II OSK 3692/19

II OSK 3692/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6015 Uzgodnienia
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2597/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-04-03
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 39 ust. 3, art. 38 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 2187
art. 22 ust. 5 pkt 3
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2597/18 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę: 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2597/18 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] (dalej jako skarżąca) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 30 sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu budowlanego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 5 marca 2015 r. nr 51/15 ustalił na rzecz skarżącej warunki zabudowy dla terenu położonego przy ul. [...], działki nr: [...], [...], [...] z obr. [...] w [...] oraz części działki nr [...] (dr) obręb [...] i części dz. nr [...] (dr) obr. [...] graniczących z terenem inwestycji dla zamierzenia polegającego na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, budowie budynku hotelowego, budowie budynku handlowo-usługowego o pow. sprzedaży do 2000 m2, budowie otwartego garażu wielostanowiskowego oraz przebudowie, rozbudowie, nadbudowie, odbudowie oraz częściowej rozbiórce istniejących obiektów budowlanych (oznaczonych nr [...], [...], [...], [...]) wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele: mieszkaniowe, handlowo-usługowe i biurowe o łącznej powierzchni sprzedażowej do 2000 m2; budowie parkingów naziemnych, dróg dojazdowych oraz innych elementów7 zagospodarowania terenu i niezbędnej infrastruktury technicznej. Decyzja ta została wydana po uprzednim uzyskaniu wymaganego uzgodnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (postanowienie z dnia 22 stycznia 2015 r. znak: [...]).
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 12 sierpnia 2016 r. nr 1065/16 zatwierdził projekt budowlany nr 325 i udzielił pozwolenia na budowę, na nadbudowę i przebudowę istniejących budynków (oznaczonych numerami [...],[...],[...]) wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkaniowo-usługowe na nieruchomości przy ul. [...] (poprzednio ul. [...] [...], [...], [...]) w [...] (dz. nr [...] z obrębu [...] [...]). Powyższa decyzja została wydana po uzyskaniu uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków w [...] .
Zatwierdzony ww. decyzją projekt budowlany zakładał pozostawienie istniejących ścian obwodowych kondygnacji naziemnych budynków nr [...], [...] i [...], wzmocnienie zarysowanych partii muru, oczyszczenie lica cegieł z nawarstwień i zabrudzeń, zdezynfekowanie miejsc zainfekowanych przez glony, powierzchniowe odsolenie partii zasolonych, usunięcie nalotów na cegle, wyspoinowanie fugą i zhydrofobizowanie całości elewacji, na częściach tynkowanych - wykonanie nowych tynków renowacyjnych. Elewacje nadbudowanej części nadziemnej budynku planowano do wykończenia w technice lekkiej - mokrej, tynkiem silikatowym na styropianie.
W dniu 19 stycznia 2019 r. do Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął aneks 1 do ww. projektu budowlanego wraz z ekspertyzą techniczną wykonaną przez mgr inż. W. O., który na postawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017r. poz. 1332, ze zm.; dalej zwanej ustawą) został przekazany do Miejskiego Konserwatora Zabytków celem uzgodnienia.
Miejski Konserwator Zabytków działający w imieniu Prezydenta Miasta [...], postanowieniem z 19 stycznia 2918 r. znak [...] na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy, art. 22 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187, ze zm.; dalej jako u.o.z.) oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej jako k.p.a.), odmówił uzgodnienia ww. aneksu.
Organ I instancji wskazał, że budynki położone przy ul. [...], na działce nr ew. gr. [...] z obr. [...] (poprzedni adres ul. [...] [...], [...], [...]) w [...], jako zespół dawnej fabryki [...], zostały po uzgodnieniu z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w dniu 4 grudnia 2010 r. ujęte w gminnej ewidencji zabytków, zgodnie z art. 22 ust. 5 u.o.z. Przedmiotowe budynki, oznaczone nr [...], [...] i [...] stanowią ostatnie zachowane relikty dawnej fabryki [...], powstałej w końcu XIX wieku. Zachowane wielkogabarytowe budowle stanowią jednocześnie przykład reprezentatywnej w skali miasta ceglanej zabudowy industrialnej tego okresu. W okresie działania [...] były to pomieszczenia wyżymaczek, suszarni, magazynu, maszynowni i warsztatów. Pomimo występujących uszkodzeń oraz dokonanych przemurowań i napraw, budynki te zachowały cechy typowe dla budownictwa przemysłowego tego okresu. Należą do nich między innymi: łukowe, odcinkowe zamknięcia otworów okiennych, lizeny oraz charakterystyczne ceglane gzymsy. Budynek nr [...], od strony północno-zachodniej, zachował trójkątny szczyt, ozdobiony ceglanym, schodkowym gzymsem. Główny budynek magazynu i suszarni (nr [...]) posiada prostą bryłę, doświetloną trzema rzędami małych otworów okiennych, zwieńczoną wysuniętym gzymsem koronacyjnym. Natomiast budynek łącznika (nr [...]) wsparty jest na czterech arkadach, pod którymi znajdował się przejazd na dawny dziedziniec przy nieistniejącym już budynku głównym [...].
