II OSK 369/23

II OSK 369/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bk 581/22 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2022-10-06
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 32, 106, 175, 183, 184, 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 28, 33, 48, 49e, 82, 83
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak, Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), sędzia NSA Mirosław Gdesz, Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 581/22 w sprawie ze skargi B. L. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 22 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz B. L. kwotę 607 (sześćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z 6 października 2022r., sygn. akt II SA/Bk 581/22, oddalił skargę B. L. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 22 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Siemiatyczach (PINB) w dniu 8 kwietnia 2021 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie muru oporowego z pustaków betonowych, znajdującego się na działce o nr geod. [...] w m. [...], gm. [...], o długości poszczególnych odcinków: 9,06 m, 23,5 m oraz 42,7 m. W wyniku kontroli przeprowadzonych w dniach 8 i 22 kwietnia 2021 r. ustalono, że przedmiotowa działka zabudowana jest dwoma budynkami przedstawionymi na projekcie zagospodarowania działki, zatwierdzonym decyzją Starosty Siemiatyckiego [...] z dnia 19 lutego 2021 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku rekreacyjnego i rozbiórkę budynku mieszkalnego. Dodatkowo na działce wykonane są mury oporowe oznaczone i opisane w załączonym do protokołu kontroli szkicu sytuacyjnym. Od pozycji 1 do pozycji 9 są to mury wykonane z pustaków betonowych, w większości obłożone kamieniem. Wysokość zróżnicowana od ok. 90 cm do ok. 500 cm, grubości 25 - 30cm. Zdaniem organu obiekt ten pełnił rolę muru oporowego z uwagi na ukształtowanie terenu, tj. bardzo duży spadek w kierunku rzeki [...], jak również duże różnice poziomów terenu po obu stronach poszczególnych odcinków muru. Służył on więc zapobieganiu osuwaniu się ziemi. Działka zabudowana była dodatkowo schodami betonowymi i dojściami obłożonymi kamieniem. Inwestor B. L. oświadczył, że zabudowy działki o nr geod. [...] w [...] (za wyjątkiem wymienionych wyżej dwóch budynków) dokonał w latach 2020-21, nie dopełniając żadnych formalności w Starostwie Powiatowym w Siemiatyczach. Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego był mur oporowy z pustaków betonowych składający się z 3 części o łącznej długości 75,26 m, oznaczony na szkicu sytuacyjnym nr 5,8 i 9. Na odcinku długości 9,06 różnica poziomów terenu po obu stronach wynosiła 41 cm, na odcinku długości 23,5 różnica poziomów terenu po obu strona była zmienna od kilku dziesięciu do 166 cm, na odcinku długości 42,7 różnica poziomów terenu po obu stronach wynosiła 70 cm i 100 cm.
W sprawie innych obiektów znajdujących się na ww. działce PINB prowadził odrębne postępowania o znakach [...], [...], [...]oraz [...]. Organ pierwszej instancji ustalił ponadto, że przedmiotowa działka położona jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny [...] i [...]. Na obszarze tym zabrania się m.in. niszczenia gleby i naturalnego ukształtowania terenu oraz zabudowy pasa terenu o szerokości 25 metrów od linii brzegowej rzeki. Zapisy te znalazły odzwierciedlenie w przepisach prawa miejscowego, gdyż zgodnie z uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia 7 grudnia 2003 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], na obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny [...] i [...] zabrania się zabudowy pasa terenu o szerokości 25 m od linii brzegowej rzek. Inwestycja zlokalizowana jest ponadto na obszarze Chronionego Krajobrazu "Dolina [...]" oraz w strefie NATURA 2000.
Organ I instancji uznał, że przedmiotowy mur oporowy z pustaków betonowy usytuowany jest w ustanowionych powyższymi przepisami strefach ochrony przyrody, a zatem na jego wykonanie wymagane było pozwolenie na budowę. W związku z powyższym, PINB, postanowieniem z dnia 8.11.2021r. nr [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane (P.b.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, informując jednocześnie inwestora - B. L. o możliwości złożenia w terminie 30 dni wniosku o legalizację, a także o sposobie obliczania opłaty legalizacyjnej. Inwestor nie złożył zażalenia na powyższe postanowienie, jak również nie złożył wniosku o legalizację w wymaganym terminie.
Mając powyższe na uwadze, PINB decyzją z dnia 28.01.2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego nakazał odwołującemu się rozbiórkę muru oporowego z pustaków betonowych o łącznej długości 75,26 m, oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr 5,8 i 9.
Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (PWINB) decyzją z dnia 22 marca 2022 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy.
