleń dotyczy także odległości planowanych granic cmentarza od działki skarżących i znajdujących się na tej działce studni oraz innych zabudowań. Zgodnie z projektowanym planem zagospodarowania przestrzennego poszerzenie cmentarza doprowadzi bezpośrednio do kontaktu zabudowań na działce skarżących z granicą wschodnią cmentarza.
Skarżący wskazali również na istniejąca według nich sprzeczność pomiędzy opisanym stanem faktycznym a przesłankami rozstrzygnięcia zarzutu. Z opisu stanu faktycznego wynika, że działka nr 756 znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego poszerzonego cmentarza, na terenie objętym strefą ochrony sanitarnej oraz że projekt planu kwalifikuje tę działkę w jej północnej części (około 150 m od drogi, a nie od granicy planowanego cmentarza) jako przeznaczoną pod mieszkalnictwo jednorodzinne i zabudowę zagrodową oraz, że południową część działki (50 m od granicy cmentarza) określa się jako tereny rolne i gdzie pozostawia się istniejącą już zabudowę do adaptacji. Wskazali, że powyższe stoi w jawnej sprzeczności z przesłanką rozstrzygnięcia mówiącą o tym, że południowa część działki 756 nigdy nie była budowlaną w nieobowiązujących już planach ogólnych gminy [...].
Skarżący podnieśli, że z uzasadnienia wynika, iż zgodnie z § 1 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej nie ma ono zastosowania do cmentarzy już istniejących, wobec czego § 3 tego rozporządzenia mówiący o minimalnych odległościach od granicy cmentarza do istniejących źródeł wody również nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Powyższa argumentacja jest w ocenie skarżących całkowicie chybiona, a wskazany w uchwale argument, jakoby przywołany § 3 rozporządzenia nie miał zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie jego § 7, jest nieporozumieniem.
Według skarżących cmentarz został urządzony niezgodnie z obowiązującą ustawą o cmentarzach. Sam § 7 rozporządzenia dotyczy legalizacji istniejącego cmentarza, a nie urządzania nowego wbrew obowiązującym przepisom. Po drugie, w sprawie chodzi o planowanie poszerzenia istniejącego cmentarza, dlatego w tym przypadku ustawa o cmentarzach i jej przepisy wykonawcze mają w pełni swoje zastosowanie. Odmienna wykładnia prowadziłaby do obejścia obowiązującego prawa.
Skarżący podnoszą, że w niniejszej sprawie brak opinii hydrogeologicznej, która pozwoliłaby wyjaśnić, czy sąsiadujące z cmentarzem działki z uwagi na wyposażenie w źródła służące do czerpania wody oraz istniejące na tych działkach zabudowania, które nie są podłączone do sieci wodociągowej, nie stwarzają przeciwwskazań, co do lokalizacji cmentarza w S., a to stosownie do wymogu przewidzianego w § 3 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej. W ocenie skarżących brak tej opinii jest rażącym naruszaniem przepisów, skoro już granice istniejącego cmentarza w S. nie spełniają warunków zachowania odległości, co najmniej 150 metrów od zabudowań, studzien, źródeł służących do czerpania wody. Podnieśli, że rozszerzenie granic cmentarza, a wiec faktycznie zmniejszenie tej odległości narzuconej przepisami prawa, z jednej strony stwarza sytuacje, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jest prawem lokalnym jest sprzeczny z obowiązującymi powszechnie przepisami, to jest z ustawą o cmentarzach i rozporządzeniem Ministra Gospodarki Komunalne, a z drugiej strony ingeruje w sposób niedopuszczalny we własność sąsiadującej z cmentarzem działki nr 756, która stanowi własność skarżących.
Ponadto skarżący podnieśli, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest niezrozumiałe i pokrętne. Organ przytoczył w uzasadnieniu ogólniki, że planowane poszerzenie miejscowego cmentarza odpowiada opracowanemu Studium, jednocześnie opacznie cytując postanowienia tego Studium.
Podobną wymowę w ocenie skarżących ma argumentacja w sprawie bezprzedmiotowości dowodu z opinii hydrogeologicznej.
Pokrętność argumentacji tkwi w tym, że uchwała powołuje się na przepisy, których zaproponowana przez organ interpretacja jest nie do przyjęcia i w uzasadnieniu nie ma żadnego odniesienia do wniesionego przez skarżących zarzutu.