Zdaniem organu I instancji, w przedłożonym do uzgodnienia aneksie nr 1 do projektu, pod określeniem zakresu prac jako "przebudowa i nadbudowa istniejących budynków wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalno-usługowe", planuje się faktycznie rozbiórkę wyżej opisanych budynków, a w ich miejsce budowę nowego budynku mieszkalnego z odbudową ścian obwodowych przy zastosowaniu materiału ceglanego i odtworzeniem tylko niektórych elementów wystroju architektonicznego. Ekspertyza techniczna zawarta w przedłożonym aneksie nr 1 w odniesieniu do wszystkich trzech budynków stwierdza, że: "Dostosowanie budynku do potrzeb standardów dzisiejszego budownictwa, doprowadzając je do bardzo dobrego stanu technicznego oraz uzyskując dopuszczenie do użytkowania byłoby zadaniem trudnym do wykonania i pozbawionym podstaw ekonomicznych". Zdaniem organu z ekspertyzy tej nie wynika jednak, że budynki w obecnym stanie stanowią zagrożenie zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, czy też powstania katastrofy budowlanej, a sugestia rozbiórki uzasadniona jest względami głównie ekonomicznymi. W ocenie organu I instancji zachowana w swojej czytelnej formie bryła budynku wraz wystrojem architektonicznym oraz konstrukcja nie stwarza zagrożenia jego egzystencji. Pierwotny projekt budowlany (do którego został wykonany analizowany aneks nr 1), zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z 12 sierpnia 2016 r., założył przebudowę i nadbudowę przedmiotowych budynków z jednoczesnym zachowaniem, oczyszczeniem i restauracją istniejących murów obwodowych oraz utrzymaniem zasadniczej kompozycji historycznej, a także z dostosowaniem elementów nowych do kompozycji istniejącej. Organ I instancji podniósł, że niewątpliwie taka przebudowa i nadbudowa budynków z zachowaniem wykonaniem restauracji oraz konserwacji ścian obwodowych jest związana z wyższymi kosztami, niż proponowane rozwiązanie w aneksie nr 1, niemniej pozostaje zasadna dla przedsięwzięcia, w którym ważnym aspektem jest także ochrona i zachowanie zabytku.
Organ I instancji uznał, że przedmiotowe budynki zachowały istotne walory zabytkowe, a ze względu na usytuowanie przy ulicy i dobrą ekspozycję widokową oraz dokonane wcześniej rozbiórki wszystkich innych obiektów na terenie dawnej fabryki [...], są szczególnie znaczące dla zachowania świadectwa przeszłości, a tym samym właściwego wizerunku tej części przestrzeni miejskiej. Wykonanie prac, zgodnie z przedłożonym do uzgodnienia aneksem nr 1, spowodowałoby, zdaniem organu I instancji, nieuzasadnione i bezpowrotne zniszczenie zabytku, stanowiącego ostatni zachowany fragment zabudowań zespołu dawnej fabryki [...] z końca XIX wieku, co pozostawałoby w sprzeczności z interesem publicznym, którym jest utrzymanie zachowanych zabytkowych budynków, stanowiących istotny element przestrzeni miejskiej. Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że zmiana pierwotnego projektu budowlanego zgodnie z przedłożonym do uzgodnienia aneksem nr 1, a tym samym odstąpienie od adaptacji budynku do nowej funkcji z uwzględnieniem restauracji i konserwacji murów obwodowych zabytkowych budynków na rzecz ich rozbiórki i budowy nowych obiektów, narusza cele ochrony konserwatorskiej.
Na skutek zażalenia skarżącej, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2018 r. znak: [...] uchylił ww. postanowienie w części dotyczącej odmowy uzgodnienia aneksu nr 1 do projektu budowlanego w odniesieniu do budynku nr [...] i umorzył postępowanie w tym zakresie, a w pozostałej części utrzymał w mocy ww. postanowienie.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że w aktach sprawy znajduje się kopia pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 3 grudnia 2010 r., przy którym przekazano Prezydentowi Miasta [...] - Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków wykaz zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków i wykaz innych zabytków nieruchomych z terenu miasta znajdujących się w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W załączniku nr 2 do pisma, zawierającym "wykaz zabytków nieruchomych z terenu miasta [...] ujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków" pod adresem ul. [...] wymieniono "[...]". Ponadto, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał jako obiekty ujęte w wojewódzkiej ewidencji zabytków budynki położone przy ul. [...] (dom [...]), ul. [...] (budynek mieszkalny nr [...]), ul. [...] (budynek mieszkalny nr [...]), ul. [...] (kantyna nr [...]) oraz budynek administracyjny nr [...] i stolarnię nr [...]. Organ II instancji podniósł, że zespół [...] przy ul. [...] ujęty w ewidencji wojewódzkiej i wymieniony przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w wykazie z dnia 3 grudnia 2010 r., został włączony do gminnej ewidencji zabytków. W jego ocenie żaden przepis prawa nie obliguje organu prowadzącego gminną ewidencję zabytków do automatycznego wyłączenia ze zbioru gminnej ewidencji obiektu, który został wyłączonego z ewidencji wojewódzkiej. Pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 14 listopada 2017 r., dotyczące wyłączenia fabryki [...] oraz pięciu wyszczególnionych w nim, nieistniejących budynków przy ul. [...] z ewidencji wojewódzkiej ma charakter informacyjny. Aktualizując zasób gminnej ewidencji zabytków organ samorządowy powinien wyłączyć z niego obiekty, które zostały rozebrane nie dlatego, że zostały wyłączone z ewidencji wojewódzkiej, a dlatego, że fizycznie nie istnieją.