PWINB podkreślił, iż organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie i wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z wykonaniem muru oporowego z pustaków betonowych, gdyż zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyjątkiem inwestycji enumeratywnie wymienionych w przepisach 29 - 31 tej ustawy, które nie obejmują budowy muru oporowego. W niniejszej sprawie inwestor wymaganego pozwolenia na budowę nie uzyskał, a zatem zastosowanie ma procedura określona w przepisach art. 48 - 49 Prawa budowlanego. Ponadto inwestor pomimo wydanego postanowienie o wstrzymaniu budowy oraz poinformowania o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego muru oporowego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej, takiego wniosku nie złożył. Zatem zgodnie z przepisem art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nie miał możliwości wydania rozstrzygnięcia o innej treści, niż zaskarżona decyzja nakazująca rozbiórkę. Dodatkowo organ II instancji podkreślił, że legalizacja przedmiotowego muru oporowego nie jest możliwa ponieważ znajduje się on w 25 - metrowej strefie ochrony rzeki [...].
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ogrodzeniem, ponieważ jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, po obu jego stronach występuje znaczna różnica poziomu gruntów, a przedmiotowy mur zapobiega osuwaniu się ziemi. Z uwagi na fakt, iż przedmiotowa inwestycja przenosi obciążenia gruntu, stanowi ona mur oporowy, nie zaś ogrodzenie. Dodał także, że kwalifikacja prawna została dokonana już na wcześniejszym etapie postępowania, w treści postanowienia o wstrzymaniu robót, które jest ostateczne i obecnie organ II instancji związany jest treścią tego postanowienia, a co za tym idzie dokonaną wcześniej kwalifikacją prawną.
Skargą B. L. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 33 Prawa budowlanego; art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 49e Prawo budowlane; art. 28 Prawo budowlanego.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie.
W dniu 28 września 2022 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe skarżącego wskazujące na połącznie wszystkich spraw do wspólnego rozpoznania. Ponadto skarżący wskazał, że sprawy zostały sztucznie podzielone, natomiast mur oporowy o łącznej długości 59,9 m istniał wcześniej i został wybudowany w miejsce starego drewnianego, zaś na zamierzenie to uzyskał pozwolenie na budowę. Podkreślił także, że sprawa nie leży w kompetencji nadzoru budowlanego, a wyłącznej kompetencji prawa wodnego. Powyższe oznacza, że nie wymaga to pozwolenia na budowę, a pozwolenia wodnoprawnego w sprawie wykonania robót dotyczących zmiany ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód rzeki [...] w km 133-530-133-500, przeprowadzonych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co wynika z art. 398 w zw. z art. 407 Prawa wodnego zwłaszcza, że działka znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny [...] i [...]. Na obszarze tym zabrania się niszczenia m.in. niszczenia gleby i naturalnego ukształtowania terenu oraz zabudowy pasa terenu o szerokości 25 metrów od linii brzegowej rzeki. Skarżący przedstawił pismo wskazujące, na wszczętą przez niego procedurę uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w przywołanym na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym przeprowadzonych w dniach 8 i 22 kwietnia 2021 r. kontroli ustalono, że przedmiotowa działka zabudowana jest dwoma budynkami przedstawionymi na projekcie zagospodarowania działki, zatwierdzonym decyzją Starosty Siemiatyckiego z dnia 19 lutego 2021 r. nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę budynku rekreacyjnego i rozbiórkę budynku mieszkalnego. Dodatkowo na działce wykonane są mury oporowe oznaczone i opisane w załączonym do protokołu kontroli szkicu sytuacyjnym. Zostały one oznaczone przez organ I instancji od pozycji 1 do pozycji 9 - jako mury wykonane z pustaków betonowych, w większości obłożone kamieniem. Wysokość zróżnicowana od ok. 90 cm do ok. 500 cm, grubości 25 - 30cm. Natomiast przedmiot niniejszego postępowania stanowiła pozycja nr 5, 8 i 9 na szkicu sytuacyjnym - mur oporowy z pustaków betonowych składający się z 3 części o łącznej długości 75,26 m. Na odcinku długości 9,06 różnica poziomów terenu po obu stronach wynosiła 41 cm, na odcinku długości 23,5 różnica poziomów terenu po obu strona była zmienna od kilkudziesięciu do 166 cm, na odcinku długości 42,7 różnica poziomów terenu po obu stronach wynosiła 70 cm i 100 cm. Ustalono, że obiekt ten pełnił rolę muru oporowego z uwagi na ukształtowanie terenu, tj. bardzo duży spadek w kierunku rzeki [...], jak również duże różnice poziomów terenu po obu stronach muru i zapobieganie osuwaniu się ziemi. Do sprawy została dołączona również dokumentacja fotograficzna. W trakcie kontroli, inwestor B. L. oświadczył, że zabudowy działki o nr geod. [...] w [...] (za wyjątkiem wymienionych wyżej dwóch budynków) dokonał w latach 2020-21, nie dopełniając żadnych formalności w Starostwie Powiatowym w Siemiatyczach.