Skarżący wskazali także, że nierzetelne są argumenty, że projektowany plan zagospodarowania przestrzennego poszerza jedynie strefę ochronną cmentarza, legalizuje stan istniejący na gruncie, w tym także na działce skarżących, albowiem istniejąca zabudowa miała i ma charakter tymczasowy, niezgodne z dotąd obowiązującym planem przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o odrzucenie skargi względnie o jej oddalenie.
W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podniósł, że Urząd Miasta i Gminy [...] (takie oznaczenie znajduje się w skardze) nie może być stroną niniejszego postępowania, gdyż nie jest organem administracyjnym. Ponadto uchwałę nr [...] z dnia [...] wydała Rada Miejska w [...], a nie Urząd Miasta i Gminy [...]. Zdaniem organu zasadne jest rozważenie, czy wskazane uchybienie skargi skutkuje jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Na wypadek gdyby Sąd przyjął, że podana wada skargi nie powoduje jej odrzucenia, organ wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Podniesiono, że Rada Miejska w [...] uchwałą nr [...] postanowiła o odrzuceniu zarzutu D. i Z. G. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przedstawiono dokładnie treść zarzutu oraz materiały dowodowe, w oparciu o które rozpatrzono zarzut.
W ocenie organu uzasadnienie zaskarżonej uchwały w sposób pełny przedstawia stan faktyczny i prawny, w jakim został złożony zarzut skarżących do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].
W odniesieniu do zarzutu skargi, iż istniejący cmentarz jest zlokalizowany sprzecznie z obowiązującymi przepisami ustawy o cmentarzach organ wyjaśnił, że twierdzenie to jest niewłaściwe o tyle, że cmentarz ten wzniesiono zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 9 kwietnia 1985r.
Gdy chodzi o wskazywane przez skarżących naruszenie przepisów k.p.a., organ stwierdził, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach planu zagospodarowania przestrzennego nie mają zastosowania.
Nie jest słuszny w ocenie organu również pogląd o istnieniu wymogu uzyskania opinii hydrogeologicznej w niniejszej sprawie. Cmentarz w S. zagospodarowano stosownie do wciąż obowiązującej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...], a to oznacza, że dopóki decyzja ta obowiązuje nie zachodzi potrzeba sporządzenia opinii hydrogeologicznej.
Organ wskazał, że w uchwale Rady Miejskiej w [...] podjęto decyzję o pozostawieniu rezerwy terenowej pod cmentarz na działkach 781/1, 752/1, 752/2, 751 oraz części działek 750 i 781/2 w kształcie spójnym z zapisami studium, a to oznacza, że studium nie było opacznie cytowane.
Natomiast bliskość ujęcia wody o charakterze zbiornika wodnego mniejsza niż 500 m nie jest przeszkodą, gdyż do czasu faktycznego wybudowania nowej części cmentarza problem ten można rozwiązać i być może Gmina będzie zmuszona do zmiany lokalizacji ujęcia.
Organ podniósł również, że w jego ocenie skarżący nie mają interesu prawnego w zgłaszaniu szczegółowych żądań odnośnie do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż projekt planu miejscowego nie ingeruje w ich prawo własności.
Zdaniem organu poprawne jest twierdzenie, zgodnie z którym działka nr 756 w S. w swojej południowej części (około 50m od południowej granicy) nigdy nie była budowlaną w nieobowiązujących już planach ogólnych Gminy [...]. To, że projekt planu kwalifikuje działkę częściowo pod mieszkalnictwo jednorodzinne i zabudowę zagrodową temu nie przeczy, projekt wciąż nie jest bowiem obowiązującym prawem m.in. ze względu na wniesioną w niniejszej sprawie skargę. Błędny jest także pogląd, że w uchwale nie ustalono odległości cmentarza od studni i zabudowań skarżących, gdyż nastąpiło to w pkt 3 i 4 podstaw rozstrzygnięcia: studnia - bliżej niż 150m od granic obecnie funkcjonującego z mocy prawa cmentarza; budynki - w zasięgu 150 m od istniejących granic cmentarza oraz 50 m od planowanej strefy ochrony sanitarnej. Organ zaprzeczył podniesionej przez skarżących kwestii braku podłączenia działki nr 756 do sieci wodociągowej, gdyż Rada Miasta i Gminy w [...] w uzasadnieniu uchwały podała nawet numer umowy nie odnosi się do domniemanej decyzji budowlanej o rozbudowie zabudowy w części południowej działki, jest chybiona, gdyż skarżący nie poinformowali o tym ani na etapie wniosków do planu, ani w zarzucie.