Organ odwoławczy podkreślił, że prace projektowe nad zatwierdzonym decyzją z dnia 12 sierpnia 2016 r. projektem zostały poprzedzone wykonaniem ekspertyz technicznych budynków nr [...], [...] i [...], których autor - mgr inż. W. O. w odniesieniu do wszystkich trzech obiektów sformułował analogiczny wniosek, że kwalifikują się do rozbiórki. W aktach sprawy znajdują się również ekspertyzy techniczne budynków nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] w [...] autorstwa dr. inż. S. N., który ogólny stan techniczny budynku nr [...] ocenił jako awaryjny ze zróżnicowanym poziomem zachowania elementów i postulował zachować ściany obwodowe; pozostałe elementy, z uwagi na ich stan techniczny zakwalifikował do rozbiórki. Ogólny stan techniczny budynku nr [...] ocenił jako awaryjny ze zróżnicowanym poziomem zachowania elementów i postulował zachować elewację północno-zachodnią; pozostałe elementy, z uwagi na ich stan techniczny zakwalifikował do rozbiórki. Ogólny stan techniczny budynku nr [...] (łącznik) ocenił jako awaryjny ze zróżnicowanym poziomem zachowania elementów i zakwalifikował go, z uwagi na zły stan techniczny i liczne przebudowy, do rozbiórki.
Organ odwoławczy podkreślił, że ekspertyzy autorstwa dr. inż. S. N. z 2013 r. i mgr. inż. W. O. z 2014 r. zostały wykonane przed opracowaniem projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 12 sierpnia 2016 r. Zły stan techniczny budynków nr [...], [...] i [...] z zespołu fabryki [...] nie budził wątpliwości, był szczegółowo rozpoznany i został uwzględniony przy projektowaniu inwestycji zakładającej pozostawienie i poddanie pracom remontowym i konserwatorskim ścian obwodowych tych obiektów. Organ odwoławczy wskazał, że przekazany do uzgodnienia aneks nr 1 do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 12 sierpnia 2016 r. wprowadza zmiany w zakresie warunków ochrony przeciwpożarowej budynku oraz zmianę technologii wykonania ścian zewnętrznych polegającą na rozebraniu ścian obwodowych istniejących budynków i ich odtworzeniu jako ścian warstwowych z zewnętrzną warstwą grubości 12 cm z cegły odtwarzającej wątek na elewacji. Przed sporządzeniem aneksu nr 1 zostały zaktualizowane ekspertyzy techniczne autorstwa mgr. inż. W. O. z 2014 r. W opracowaniach z września 2017 r., w odniesieniu do wszystkich trzech budynków autor stwierdził, że ich stan "nie uległ poprawie od czasu opracowania pierwszej ekspertyzy w 2014 r." oraz "podtrzymuje się ocenę stanu technicznego zgodną z pierwotnym opracowaniem ekspertyzy. Elementy budynku podlegają dalszemu zużyciu." Autor ekspertyz ocenił, że budynki w obecnym stanie nie odpowiadają współczesnym wymaganiom użytkowym i nie spełniają wymogów techniczno-prawnych i bezpieczeństwa oraz podtrzymał wnioski sformułowane w pierwotnych opracowaniach z 2014 r. o zakwalifikowaniu budynków do rozbiórki z uwagi na trudność i ekonomiczną nieopłacalność dostosowania ich do potrzeb i standardów współczesnego budownictwa mieszkaniowego.
Organ odwoławczy stwierdził, że zmiana zakresu planowanych prac polegająca na rezygnacji z zachowania i poddania konserwacji ścian obwodowych historycznej zabudowy fabrycznej i zamiar rozbiórki ścian obwodowych z odtworzeniem ścian w nowej technologii z oblicowaniem cegłą odtwarzającą wątek na elewacji (bez odtworzenia wszystkich detali architektonicznych, np. brak pinakli w budynku nr [...], zmiana geometrii dachu) nie jest podyktowana istotnymi zmianami w stanie zachowania budynków, zagrożeniem zdrowia czy życia, brakiem technicznych możliwości wykorzystania istniejących murów tylko bardziej skomplikowanym i wymagającym sposobem prowadzenia inwestycji oraz jej wyższymi kosztami. Powyższe względy, choć istotne z punktu widzenia inwestora, nie mogą przesądzać o rozbiórce obiektu posiadającego wartości zabytkowe.
Organ odwoławczy wskazał że mgr inż. J. N.-T. w przedstawionej przez stronę skarżącą opinii konserwatorskiej wskazał, że "wartości materialne w postaci substancji oryginalnej posiadają elewacje budynku nr [...] i [...] (prasy wysłodkowe i suszarni), które jako zabytkowe winny być poddane działaniom opiekuńczym w trakcie prac adaptacyjnych, zgodnie z projektem. Budynek nr [...] (suszarnia i magazyn wysłodków) posiada wartości estetyczne, które w wyniku prac adaptacyjnych zostaną na tyle ograniczone (likwidacja otworami znaczącej wielkości substancji oryginalnej), że jedyną wartością wskazaną do ochrony jest lokalizacja i gabaryt, zgodnie z projektem". Autor opinii sugeruje zachować i poddać konserwacji zachowawczej ściany z cegły licowej budynku nr [...] do styku z budynkiem nr [...] (suszarnia wysłodków), elewacje łącznika - pras wysłodkowych (nr [...]) oraz przejazd, natomiast budynek nr [...] - suszarnie wysłodków rozebrać i odbudować po wykonaniu nowego fundamentu, izolacji przeciwwilgociowej i nowej konstrukcji, z nowymi ścianami konstrukcyjnymi powiązanymi z nowymi stropami oraz z elewacyjną ścianą warstwową, z licem ceramicznym w wątku blokowym - krzyżykowym.