Dalej Sąd podniósł, że główny zarzut skargi w zasadzie dotyczył zaakcentowania, że wszystkie te obiekty budowlanego objęte zostały uzyskanym przez niego pozwoleniem na budowę, zatwierdzonym decyzją Starosty Siemiatyckiego z dnia 19 lutego 2021 r. nr [...]. W piśmie zaś procesowym skarżącego z dnia 28 września 2022 r. wskazano na nieprawidłową właściwość organów nadzoru budowlanego, z racji położenia działki w obszarze chronionym rzeki i podniesiono, że skarżący wszczął już procedurę uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (k. 123-126). Zdaniem Sądu niewątpliwie stanowisko skarżącego, w zależności od etapów postępowania ewaluowało. Sąd podkreślił przy tym, że w sprawie innych obiektów znajdujących się na ww. działce PINB prowadził odrębne postępowania o znakach [...], [...], [...]oraz [...]. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 28 września 2022 r., złożonym do akt sądowych zarzucił przy tym organom, sztuczne rozdzielenie tych spraw na poszczególne numery muru oporowego oznaczone na szkicu sytuacyjnym, co na pierwszy rzut wydawało się zbędne. W ocenie Sądu mogło to być przedmiotem jednego postępowania, z uwagi na tą samą kwalifikację robót budowlanych oznaczonych jako mury oporowe. Niemniej jednak uchybienie to nie miało żadnego wpływy na wynik niniejszej sprawy, a nawet wprost przeciwnie uchroniło organ nadzoru budowlanego od uchylenia rozstrzygnięć w sprawach murów oporowych oznaczonych pozostałymi numerami tj. w sprawie niniejszej oraz o sygn. akt II SA/Bk 583/22, w której Sąd również oddalił skargę (rozstrzygnięcie organów co do muru oznaczonego na szkicu nr 10 zostało uchylone wyrokiem tutejszego Sądu z tego samego dnia w sprawie II SA/Bk 582/22).
Przechodząc do kwalifikacji wykonanych przez skarżącego robót (mur oznaczony na szkicu nr 5,8 i 9) Sąd wskazał, że prawidłowe jest stanowisko organu II instancji, że mur ten nie jest ogrodzeniem, gdyż zapobiega osuwaniu się ziemi, w tym przypadku różnica poziomów po obu stronach muru wynosiła od kilkudziesięciu do 166 cm. Niewątpliwie obiekt ten pełnił rolę muru oporowego z uwagi na ukształtowanie terenu, tj. bardzo duży spadek w kierunku rzeki [...], jak również duże różnice poziomów terenu po obu stronach muru, co służyło zapobieganiu osuwaniu się ziemi. Z uwagi na fakt, iż przedmiotowa inwestycja przenosiła obciążenia gruntu, stanowiła ona mur oporowy (budowlę - konstrukcję oporową określoną w art. 3 pkt 3 P.b.), nie zaś ogrodzenie. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt w odmienny sposób, próbując mu przypisać inną funkcje niż ta rzeczywiście pełniona. Konsekwentnie, z punktu widzenia ustawy Prawo budowlane bez znaczenia pozostaje charakter techniczny wykonania danego muru oporowego, a wiec w szczególności podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących jego zakotwiczenia, czy też stosowanych materiałów budowlanych. Ponadto Sąd podkreślił, że nawet jeśli obiekt będący murem oporowym, pełni jednocześnie inne funkcje wskazane w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (np. obiektu małej architektury czy ogrodzenia), nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę ukształtowanie działki nr [...] w [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy mur oraz sposób jego wykonania, w kontekście dokonanych przez organ I instancji ustaleń oraz przytoczonego powyżej orzecznictwa brak jest zatem podstaw do uznania, aby dokonana kwalifikacja obiektu stanowiła naruszenie przepisów prawa budowlanego. Skarżący sam przy tym potwierdził w trakcie kontroli, że nie dopełnił w tym zakresie żadnych formalności (za wyjątkiem wymienionych w pozwoleniu dwóch budynków).