Organ podniósł również, że projektowany plan zagospodarowania przestrzennego poszerza tylko strefę ochronną cmentarza a zarzuty skarżących, iż poszerzenie cmentarza może stanowić przeszkodę dla prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej są w tej sytuacji nie zasadne.
W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż zaskarżona uchwała zawiera prawidłowe uzasadnienie, z którego wynika, że organ planistyczny rozważał okoliczności podniesione w zarzucie, zbadał indywidualną sytuację wnoszących zarzut oraz przedstawił argumentację faktyczną i prawną na uzasadnienie projektowanego rozwiązania planistycznego. Podkreślił, że zarzut skarżących do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczyły dwóch kwestii, tj. naruszenia prawa przez organ planistyczny poprzez niezrealizowanie obowiązku uzyskania opinii hydrogeologicznej mającej wykazać dopuszczalność lokalizacji cmentarza w S. oraz ingerencji w prawo własności należącej do skarżących działki nr 756 poprzez rozszerzenie granic dotychczas istniejącego cmentarza. Do obydwu kwestii organ planistyczny odniósł się w treści zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie zaskarżonej uchwały, w ocenie Sądu, wskazuje, że zarzut złożony przez D. i Z. G. rozpatrywano odwołując się do argumentów zarówno prawnych, związanych z charakterem prawnym i uwarunkowaniami tzw. władztwa planistycznego gminy oraz obowiązkiem realizacji przez gminę zadań publicznych, dotyczących zwłaszcza gospodarki terenami oraz zapewnienia ładu przestrzennego, zasady zrównoważonego rozwoju, a także poszanowania w granicach przewidzianych prawem prawa własności - z powołaniem się na odpowiednie przepisy prawa, jak i do argumentów związanych z faktycznymi uwarunkowaniami przedmiotowej nieruchomości z zaakcentowaniem zwłaszcza jej bezpośredniego sąsiedztwa w stosunku do projektowanego cmentarza. Argumentacja uzasadnienia zaskarżonej uchwały wskazuje przy tym, że na etapie projektowania rozwiązań planu kierowano się w równym stopniu wskazanymi wyżej ustawowymi wymogami, jak i uwarunkowaniami o charakterze faktycznym, biorąc obydwie grupy powyższych okoliczności łącznie pod uwagę.
Zdaniem Sądu analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, w świetle uzasadnienia zaskarżonej uchwały, prowadzi do wniosku, że zarówno zaskarżonej uchwale, jak i postępowaniu poprzedzającemu jej wydanie nie można postawić zarzutu niezgodności z prawem, a organowi planistycznemu zarzucić, iż nie uwzględnił okoliczności, że istotą instytucji zarzutu do projektu planu było zagwarantowanie - w granicach wyznaczonych przez prawo - poszanowania interesów prawnych poszczególnych podmiotów, zwłaszcza interesów opartych na prawie własności. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie Rada Miasta [...] nie nadużyła swojego "władztwa planistycznego".
Sąd wskazał, iż nietrafiony jest zarzut naruszenia w postępowaniu planistycznym przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał również, że zarzut skarżących dotyczący naruszenia prawa własności jest przedwczesny na etapie istnienia dopiero projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (a tym bardziej w projekcie planu) przeznaczenia terenu na realizację określonych inwestycji nie przesądza jeszcze dopuszczalności realizowania tych inwestycji.
D. i Z. G. wnieśli skargę kasacyjną na powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to postanowień art. 18 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez orzekanie w sprawie przez sędziego wyłączonego z mocy samej ustawy. Podnieśli, iż podstawa skargi kasacyjnej prowadzi do zarzutu nieważności postępowania, zgodnie z postanowieniami art. 183 § 2 pkt 4 powołanej ustawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, że Rada Miasta i Gminy [...] uchwałą z dnia [...] Nr [...] odrzuciła ich zarzut w części dotyczącej rezygnacji z rezerwy terenowej dla rozbudowy istniejącego już cmentarza. Przeciwko tej uchwale wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę. W dniu 14 grudnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał wyrok o sygn. akt. II SA/Kr 217/04, w którym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd orzekał wówczas w następującym składzie: Sędzia WSA Małgorzata Brachel - Ziaja, Sędzia NSA Jan Zimmerman, Asesor WSA Mariusz Kotulski.