Organ, podzielił przekonanie dr A. M. i mgr. inż. A. G., że w działaniach konserwatorskich argument odnoszący się do braku zasadności doprowadzenia obiektu do dobrego stanu technicznego jako pozbawionego podstaw ekonomicznych nie powinien być brany pod uwagę. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że autorzy ekspertyz technicznych wykonanych przed opracowaniem projektu budowlanego adaptacji budynków nr [...],[...] i [...] nie wskazali na brak technicznych możliwości wykorzystania ścian obwodowych historycznej zabudowy (wyjątkiem budynek nr [...] postulowany przez S. N. do rozbiórki), a w ekspertyzie W. O. wyeksponowano nieopłacalność ekonomiczną dostosowania obiektów do współczesnej funkcji. Natomiast autorzy projektu budowlanego, znając ustalenia powyższych ekspertyz, zaprojektowali budynki z wykorzystaniem historycznych murów poddanych odpowiednim działaniom i pracom konserwatorskim (projekt z czerwca 2016 r., na etapie opracowywania aneksu z listopada 2017 r, nie wykazano istotnych różnic w stanie budynków). Mając na uwadze przygotowanie zawodowe i odpowiedzialność zawodową autorów projektu budowlanego organ II instancji stwierdził, że zakres zaprojektowanych prac jest możliwy do wykonania. Natomiast organ nie zgodził się ze stwierdzeniem autorów opinii wyrażonym w jej podsumowaniu, że w przypadku obiektów (zespołów) o stosunkowo późnej metryce - XX i niekiedy XIX wiecznych, kształtowanych z powtarzalnych materiałów i elementów, jedynym lub niemal jedynym chronionym walorem powinna być forma, a zużyta substancja winna być wymieniana. Zdaniem organu nośnikiem wartości w obiektach historycznych jest zarówno forma, jak i substancja świadczące o czasie powitania budynku w konkretnym czasie, przy zastosowaniu właściwych dla niego technik budowlanych. Skopiowanie formy obiektu we współczesnej technologii jest fałszowaniem zabytku i pozbawia go tego statusu.
Organ II instancji nie podzielił też stanowiska zawartego w ww. opinii, że budynki nr [...], [...] i [...] nie są reprezentatywne dla zespołu [...], nie oddają skali i układu założenia, i dlatego ich zachowanie nie wydaje się celowe. Są to najstarsze budynki fabryki założonej w 1884 r., datowane na koniec XIX w. (nr [...] i nr [...]) i lata 30. XX w. (nr [...]), których forma uległą niewielkim przekształceniom i które zachowały znaczny stopień oryginalnej substancji budowlanej. Budynki tworzą długą, charakterystyczną zabudowę przyuliczną, świadcząc o przeszłości miejsca i jednoznacznie identyfikując jego poprzemysłowy charakter.
Odnosząc się do ostatniej opinii załączonej przez skarżącą, sporządzonej przez mgr inż. T. B. i mgr inż. arch. A. G. - B., organ II instancji wskazał, że opracowanie to powtarza wcześniejsze ustalenia w zakresie przekształceń zabudowy i przedstawia obecny stan zagospodarowania nieruchomości po realizacji osiedla mieszkaniowego. Autorzy podkreślają zły stan zachowania budynków, zawilgocenie i zasolenie murów, nieszczelne dachy lub ich brak, brak instalacji wewnętrznych i wyposażenia. Katastrofalny stan techniczny obiektu, w ocenie autorów, stanowi zagrożenie dla ludzi i mienia. Autorzy stwierdzają, że budynki nr [...] i [...] (traktowane jako jeden obiekt z uwagi na wspólną konstrukcję) to "ostatni obiekt na terenie fabrycznym", który "jest niewielką częścią nieistniejącego budynku produkcyjnego, nie koresponduje z żadną zabudową, ani infrastrukturą, jest nieczytelny w terenie i nie stanowi żadnej wartości historycznej, naukowej ani artystycznej". Zdaniem organu II instancji sformułowanie to stoi w sprzeczności z przedstawionymi wcześniej opiniami wskazującymi na walory historyczne XIX wiecznej części budynku i potrzebę ich zachowania oraz walory architektoniczne części modernistycznej z lat 30 XX w. Jest również sprzeczne z dalszymi ustaleniami autorów i z przytoczonymi przez nich przykładami zachowanej zabudowy związanej z fabryką, po przeciwnej stronie ul. [...], tj. budynkami mieszkalnymi z początku XX w. (budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] i dawny dom prokurenta przy ul. [...]) i murowaną trafostacją pomiędzy tymi budynkami. Są to obiekty wyremontowane, budynki mieszkalne są zamieszkane. Stanowią one naturalny kontekst funkcjonowania fabryki, a pofabryczne budynki nr [...] i [...] w sposób oczywisty korespondują z tą zabudową i są czytelnym nawiązaniem do tej zabudowy.
Następnie organ odwoławczy przytoczył tezy zawarte w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa (dalej jako NID) odnoszącej się do budynków nr [...] i nr [...] (budynek nr [...] rozebrano bez uzyskania uzgodnienia organu ochrony zabytków), w której stwierdzono, że "mimo dokonanych w okresie powojennym przeróbek, oba istniejące budynki oznaczone numerami [...] i [...] zachowały w dużym stopniu pierwotną substancję i historyczną formę architektoniczną, a także konstrukcję i układ wnętrz". Narożny budynek nr [...] zachował dawny układ elewacji z oknami zamkniętymi lukami odcinkowymi oraz ze skromnym ceglanym detalem elewacji zachodniej, takim jak charakterystyczne fryzy, gzymsy oraz zwieńczenie szczytu. Zawaleniu podczas rozbiórki łącznika (nr [...]) uległa przylegająca do niego wschodnia część budynku, z którą ów łącznik był połączony wspólną ścianą. W budynku nr [...] przetrwała bez większych zmian artykulacja elewacji. Zachowały się elewacje starszych części z oknami zamkniętymi łukami odcinkowymi oraz ze skromnym ceglanym detalem obu elewacji, takim jak lizeny, fryzy i gzymsy. W elewacjach części nowszej, służącej niegdyś jako magazyn wysłodków, oryginalne są charakterystyczne niewielkie okna w kształcie leżących prostokątów. We wnętrzu nowszej części z lat 30. XX w. przetrwała konstrukcja żelbetowych stropów i klatki schodowej. Z niewielkimi zmianami zachował się także układ pomieszczeń.