Nie można również zdaniem Sądu podzielić argumentacji skarżącego ze skargi, że wszystkie mury oporowe na jego działce zostały objęte decyzją Starosty Siemiatyckiego z dnia 19 lutego 2021 r. nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę budynku rekreacyjnego i rozbiórkę budynku mieszkalnego. Z treści tej decyzji jednoznacznie wynika, że obejmowała ona budowę budynku rekreacyjnego, w ramach zabudowy rekreacyjnej o wskazanych w niej parametrach, wraz z rozbiórką budynku oznaczonego do rozbiórki. Podobnie uzasadnienie tej decyzji nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że wszystkie obiekty budowlane wskazane na szkicu sytuacyjnym, który został do dołączony do niniejszej sprawy, zostały objęte tą decyzją. Słusznie ustalił bowiem organ pierwszej instancji, że przedmiotowa działka położona jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu "Doliny [...] i [...]" na podstawie uchwały z dnia 21 marca 2016 r. Sejmiku Województwa Podlaskiego nr [...](Dz.Urz.Woj.Podl. nr [...], poz. [...] ze zm.). Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 pkt 4 na obszarze tym zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, za wyjątkiem prac związanych z zabezpieczaniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Ponadto zgodnie z uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia 7 grudnia 2003 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Dz.Urz.Woj.Podl[...], poz. [...], [...] ze zm.), na obszarze 6ML (takie przeznaczenie ma działka – teren zabudowy letniskowej lub rekreacyjnej) zabrania się zabudowy pasa terenu o szerokości 25 metrów od linii brzegowej rzeki (§ 17 ust. pkt 2 b) oraz na obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny [...] i [...], zabrania się niszczenia gleby i naturalnego ukształtowania terenu (§ 26 ust. 2). Inwestycja zlokalizowana jest ponadto na oraz w strefie NATURA 2000. Powyższe akty znalazły się także w uzasadnieniu decyzji z dnia 19 lutego 2021 r. udzielającej pozwolenie na budowę, gdzie ponadto wskazano na udział w powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 82,42%. Słusznie organ w odpowiedzi na skargę podkreślił zatem, że decyzja ta zawiera stwierdzenie, że budowa budynku rekreacyjnego, ma nastąpić przy zachowaniu obowiązującej linii zabudowy od linii brzegowej rzeki 25,00 m poza zasięgiem wielkiej wody o prawdopodobieństwie 1%, przy braku ingerencji w pozostałą część działki, co nie wpłynie negatywnie na zniekształcenie istniejącej rzeźby terenu, na jej spójność i funkcjonowanie obszarów chronionych. Nie ma zatem żadnych podstaw do przyjęcia, że decyzja ta obejmowała również wykonanie murów oporowych, bo przeczą temu w/w regulacje, jak i treść uzasadnienia decyzji z 19 lutego 2021 r., a zatem zarzuty skarżącego w zakresie naruszenia art. 33 P.b. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.
Sąd podniósł, że w myśl art. 3 pkt 3 P.b. konstrukcje oporowe stanowią obiekty budowlane zaliczane do budowli na wzniesienie, których w świetle art. 28 P.b. wymagane jest pozwolenie na budowę. W przedmiotowej sprawie skarżący nie legitymował się takim pozwoleniem, co potwierdził do protokołu kontroli. Skoro inwestor, nie posiadał pozwolenia na budowę muru oporowego, to słusznie ustaliły organy nadzoru budowlanego, że należało wszcząć procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 P.b. Wprawdzie w piśmie procesowym z dnia 28 września 2022 r. skarżący wskazywał, iż mury oporowe zostały wybudowane w miejsce starego muru drewnianego, zaś sprawa nie leży w kompetencji nadzoru budowlanego, a wyłącznej kompetencji prawa wodnego. Zdaniem skarżącego oznaczało to, że nie wymagane było pozwolenie na budowę, a pozwolenie wodnoprawnego w sprawie wykonania robót dotyczących zmiany ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód rzeki [...] w km 133-530-133-500, przeprowadzonych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co wynika z art. 398 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2233, dalej P.w. )(prawdopodobnie artykuł wskazany omyłkowo zamiast 389 P.w.) w zw. z art. 407 P.w. zwłaszcza, że działka znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny [...] i [...]. Skarżący przedstawił pismo wskazujące, na wszczętą przez niego procedurę uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem Sądu okoliczności podnoszone w tym piśmie procesowym jednakże nie miały wpływu na rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego (odmiennie niż w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 582/22, gdzie mur oznaczony na szkicu nr 10 stanowił konstrukcję oporową z art. 3 pkt 3 P.b. ale jednocześnie pełnił funkcję urządzenia wodnego regulowanego ustawą Prawo wodne), gdyż kwestia ewentualnego wymogu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego z art. 389 pkt 8 P.w. z uwagi na zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mająca wpływ na warunki przepływu wód, nie zmienia kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, jako konstrukcji oporowej. Charakter muru oporowego nie przekreśla jego charakteru jako obiektu budowlanego, definiowanego przepisami Prawa budowlanego z art. 3 pkt 3 P.b. i jego budowa co do zasady wymagała pozwolenia na budowę.