W konsekwencji zapadłego wyroku Rada Miasta i Gminy [...] w dniu [...] podjęła uchwałę [...]. Skargę na powyższą złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D. i Z. G. W dniu 19 grudnia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał wyrok o sygn. akt. II SA/Kr 769/05, którym wyżej wymienioną skargę oddalił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekał w następującym składzie: Sędzia WSA Mariusz Kotulski, Sędzia WSA Krystyna Daniel, Asesor WSA Wojciech Jakimowicz.
Skarżący wskazali, że zarówno w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 217/04, jak i w sprawie o sygn. II SA/Kr 769/05 orzekał ten sam sędzia podczas, gdy przepis art. 18 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie stanowi o wyłączeniu z mocy samej ustawy - sędziego w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia. Zdaniem skarżących sprawa o sygn. akt II SA/Kr 769/05 jest kontynuacją postępowania zainicjowanego skargą D. i Z. G. na wcześniejszą uchwałę Rady. Powyższe stanowisko według skarżących jest uzasadnione w szczególności wówczas, gdy zważy się na okoliczność, iż wyrok z dnia 14 grudnia 2004r. o sygn. akt. II SA/Kr 217/04 stwierdzając nieważność uchwały Rady Miasta i Gminy [...] jednocześnie pośrednio zobowiązywał organ do uchwalenia nowej uchwały w tym przedmiocie, o czym świadczy treść art. 154 powołanej ustawy. Dlatego też, Rada Miasta i Gminy [...] w uchwale z dnia [...] jednoznacznie wskazała, iż uwzględnia ona treść zapadłego w sprawie wyroku WSA w Krakowie. Tym samym, zdaniem skarżących, postępowanie o sygn. akt II SA/Kr 769/05 miało pośrednio charakter kontrolny, albowiem było nakierowane na ustalenie czy ponownie wydana uchwała spełnia ustawowe wymogi. W opinii skarżących powyższe wskazuje na to, iż oba wyroki zapadły w tej samej sprawie, i to pomimo tego, iż wniesiono dwie osobne skargi na dwie uchwały Rady Miasta i Gminy [...].
W konkluzji skarżący podnieśli, że obecność tego samego sędziego w obu składach sędziowskich narusza w istocie zasadę obiektywizmu i bezstronności sędziego i stanowi przesłankę wyłączenia sędziego z mocy samej ustawy. Z kolei naruszenie art. 18 § 1 pkt 6 ustawy powoduje, iż zachodzi nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 4).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieuzasadnionej. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż pogląd skarżących jakoby sprawa o sygn. akt II SA/Kr 769/05 była kontynuacją sprawy o sygn. akt. II SA/Kr 217/04 i tym samym, że w sprawie orzekał sędzia, który winien być wyłączony z mocy ustawy (art. 18 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) jest całkowicie błędny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych postaw zaskarżenia.
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutu skargi kasacyjnej i może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną wyłącznie w granicach wyżej określonych. Tak więc rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej ogranicza zakres rozstrzygania i jednocześnie zobowiązuje do oceny zarzutów sformułowanych w tej skardze.
Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia postanowień art. 18 § 1 pkt 6 ustawy P.p.s.a., które to naruszenie, jak podnoszą skarżący, w konsekwencji prowadzi do nieważności postępowania zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a., należało uznać powyższy zarzut za niezasadny.
Przede wszystkim należy wskazać, że przepisy art. 18 P.p.s.a., podobnie jak inne przepisy dotyczące wyłączenia sędziego, stanowią gwarancję procesową bezstronności sędziego i nie powinny być wykorzystywane do innych celów, jak na przykład do przewlekania postępowania sądowego i podważania sprawnego funkcjonowania sądów. Dlatego stosowanie rozszerzającej wykładni przepisów tylko dla usunięcia pozorów braku bezstronności powinno być ostrożne, wyważone i racjonalne.
Celem instytucji wyłączenia sędziego jest realizacja konstytucyjnego prawa obywateli do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Bezstronność sądu jest też elementem prawa do przeprowadzenia rzetelnego postępowania sądowego w rozumieniu art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 14 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych. Także orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na temat bezstronności sędziego w świetle art. 6 ust. 1 wyżej powołanej Konwencji wyraźnie wskazuje na konieczność unikania sytuacji stwarzających wątpliwości co do bezstronności sędziego. Naruszenie jednak tego przepisu w kontekście podejmowania przez tego samego sędziego czynności na różnych etapach postępowania Europejski Trybunał rozpatruje kazuistycznie, z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy.