Podsumowując w opinii tej wskazano, że budynki dawnej [...] "[...]" zachowały w znacznym stopniu swe wartości zabytkowe. Są obecnie jedyną pozostałością powstałego w końcu XIX w. zespołu [...]. Pozostają świadectwem ówczesnego dynamicznego rozwoju [...] na Pomorzu [...], dokumentują też bogatą historię [...] wsi [...], będącej dziś dzielnicą miasta. Nie ulega zatem wątpliwości wartość historyczna istniejących jeszcze budynków. Nie utraciły one również swych pierwotnych wartości architektonicznych. W stanie zbliżonym do oryginalnego przetrwały elewacje ze swymi podziałami oraz skromnym, ale charakterystycznym dla epoki ceglanym detalem. Zachowała się też duża część oryginalnych wnętrz, zwłaszcza magazynowych o rozwiązaniach konstrukcyjnych typowych dla budownictwa przemysłowego lat 30 XX w. Przetrwały także pozostałości urządzeń - kominy pras wysłodkowych, dokumentujące rozwój techniki w latach 20 XX w., a więc posiadające wartość naukową.
Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów dotyczących braku bezstronności specjalistów sporządzających ww. opinię wyjaśnił, że nie znalazł podstaw, aby podważać rzetelność i merytoryczną zasadność wniosków zawartych w opinii Oddziału Terenowego w [...] Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Stanowisko przedstawiane w opiniach specjalistycznych Narodowego Instytutu Dziedzictwa, na zlecenie organu odwoławczego jest stanowiskiem Instytutu jako instytucji kultury, stanowiącej zaplecze eksperckie dla Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, a nie stanowiskiem pracownika sporządzającego opinię w ramach wykonywania obowiązków służbowych. Organ wskazał również, że nie zachodzą przesłanki do wyłączenia opiniujących z ramienia NID na podstawie art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Autorzy opinii NID nie są bowiem stronami tego postępowania, ani nie pozostają w żadnym stosunku prawnym ze skarżącą spółką, będącą jedyną stroną tego postępowania. Miejski Konserwator Zabytków w [...] nie posiada statusu strony przedmiotowego postępowania.
Reasumując, organ wskazał, że Miejski Konserwator Zabytków w [...], działając w ramach przysługujących mu kompetencji, na gruncie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wykazał i w wystarczający sposób uzasadnił konieczność zachowania przedmiotowej zabudowy. Zły stan techniczny obiektów jest bezsporny, natomiast niezależnie od niego zostały przedstawione pierwotne rozwiązania projektowe (czerwiec 2016 r.) zaakceptowane przez organ konserwatorski, stwarzające szansę choćby symbolicznego zachowania przemysłowego dziedzictwa dzielnicy, a wcześniej wsi [...]. Z ekspertyzy poprzedzającej wykonanie aneksu nr 1 do zatwierdzonego projektu budowlanego nie wynika, by stan techniczny budynków uległ diametralnej zmianie i realizacja pierwotnych założeń stała się niemożliwa, a bardziej wymagający i skomplikowany sposób prowadzenia inwestycji oraz jej wyższe koszty nie uzasadniają rozbiórki budynków posiadających wartość artystyczną i historyczną, która została dowiedziona zarówno przez specjalistów NID, jak i mgr. inż. arch. J. N. - T.
Organ podkreślił, że w związku z rozbiórką budynku łącznika (nr [...]) po wydaniu orzeczenia organu I instancji z dnia 19 stycznia 2018 r., na które to działanie strona nie uzyskała stosownego uzgodnienia w trybie art. 39 ust. 3 ustawy, należało orzec o umorzeniu postępowania uzgodnieniowego w tym zakresie - jako bezprzedmiotowego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kwestionującą zasadność powyższego postanowienia wniosła skarżącą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wydanego orzeczenia wskazał, że materialną podstawą prawną działania organu był art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy, a postanowienia wydane na jego podstawie są oparte na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia organ powinien uwzględnić okoliczności sprawy i dać temu wyraz w uzasadnieniu odnosząc się do wartości zabytkowej obiektu.