Przechodząc do regulacji prawnych zastosowanych przez organy Sąd wskazał, że zgodnie z art. 49e P.b. określającym przesłanki wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części między innymi w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie (pkt 1). Przytoczony przepis nawiązując do niezłożenia w terminie wniosku o legalizację odsyła wprost do przepisów dotyczących legalizacji obiektu budowlanego. Stosownie zaś do treści art. 48 ust. 1 i ust. 3 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W myśl natomiast art. 48a P.b., w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację (ust. 1). Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne (ust. 3).
Sąd podkreślił, że w sprawie niniejszej postanowieniem z dnia 8 listopada 2021 r. PINB wstrzymał skarżącemu roboty budowlane prowadzone przy wykonaniu muru oporowego oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr 5, 8 i 9, wykonywane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b. poinformował o możliwości ich legalizacji poprzez złożenie stosownego wniosku i wniesienie opłaty legalizacyjnej. Organ wskazał ponadto, że wysokość opłaty legalizacyjnej w rozpatrywanym przypadku wylicza się na podstawie art. 59f, przy czym opłata ta podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu oraz pouczył, że niezłożenie wniosku o legalizację w wymaganym terminie skutkować będzie decyzją nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części – art. 49 e pkt 1 P.b. Na powyższe postanowienie skarżący nie złożył zażalenia, jak również inwestor w wymaganym terminie nie przedłożył wniosku o legalizację. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i jako takie nie budzą wątpliwości Sądu, nie są też co do zasady kwestionowane przez stronę skarżącą. W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru budowlanego, że zgodnie z art. 49e pkt 1 P.b., organ zobligowany był wydać decyzję w przedmiocie nałożenia obowiązki rozbiórki obiektu budowlanego w zakresie muru oporowego oznaczonego nr 5, 8 i 9. Sąd podkreślił, że orzeczony w niniejszej sprawie nakaz rozbiórki obiektu budowlanego w zakresie dokonanej budowy muru oporowego jest konsekwencją nie wykonania obowiązków wynikających z ostatecznego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, którego notabene skarżący nawet nie zaskarżył. W myśl art. 49e pkt 1 P.b., o czym była już mowa wyżej, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że decyzja w przedmiocie rozbiórki ma w takim przypadku charakter związany, co oznacza, że ziszczenie się okoliczności wskazanej w przytoczonym przepisie powoduje po stronie organu obowiązek wydania decyzji o określonej treści. Taka sytuacja niewątpliwie zaistniała w niniejszej sprawie. Nie zasługują zatem w ocenie Sądu na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 49 e P.b., zaś wykonany mur oporowy nie był objęty wydanym pozwoleniem na budowę nr [...]. Zgodnie zaś art. 52 ust. 1 P.b. nakaz rozbiórki prawidłowo został skierowany do inwestora. Odnosząc się do adresatów obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 P.b. obowiązki w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora, co też prawidłowo uczyniono w niniejszej sprawie.
Sąd zaznaczył, że kwestie dotyczące stanu prawnego i stanu faktycznego sprawy zostały przesądzone w ostatecznym postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych. Sąd w składzie obecnym uznał za prawidłowe przyjęcie tych ustaleń za podstawę wydania obecnie kontrolowanego rozstrzygnięcia. W sprawie nie budzi bowiem wątpliwości, że wykonanie muru oporowego, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.), czego w konkretnym przypadku bezspornie nie dopełniono. Prawidłowo również organ przyjął, że w sprawie znajduje zastosowanie tryb legalizacyjny uregulowany w art. 48 P.b. Poczynione zatem na wcześniejszym etapie postępowania ustalenia organu nadzoru budowlanego przesądziły zarówno kwestię popełnienia samowoli budowlanej, jej rozmiar, jak i warunki zalegalizowania samowolnej realizacji obiektu, a zatem kwestionowanie obecnie wcześniejszych, wyżej wymienionych a wiążących dla niniejszej sprawy ustaleń, nie zasługuje na uwzględnienie, tym bardziej, że skarżący na każdym etapie postępowania przedstawiał odmienną argumentację mającą potwierdzić nieprawidłowość działania organów, tym samym szukając różnych sposobów, aby uchronić się przed rozbiórką muru oporowego. Prawidłowe zaś ustalenia organów, że inwestor zrealizował roboty budowlane, na których wykonanie nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę, uzasadniały wszczęcie postępowania w trybie art. 48 P.b. Organy obu instancji prawidłowo zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa obowiązujące w chwili wydawania skarżonego rozstrzygnięcia. Sąd nie znalazł także podstaw do uznania zaskarżonej decyzji za nieważną, zaś zarzuty podniesione w piśmie procesowym o wyłącznej kompetencji organów wodnych, nie potwierdziły się w przedmiotowej sprawie. W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego.