Wymienione w art. 18 § 1 P.p.s.a. przyczyny wyłączenia sędziego są oparte na stosunkach sędziego z podmiotem lub przedmiotem postępowania. Przedmiotowy rodzaj wyłączenia określony został w punkcie 6 tego paragrafu, który stanowi, iż sędzia jest wyłączony w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznawanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. Zatem w myśl powyższego przepisu sędzia jest wyłączony w sprawach, w których podejmował określone ustawowo czynności na wcześniejszym etapie postępowania, i to niezależnie od tego, czy to było postępowania sądowe. Przepis ten nie jest jednak podstawą do wyłączenia z mocy ustawy sędziego, który poprzednio orzekał w tej samej instancji w innej sprawie między tymi samymi stronami.
Jak wynika z zarzutu skargi kasacyjnej, sędzia Mariusz Kotulski był członkiem składu orzekającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie ze skargi D. i Z. G. na uchwałę Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] nr [...]. Sąd w tym składzie wyżej wymienioną skargę uwzględnił - stwierdzając nieważność uchwały - wyrokiem z 14 grudnia 2004r. sygn. akt II SA/Kr 217/04. Następnie sędzią Mariusz Kotulski był w składzie orzekającym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 19 grudnia 2005r. oddalił skargę D. i Z. G. na uchwałę Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] nr [...] sygn. akt II SA/Kr 769/05.
W niniejszej sprawie brak jest podstaw by stwierdzić, że sędzia Mariusz Kotulski winien być wyłączony z rozpoznawania sprawy sygn. akt II SA/Kr 769/05, z tej przyczyny, że podejmował określone ustawowo czynności na wcześniejszym etapie postępowania. Należy bowiem stwierdzić, że orzekanie w pierwszej instancji - w innej sprawie tj. sprawie sygn. akt II SA/Kr 217/04 nie jest czynnością, którą można by zaliczyć do czynności dokonywanych na wcześniejszym etapie postępowania w sprawie sygn. akt II SA/Kr 769/05. Nie można zatem uznać, że postępowanie przed sądem administracyjnym, którego przedmiotem była uchwała nr [...] miało charakter kontrolny w stosunku do postępowania przed tym samym sądem w sprawie uchwały nr [...]. Przeciwnie, były to dwa różne i niezależne od siebie postępowania prowadzone przez sąd administracyjny pierwszej instancji.
Bezspornym jest, iż w sprawach rozpoznawanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 217/04 i II SA/Kr 769/05 istniała tożsamość podmiotów – stron postępowania. Różny natomiast był przedmiot tych postępowań. Jak słusznie zauważyli skarżący, w wyniku stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały nr [...] Rada miała obowiązek ponownie rozpoznać zarzut. Mogła go uwzględnić lub odrzucić. Rada jednak ponownie odrzuciła zarzut. Ta nowa uchwała - nr [...] była przedmiotem kolejnego postępowania przed sądem administracyjnym. Skoro sędzia Mariusz Kotulski orzekał w sprawach różnych ze względu na ich przedmiot, a zatem w innych sprawach tych samych podmiotów, uzasadnionym jest pogląd, iż nie zaistniała przesłanka do wyłączenia sędziego Mariusza Kotulskiego na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Z powyższych względów nieuzasadnione są twierdzenia skarżących o kontrolnym charakterze postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 769/05 w stosunku do postępowania o sygn. akt II SA/Kr 217/04 oraz, że wyżej wymienione wyroki zapadły w tej samej sprawie.
Uznając na nieuzasadniony zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisu art. 18 § 2 pkt 6 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł postaw do uznania, iż zachodzi nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny badając z urzędu także inne przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a. stwierdził, iż w sprawie niniejszej one nie zachodzą.
Dodatkowo należy wskazać, że w przypadku, gdy strona miała wątpliwości co do obiektywności składu orzekającego mogła zgłosić wniosek o wyłączenie sędziego. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący wnosili o wyłączenie sędziego Mariusza Kotulskiego. Również ich pełnomocnik, obecny na rozprawie w dniu 19 grudnia 2005r., przedmiotowego wniosku nie złożył.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.