Sąd I instancji wskazał, że słusznie podnosiły organy, że stronie skarżącej w trakcie prac projektowych zakończonych wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę znany był zły stan techniczny budynków nr [...],[...] i [...] (na co wskazują ekspertyzy techniczne S. N. i W. O.), został on uwzględniony przy projektowaniu przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Sądu I instancji zmiana zakresu planowanych prac nie jest podyktowana istotnymi zmianami w stanie zachowania budynków, zagrożeniem zdrowia czy życia, tylko bardziej skomplikowanym prowadzeniem inwestycji oraz jej wyższymi kosztami. Jak wynika z akt sprawy, budynki dawnej [...] "[...] " zachowały w znacznym stopniu swe wartości zabytkowe. Są obecnie jedyną pozostałością powstałego w końcu XIX w. zespołu [...]. Pozostają świadectwem ówczesnego dynamicznego rozwoju [...] na Pomorzu [...], dokumentują też bogatą historię [...] wsi [...], będącej dziś dzielnicą miasta. Nie budzi wątpliwości Sądu I instancji wartość historyczna istniejących jeszcze budynków. Nie utraciły one również swych pierwotnych wartości architektonicznych. Natomiast uzgodnienie planowanych w aneksie prac, skutkowałoby unicestwieniem budynków posiadających walory historyczne, artystyczne i przestrzenne. Wartość powyższych budynków wyraża się w zachowanej bryle, gabarytach, detalu architektonicznym, zachowanej oryginalnej substancji budowlanej. Istotnym walorem tych obiektów jest ich autentyzm i pozostawanie świadkiem historii miejsca i jego przemysłowej przeszłości. Budynki będące już ostatnimi reliktami zespołu fabryki [...] stanowią kontekst i czytelne nawiązanie do towarzyszącej fabryce zabudowy mieszkaniowej (dawna ul. [...] i [...], poza terenem inwestycji). Rozbiórka historycznych budynków fabrycznych z XIX w. i lat 30 XX w., a następnie budowa budynków mieszkalnych nawiązujących do nich gabarytami, z wykorzystaniem współczesnych materiałów i technik, w ograniczonym zakresie odtwarzających ceglane elewacje i detal architektoniczny, unicestwiłaby zespół dawnej [...] jako zabytek, pozbawiając go autentycznej substancji materialnej z okresu powstania.
W ocenie Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Argumentacja organu dotycząca wartości historycznej przedmiotowej zabudowy zasługuje bowiem na aprobatę i prowadzi do uznania zasadności odmowy udzielenia zgody na uzgodnienie przedmiotowego aneksu, co skutkowałoby rozbiórką wnioskowanych obiektów.
Sąd I instancji zauważył również, że dopuszczalność podjęcia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego jest uzależniona wyłącznie od stwierdzenia, że zachodzi brak konieczności przeprowadzenia tego postępowania w całości lub w znacznej części, do czego nawiązuje art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, z zebranego materiału dowodowego nie da się wyprowadzić wniosku, że przedmiotowa opinia doprowadziła do przyjęcia innych ustaleń odnoszących się do zachowanej substancji obiektu, aniżeli wynikało to z treści ustaleń, na jakich oparł się organ I instancji. Powoduje to, że ani cecha szerokości ustaleń dowodowych, ani cecha ich istotności dla kierunku podejmowanego rozstrzygnięcia nie mogły wskazywać na to, że przeprowadzone przed organem odwoławczy uzupełniające postępowanie dowodowe naruszało prawo.
W ocenie Sądu, organ II instancji odnosząc się do złożonego na podstawie art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. wniosku o wyłączenie biegłego, prawidłowo wskazał, że stosownie do ww. przepisów biegły podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Autorzy opinii NID nie są stronami tego postępowania, ani nie pozostają w żadnym stosunku prawnym ze skarżącą spółką, będącą jedyną stroną tego postępowania. Miejski Konserwator Zabytków w [...] nie posiada także statusu strony tego postępowania.
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie dopuścił się również obrazy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dokonując analizy zarówno zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.). Ponadto, zdaniem Sądu, organy, wydając oba postanowienia oparły się na materiale zgromadzonym w sprawie. Organy dokonały również wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego, oceniając przy tym w sposób pełny znaczenie i wartość poszczególnych dowodów i argumentów strony dla toczącej się sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że zły stan techniczny obiektu nie przesądza o utracie wartości zabytkowej, gdyż w świetle art. 6 ust. 1 u.o.z., każda z form ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 tej ustawy, podlega ochronie bez względu na stan zachowania zabytku. Rozbiórkę zabytku uzasadnia stwierdzenie takiego rozmiaru zniszczenia obiektu zabytkowego, który łączy się z uznaniem, że obiekt nie przedstawia już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, bowiem nie da się go zachować. Jeśli się uwzględni powyższe, to nie może budzić wątpliwości, że załączone przez skarżącą opinie, często sprzeczne z sobą w zakresie stanu technicznego obiektu trafnie zostały uznane przez organ II instancji za niedające uprawnionych podstaw do uzgodnienia aneksu do pozwolenia na budowę, co de facto skutkowałoby rozbiórką omawianych obiektów. Zdaniem Sądu, z akt sprawy nie wynika, że obiekt zagrożony jest katastrofą budowlaną, czy też jego stan uniemożliwia przeprowadzenie prac wskazanych w pozwoleniu na budowę, w związku z czym organy zasadnie przyjęły, że nadal posiada on wartości chronione prawnie wyłączające jego całkowite unicestwienie (rozbiórkę).
W końcowej części uzasadnienia Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 pkt 1 u.o.z. i art. 39 ust. 3 ustawy wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że ujęcie zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji jest aktem, który podlega kognicji sądu administracyjnego. Podkreślił, że w postępowaniu uzgodnieniowym nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie zasadności ujęcia zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Twierdzenie, że obiekt ujęty w takiej ewidencji faktycznie nie jest zabytkiem, albowiem nigdy nie posiadał rzeczywistej wartości zabytkowej albo też ją utracił powinno być, co do zasady, podnoszone w odpowiednim postępowaniu zmierzającym do zmiany gminnej ewidencji zabytków w zakresie skreślenia z niej obiektu, który nie powinien w świetle przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami dłużej w niej figurować. Stwierdzenie podstaw pozwalających na przypisanie określonemu obiektowi nieruchomemu (niewpisanemu do rejestru i nieznajdującemu się w wojewódzkiej ewidencji zabytków) wartości zabytkowych stanowi element faktyczny sprawy wyznaczenia obiektu do ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków, która ma charakter sprawy administracyjnej (sprawy z zakresu administracji publicznej) cechującej się odrębnością podmiotową i przedmiotową od sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę (rozbiórkę), w której określone zamierzenie budowlane podlega wyłącznie uzgodnieniu przez organ konserwatorski.