Skargą kasacyjną B. L. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. art. 82 ust. 3 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędnie uznanie, że PINB, a nie PWINB jest organem pierwszej instancji w sprawie niniejszej,
II. art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędnie uznanie, że PINB, a nie PWINB jest organem pierwszej instancji w sprawie niniejszej,
III. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie razem, tj. naruszenie art. 48 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie za prawidłowe wydanie nakazu rozbiórki przez PINB w sytuacji kiedy wyłącznie właściwym do ewentualnego wydania takiego nakazu rozbiórki co do muru oporowego i urządzenia towarzyszącego położonego w odległości 25,00 metrów od linii brzegowej rzeki [...] jest PWINB, ze skutkami jak w zaskarżonym orzeczeniu,
IV. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie razem, tj. naruszenie art. 33 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie za prawidłowe wydanie nakazu rozbiórki przez PINB w sytuacji kiedy wyłącznie właściwym do ewentualnego wydania takiej decyzji co do muru oporowego i urządzenia towarzyszącego położonego w odległości 25,00 metrów od linii brzegowej rzeki [...] wyłącznie właściwym jest PWINB, ze skutkami jak w zaskarżonym orzeczeniu.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Pismem z dnia 8 kwietnia 2025 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował NSA , iż B. L. z dniem 28 stycznia 2022 r. przestał być właścicielem działki nr [...] w m. [...] , gm. [...] i wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej złożonej przez osobę nieuprawnioną. Nowy właściciel to A. T..
Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 5 maja 2025 r. przedłożyła na poparcie skargi kasacyjnej: decyzję o pozwoleniu na użytkowanie muru oporowego wbudowanego na działce nr [...] w miejscowości [...] wydaną przez Podlaskiego WINB z dnia 18 lutego 2025 r. jak również decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w sprawie legalizacji urządzenia wodnego w postaci zmiany ukształtowania terenu przyległych do wód mających wpływ na warunki przepływu wód w tym murów oporowych oznaczonych w decyzji jak nr 5 do 13.
W piśmie procesowym z dnia 1 lipca 2025 r. A. T. przyłączyła się do skargi kasacyjnej B. L..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy a Sąd pierwszej instancji przedwcześnie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez WSA w Białymstoku była decyzja PWINB z dnia 22 marca 2022r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia 28 stycznia 2022 r. nr [...]nakazującą B. L. rozbiórkę muru oporowego długości łącznej 75,26 m z pustaków betonowych oznaczonego na szkicu sytuacyjnym numerami 5, 8 i 9 znajdującego się na działce o nr geod. [...] w m. [...], gm. [...]. Wydanie powyższych decyzji oparte było na ustaleniu, że ww. inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał. W związku z powyższym w sprawie zastosowanie miała regulacja z art. 48 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też postanowieniem z dnia 8 listopada 2021 r. nr [...] wstrzymał B. L. prowadzenie dalszych robót budowlanych przedmiotowego obiektu i poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. W związku natomiast z niezłożeniem przez inwestora takiego wniosku PINB - stosując dyspozycję art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie – nakazał rozbiórkę przedmiotowego muru.
Przechodząc do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza, że zakres kontroli zaskarżonego wyroku przez sąd odwoławczy wyznacza sama strona poprzez sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne czyli zawarte w nich zarzuty wyznaczają zakres kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Sądu pierwszej instancji, stąd też tak ważne jest prawidłowe ich przedstawienie, co powinien zapewnić wymagany w takich sprawach przymus adwokacko-radcowski (art. 175 p.p.s.a.). Z uwagi na wskazywane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej, rolą wnoszącego skargę kasacyjną jest w sytuacji stawiania zarzutu naruszenia przepisu dzielącego się na oznaczone jednostki redakcyjne (np. paragrafy, ustępy, punkty), powołanie w sposób konkretny naruszonego przepisu oraz uzasadnienia takiego zarzutu. Przedmiotowa skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada ww. wymogom. Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, że w skardze tej wskazano na naruszenie art. 33 ustawy Prawo budowlane, który posiada rozbudowaną wewnętrznie konstrukcję, gdyż składa się z dziewięciu ustępów (nie licząc uchylonych ustępów 3 i 4), z których jeden (ust. 2) dzieli się na liczne kolejne jednostki redakcyjne. W skardze kasacyjnej, w omawianym zarzucie nie wskazano jednak, której z jednostek redakcyjnych art. 33 ustawy Prawo budowlany dotyczy ten zarzut. Brak takiego sprecyzowania naruszenia przepisu mającego oznaczone jednostki redakcyjne uniemożliwia ocenę zasadności skargi kasacyjnej w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem zastępować strony i precyzować, uzupełniać czy zmieniać przytoczone podstawy kasacyjne ani też nie domyślać się, o naruszenie którego przepisu chodziło autorowi skargi kasacyjnej.
Mając natomiast na względzie pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zwrócenia uwagi wymaga, że w istocie zmierzają one do podważenia prawidłowości dokonanej przez organy i uznanej za prawidłową przez Sąd pierwszej instancji kwalifikacji prawnej spornej inwestycji jako obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, którego powstanie powinno być - zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego - poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę, która to kwalifikacja prawna przesądzała o właściwości rzeczowej powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji w tej sprawie (art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Zarówno bowiem przywołany w podstawach skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, jak i zarzut naruszenia art. 82 ust. 3 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 ww. ustawy, oparty został na stanowisku, zgodnie z którym sporny mur oporowy stanowi obiekt towarzyszący dla obiektów i robót budowlanych hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich (art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), a zatem organem I instancji w tej sprawie powinien być stosownie do treści art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyłącznie w okolicznościach przedmiotowej sprawy przedwcześnie przyznano w motywach zaskarżonego wyroku, że zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy uzasadniał wszczęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siemiatyczach postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji, w związku z nieskorzystaniem przez inwestora z możliwości legalizacji spornego obiektu, do zastosowania art. 49e pkt 1 ww. ustawy. W związku z tym, że ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, wskazać należy, że w trakcie ustaleń poczynionych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siemiatyczach w wyniku kontroli przeprowadzonych w dniach 8 i 22 kwietnia 2021 r. ustalono, że działka o nr geod. [...] w m. [...], gm. [...], zabudowana jest m.in. murami oporowymi oznaczonymi i opisanymi w załączonym szkicu sytuacyjnym. Od pozycji 1 do pozycji 9 są to mury wykonane z pustaków betonowych, w większości obłożone kamieniem, o zróżnicowanej wysokości od ok. 90 cm do ok. 500 cm i grubości 25-30 cm. Pozycja nr 5, 8 i 9 na szkicu sytuacyjnym to element oporowy z pustaków betonowych składający się z 3 części o łączne długości 75,26 m. Prowadzone przez organ niniejsze postępowanie dotyczyło odcinka o długości 9,06 m, gdzie różnica terenu po obu stronach wynosi 41 cm, odcinka długości 23,5 m, gdzie różnica poziomów terenu po obu stronach jest zmienna od kilkudziesięciu do 166 cm i odcinka długości 42,7 m, gdzie różnica poziomów terenu po obu stronach wynosi 70 i 100 cm. Zgodnie z ustaleniami organu, mur ten niewątpliwie pełni rolę muru oporowego z uwagi na ukształtowanie terenu, tj. bardzo duży spadek w kierunku rzeki [...] i duże różnice poziomów terenu po jego obu stronach, bowiem zapobiega on osuwaniu się ziemi.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach przedmiotowej sprawy zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do bezkrytycznego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji za prawidłową dokonaną przez organy kwalifikację prawną spornego muru oporowego jako obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, którego budowa winna być stosownie do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę, a w konsekwencji do uznania, że prawidłowo zastosowano przywołane w podstawach skargi kasacyjnej art. 48 ust. 1 i 3, art. 82 ust. 3 pkt 2 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. W szczególności z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji, w oparciu o okoliczności wynikające z zebranego przez organy materiału dowodowego, w tym szkicu sytuacyjnego uwidaczniającego bliską odległość muru oporowego oznaczonego nr 9 od linii brzegowej rzeki [...], rozważał możliwość zakwalifikowania ww. obiektu jako muru oporowego w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne. Stosownie do treści art. 16 pkt 65 ustawy Prawo wodne, za urządzenia lub budowle służące kształtowaniu zasobów wodnych lub korzystaniu z tych zasobów uznać należy takie obiekty jak urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, sztuczne zbiorniki usytuowane na wodach płynących oraz obiekty związane z tymi zbiornikami, stawy, w szczególności stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków albo rekreacji, obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz wód podziemnych, obiekty energetyki wodnej, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych oraz wyloty służące do wprowadzania wody