Sąd I instancji nie zgodził się także z poglądem skarżącej, że budynki nr [...] i [...] nie mają obecnie walorów zabytkowych, gdyż konserwatorską ochroną objęty został zespól zabudowań dawnej fabryki [...], tymczasem na skutek niemal całkowitego ubytku pierwotnej zabudowy oraz znaczącego ubytku substancji budynku fabrycznego, istniejące do dnia dzisiejszego budynki straciły swoje walory zabytkowe. Także poszczególne elementy zespołu zabudowań dawnej fabryki [...] mają walory zabytkowe.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zarzuciła w niej naruszenie:
1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 15 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ II instancji przeprowadził w toku postępowania odwoławczego postępowanie wyjaśniające w istotnym zakresie w tym kluczowy dowód - opinię biegłych (poprzedzoną pierwszą w sprawie wizją lokalną) na okoliczność walorów zabytkowych budynków nr [...], [...] i [...] dawnej fabryki [...], co w konsekwencji doprowadziło do wykroczenia przez organ II instancji poza granice dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów i naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;
2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy, wbrew zarzutom skarżącej, nie dopuścił się również obrazy unormowań zawartych w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa i oddalenie skargi, w sytuacji gdy:
-organ II instancji dokonał wadliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób bezkrytyczny opierając się na opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, choć opinia ta jest sprzeczna z pozostałymi zgromadzonymi w sprawie dowodami;
- organ II instancji pominął szereg dowodów złożonych przez stronę w toku postępowania odwoławczego (wskazanych szczegółowo w zarzutach skargi), uznając a priori, bez analizy tych dokumentów, że nie mają one żadnego znaczenia;
3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że rozpoznające sprawę organy nie rozważyły słusznego interesu strony, a wyszły z założenia że ochrona zabytków ma charakter bezwzględnie nadrzędny nad interesem strony;
4. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy poprzez oddalenie skargi na skutek niewłaściwego zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy, przejawiającego się w bezzasadnej odmowie uzgodnienia projektu budowlanego;
5. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. poprzez oddalenie skargi na skutek niewłaściwego zastosowania art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. wyrażającego się w uznaniu, że obiekty dawnej fabryki [...] zostały skutecznie wpisane do gminnej ewidencji zabytków, w sytuacji gdy budynki te w dniu włączenia ich do gminnej ewidencji zabytków oraz w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia nie posiadały cech zabytku, a ich włączenie nastąpiło w sposób całkowicie mechaniczny i bezrefleksyjny, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Warszawie. oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Ponadto wniósł o zawieszenie postępowania zainicjowanego niniejszą skargą kasacyjną do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygn. akt P 12/18 toczącej się w przedmiocie pytania Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego zgodności art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z konstytucją.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi na rozprawie oraz oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).
Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Niezasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 i art. 136 k.p.a., którego to naruszenia skarżąca kasacyjnie upatruje w przeprowadzeniu przez organ odwoławczy dowodu z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Należy zauważyć, że w piśmiennictwie powszechnie przyjęty jest pogląd, że "przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji" (B. Adamiak [w:] Komentarz, 1996, s. 579–580). Wobec tego przeprowadzanie dodatkowego, a zatem uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji jest normalną praktyką, mającą swoje głębokie uzasadnienie w zarówno w strukturze, jak i funkcji oraz celach postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Organ orzekający w drugiej instancji orzeka bowiem na podstawie materiału dowodowego zebranego zarówno przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym. Wydaje się oczywiste, że "dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" może obejmować zarówno powtórzenie przez organ odwoławczy dowodów wadliwie zebranych przez organ pierwszej instancji, jak i przeprowadzenie nowych dowodów wskazanych przez stronę w odwołaniu lub zgromadzonych przez organ odwoławczy z urzędu. Artykuł 136 k.p.a. normuje zakres postępowania dowodowego, jaki może być przeprowadzony w toku postępowania odwoławczego, określając go jako «uzupełniający» w stosunku do całości ustaleń faktycznych. Nie może więc to oznaczać prowadzenia pewnych, istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem I instancji. Uzupełnianie oznacza «dodanie» pewnych działań do działań już przeprowadzonych. Zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że uzyskana na etapie postępowania odwoławczego opinia nie doprowadziła do przyjęcia innych ustaleń odnoszących się do zachowania substancji zabytku, aniżeli wynikało to z treści ustaleń na jakich oparł się organ I instancji. Nadto pozwoliła na merytoryczne odniesienie się do argumentów podniesionych w treści zażalenia. Stąd też jako prawidłowe i nienaruszające zasady dwuinstancyjności postępowania uznać należało uzyskanie na etapie postępowania odwoławczego opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, która potwierdzała dokonane w tym zakresie ustalenia Miejskiego Konserwatora Zabytków.
Nie można również podzielić argumentacji skargi kasacyjnej, że organ odwoławczy dokonał wadliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, pomijając szereg dokumentów złożonych przez stronę. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia, organ odwoławczy odniósł się do wszystkich przedłożonych przez stronę opinii, wskazując, że zły stan techniczny obiektów jest bezsporny, natomiast niezależnie od niego zostały przedstawione pierwotne rozwiązania projektowe (czerwiec 2016 r.) zaakceptowane przez organ konserwatorski, stwarzające szansę choćby symbolicznego zachowania przemysłowego dziedzictwa dzielnicy. Zauważył również, że z treści ekspertyzy poprzedzającej wykonanie aneksu nr 1 do zatwierdzonego projektu budowlanego nie wynika, by stan techniczny budynków uległ diametralnej zmianie i realizacja pierwotnych założeń stała się niemożliwa, a bardziej wymagający i skomplikowany sposób prowadzenia inwestycji oraz jej wyższe koszty nie uzasadniają rozbiórki budynków posiadających wartość artystyczną i historyczną.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). W niniejszej sprawie stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez organy orzekające dlatego zasługuje na zaakceptowanie, a jego ocena nie budzi zastrzeżeń. Nie jest bowiem przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, naruszeniem zasady prawdy materialnej oraz dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych i prawnych w sprawie, poczynienie ustaleń faktycznych niezgodnych z oczekiwaniami strony, skoro materiał dowodowy wskazuje na trafność ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Stąd zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. uznać należało za niezasadny.
Chybiony jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. W tym miejscu należy wskazać, że zakres kontroli sądowej rozstrzygnięć podejmowanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczony i sprowadza się do zbadania, czy rozstrzygnięcie takie nie nosi cech dowolności, a zatem, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz, czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności po rozważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony na gruncie art. 7 k.p.a. (por: wyrok NSA z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 2972/02, LEX nr 82811). Kluczowe znaczenie dla oceny legalności rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego ma kwestia poprawności zastosowania w sprawie art. 7 k.p.a., tak jako źródła zasady prawdy materialnej, jak i dyrektywy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie organ odmawiając uzgodnienia aneksu do projektu budowlanego w stosunku do obiektów wpisanych do gminnej ewidencji zabytków, w pełni uzasadnił dlaczego uznał zasadność zachowania przedmiotowych zabytków w istniejącej formie. Z kolei obowiązek organu uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony w odniesieniu do kwestii stanu faktycznego sprawy skierowany jest na podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co nie może być rozumiane jako zautomatyzowana konieczność wyprowadzania wniosków zbieżnych ze stanowiskiem strony w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie daje ku temu podstaw (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1960/20, LEX nr 3119532). W niniejszej sprawie organy podjęły wszystkie niezbędne czynności w celu ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i należycie uzasadniły przyjęte rozstrzygnięcie.
Nie znajdują uzasadnienia również podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy i art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.). Nie mogły bowiem odnieść zamierzonego skutku argumenty wskazujące na brak wartości zabytkowych obiektów objętych postępowaniem uzgodnieniowym, czy też dotyczące wadliwości postępowania w przedmiocie wpisu tych obiektów do gminnej ewidencji zabytków. W ramach prowadzonego postępowania uzgodnieniowego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie legalności samego zarządzenia w sprawie założenia ewidencji zabytków i umieszczenia danego obiektu w tej ewidencji. Organ konserwatorski nie ma bowiem kompetencji do uchylenia takiego zarządzenia w części czy w całości. Również sąd administracyjny dokonując oceny legalności postanowienia o odmowie uzgodnienia nie jest władny do oceny legalności aktu o utworzeniu gminnej ewidencji zabytków, który podlega odrębnemu zaskarżeniu, w szczególności badania od strony formalnej prawidłowości założenia karty adresowej (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 2744/20, LEX nr 3335717). Włączenie obiektu budowlanego do gminnej ewidencji zabytków oznacza objęcie ich ochroną konserwatorską. Uzgodnienie z konserwatorem zabytków, dokonywane w trybie art. 39 ust. 3 ustawy, ma na celu uzyskanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej stanowiska profesjonalnego organu ochrony konserwatorskiej w zakresie dopuszczalności takich robót budowlanych. Niemniej jednak w postępowaniu uzgodnieniowym nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie zasadności ujęcia zabytku w gminnej ewidencji zabytków (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1814/18, LEX nr 3197748). Twierdzenie, że obiekt ujęty w tejże ewidencji faktycznie nie jest zabytkiem, albowiem nigdy nie posiadał rzeczywistej wartości zabytkowej albo też ją utracił powinno być, co do zasady, podnoszone w odpowiednim postępowaniu zmierzającym do zmiany gminnej ewidencji zabytków w zakresie skreślenia z niej obiektu, który nie powinien w świetle przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami dłużej w niej figurować. Należy również zauważyć, że tylko szczególnie uzasadnione powody powinny stać za tym, by w drodze uzgodnienia zostały zatwierdzone projektowane przez inwestora roboty budowlane, których następstwem będzie nie tylko utrata przez zabytek nieruchomy jego dotychczasowej wartości, które ujęcie w ewidencji miało za zadanie chronić, ale również doprowadzenie do likwidacji zabytku nieruchomego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej kasacyjnie o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny sprawy dotyczącej zgodności art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. z Konstytucją RP. W orzecznictwie wskazuje się że, aby móc zastosować art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem musi istnieć związek tego rodzaju, że wynik już toczącego się postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie tylko wtedy będzie upoważniało do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona (por. postanowienia NSA z dnia: 28 lutego 2012 r., sygn. akt I GZ 27/12, LEX nr 1136610; 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 304/12, LEX nr 1125525; wyrok NSA z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt I GSK 613/17, LEX nr 2353675).
Innymi słowy, zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie jednocześnie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne należy zatem rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni oraz realny wpływ na jego wynik. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia. Rozstrzygnięcie niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego - wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie - nie zależy bowiem od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym sygn. akt P 12/18 w związku z pytaniem prawnym o zbadanie zgodności ze wskazanymi przepisami Konstytucji RP przepisu art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przedmiotem niniejszego postępowanie jest uzgodnienie aneksu do projektu budowlanego, a nie dokonanie wpisu do gminnej ewidencji zabytków.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.