do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych, stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych, urządzenia służące do chowu ryb lub innych organizmów wodnych w wodach powierzchniowych, mury oporowe, bulwary, nabrzeża, mola, pomosty i przystanie, stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, usytuowanie względem rzeki objętego niniejszym postępowaniem muru oporowego oznaczonego nr 9 może świadczyć o tym, że jego funkcja nie zamyka się wyłącznie na zabezpieczeniu terenu położonego ponad nim przed jego osuwaniem się, ale także na zabezpieczeniu nieruchomości inwestora przed niszczącą działalnością rzeki. Ustalenie, że mur ten nie tylko zabezpiecza teren przed osuwaniem się ale także umacnia brzeg rzeki czy też zabezpiecza nieruchomość, na której jest zlokalizowany, przed jej wylewem, świadczyłoby o tym, że jest to urządzenie wodne/mur oporowy w rozumieniu ustawy Prawo wodne, a zatem obiekt o jakim mowa w art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bez szczegółowego rozważenia powyższej kwestii niemożliwe było uznanie za prawidłowe zastosowanie przez organy przywołanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów ustawy Prawo budowlane – art. 48 ust. 1 i 3, art. 82 ust. 3 pkt 2 i art. 83 ust. 1, co w konsekwencji zarzuty naruszenia tych przepisów czyni uzasadnionymi.
Odnośnie złożonego przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 8 kwietnia 2025 r. wniosku o odrzucenie niniejszej skargi kasacyjnej jako wniesionej przez osobę nieuprawnioną, bowiem z dniem 28 stycznia 2022 r., w związku z zawarciem umowy sprzedaży, przestał on być właścicielem działki, na której zlokalizowany jest będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany, stwierdzić należy, że w okolicznościach tej sprawy nie ziściły się przesłanki do odrzucenia skargi kasacyjnej jako niedopuszczalnej z przyczyn podmiotowych. Pomimo bowiem sprzedaży działki o nr geod. [...] w m. [...] B. L. jako inwestor spornych robót budowlanych a także skarżący, nadal pozostaje stroną niniejszego postępowania (zob. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 32 p.p.s.a.).
Przedstawione natomiast przez skarżącego do pisma procesowego z dnia 29 kwietnia 2025 r. potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lutego 2025 r. znak [...]oraz decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 grudnia 2023 r. znak [...]nie mogły być uwzględnione przez Sąd odwoławczy. Sąd administracyjny - co do zasady - ani nie orzeka merytorycznie ani też nie prowadzi własnego postępowania dowodowego. Czynności postępowania wyjaśniającego muszą się zatem w zasadzie zakończyć przed wydaniem zaskarżonej do sądu decyzji. Wynikające z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. uprawnienie do przeprowadzenia dowodów uzupełniających ma charakter odstępstwa od wspomnianych zasad. Nie można też przyjąć, że przepis ten ustanawia jakikolwiek obowiązek, bowiem ustawodawca posłużył się czasownikiem modalnym "może", przyznając sądowi swobodę oceny zasadności takiego działania. Poza tym w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które prowadziłyby do nowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej albo kontynuowania postępowania dowodowego prowadzonego przez organy. Niemniej jednak podstawowe znaczenie dla nieuwzględnienia obu tych dowodów ma okoliczność, iż są to niewątpliwie decyzje wydane w 2023 i 2025 r. już po wydaniu zaskarżonej a ocenianej przez Sądy administracyjne decyzji z dnia 22 marca 2022 r. Zasadą jest bowiem orzekanie według stanu prawnego z daty wydania zaskarżonego aktu, natomiast wszelkie zmiany stanu prawnego czy też faktycznego już po wydaniu zaskarżonego aktu nie wpływają na wynik sądowej kontroli legalności.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, o czym orzeczono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dokona oceny legalności zaskarżonej decyzji biorąc pod uwagę wyartykułowaną powyżej konieczność oceny możliwości zakwalifikowania objętego postępowaniem muru oporowego oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr 9 do obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich bądź do obiektów towarzyszących obiektom wyżej wymienionym, formułując tak argumentację, aby możliwa była jej ewentualna ocena w toku kontroli instancyjnej. Przy czym przy dokonywaniu ustaleń w powyższym zakresie pozostawia się do decyzji Sądu pierwszej instancji możliwość uchylenia wydanych w sprawie przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięć w sytuacji, gdyby w ocenie tego Sądu zebrany materiał dowodowy okazał się niewystarczający dla sformułowania końcowej oceny prawnej uwzględniającej powyższe wytyczne.
Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji.