II OSK 500/20

II OSK 500/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Paweł Miładowski
Piotr Broda /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1267/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-10-02
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1314
art. 119 par. 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 151
art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1267/19 w sprawie ze skargi K. L. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 24 kwietnia 2019 r. nr MDO.051.201.2019 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1267/19 oddalił skargę K. L. (dalej zwanej skarżącą) na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 24 kwietnia 2019 r. nr MDO.051.201.2019 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewoda Zachodniopomorski postanowieniem z dnia 14 grudnia 2018 r. znak ZPS-2.3151.211.2018.IWS(2), na podstawie art. 20 § 1 pkt 1, art. 122 § 1 i 2 w zw. z art. 119, art. 121 § 1-3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.; dalej jako u.p.e.a.) nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości 500 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym zgodnie z tytułem wykonawczym. Wojewoda wezwał do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni. Jednocześnie w powyżej zakreślonym terminie wezwał do wykonania wskazanego obowiązku pod rygorem zastosowania trybu egzekucyjnego oraz obciążył skarżącą opłatą w wysokości 50 zł.
Wskutek zażalenia skarżącej Minister Zdrowia postanowieniem z 24 kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że podstawą prawną nałożenia obowiązku szczepień przeciw określonym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2018 r. poz. 151, ze zm.; dalej zwanej ustawą), który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Zaznaczył przy tym, że PPIS nie działał w niniejszej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Natomiast organem egzekucyjnym jest Wojewoda.
Następnie nie przychylił się do zarzutu naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez wydanie postanowienia w sytuacji nieistnienia obowiązku, wskazując w tym zakresie na art. 17 ust. 1 ustawy oraz § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 151, ze zm.; dalej rozporządzenie).
Wojewoda podkreślił, że na stronie skarżącej jako rodzicu małoletniego dziecka jako opiekunie prawnym spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych potwierdzających bądź też wykluczających przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Strona nie podejmowała żadnych działań w kierunku zaszczepienia małoletniego dziecka, w tym w pierwszej kolejności zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego. W aktach sprawy brak jest również wydanego w przepisanej formie zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych.
Na końcu uznał, iż wymierzona grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, zatem nie można stwierdzić naruszenia art. 124 § 2 k.p.a.
Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na wstępie omówił, jak stwierdził, jeden z elementów obowiązującego w Polsce systemu zabezpieczenia przed rozprzestrzenianiem się chorób zakaźnych jakim są obowiązkowe szczepienia ochronne oraz procedur związanych z egzekwowaniem tych obowiązków.
Za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. Mając na względzie art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59, ze zm.) oraz art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. wyjaśnił, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika wprost z przepisu prawa i nie ma podstawy prawnej do jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej.
Argumentował, że na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Taki sposób regulacji pozwala przyjąć, że obowiązek poddania szczepieniu ochronnemu istnieje i wynika bezpośrednio z mocy przepisów ustawowych, jak i ze wskazanego rozporządzenia. Natomiast w ogłaszanym na dany rok przez Głównego Inspektora Sanitarnego komunikacie o Programie Szczepień Ochronnych zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczepienia; nie można z niego więc wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z cytowanej wyżej ustawy i rozporządzenia.
Sąd dodał, że wbrew zarzutom skargi, nie było zatem powodu, aby ustanowiony na podstawie powszechnie obowiązujących regulacji prawa obowiązek, nie mógł być wykonany. Jego zdaniem nie zachodzi też sytuacja, iż obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynika z norm znajdujących się poza konstytucyjnym katalogiem źródeł prawa, o którym mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.
Wskazał również na art. 17 ust. 2, 3 5 i stwierdził, że nie można skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego wynikający wyłącznie z faktu niestawiennictwa w podmiocie leczniczym, pomimo wielokrotnych wezwań, czy też z uwagi na fakt zmiany placówki medycznej. Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia sprawia, iż odmowa wzięcia w nim udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia. Jest zatem w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu sensu largo, któremu nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2016 r. poz. 186, ze zm.). Nadto, to nie w gestii organu leży dowodzenie tego, że dziecko zostało zaszczepione, ale na rodzicu, sprawującym nad nim pieczę.
Jednocześnie, w ocenie Sądu, wysokość wymierzonej grzywny nie jest wygórowana, zwłaszcza jeżeli zestawi się ją z okresem, przez który strona skarżąca unika obowiązku poddania dziecka szczepieniom. Jest wymierzona w adekwatnej wysokości. Nie podzielił również zastrzeżeń co do konstytucyjności jak i zgodności z normami prawa międzynarodowego rozwiązań ustanawiających system obowiązkowych szczepień ochronnych, w szczególności poprzez nadmierną ingerencję w prywatność. Nie można bowiem przyjąć, że polski prawodawca w sposób w istocie dowolny, z pogwałceniem wszelkich reguł związanych z ochroną prawa do prywatności, uregulował kwestię obowiązku szczepień ochronnych.
Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zarzuciła w niej:
1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:
- art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny;
- art. 17 § 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11, 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącej, które ukończyło 6 rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko, 15 roku życia (gruźlica) 6 roku życia (haemophilus influenzae typu B) lub 19 roku życia (wirusowe zapalenie wątroby typu 6, błonica, tężec, krztusiec, poliomyelitis);
- art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego;
- art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącą do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu;
2. naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania).
Mając powyższe na uwadze pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, jak również przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki lnfanrix Hexa oraz badań brytyjskich naukowców M. Molda, D. Umara, A. Kinga, C. Exleya, Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Tracę Elements in Medicine and Biology.
Ponadto wniósł o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11; ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie zwrócenie się Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Z uwagi na fakt, iż w ocenie pełnomocnika powyższe zagadnienia mają charakter prejudycjalny wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W odniesieniu do zarzutów kasacyjnych wskazać należy, że pełnomocnik skarżącej kasacyjnie powołuje w pkt I skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni wskazanych tam w ppkt 1, 2, 3, 4 i 5 przepisów prawa materialnego, wadliwie łącząc je z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który dotyczy naruszenia przepisów prawa procesowego. Należy również zauważyć, że zgodnie z treścią art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo równoległego zgłoszenia zarzutów oraz wniesienia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia (M. Mincer-Jaśkowska, Glosa do postanowienia NSA OZ we Wrocławiu z 28.12.1990 r., SA/Wr 1180/90, OSP 1992/4, poz. 92). Alternatywne ujęcie środków prawnych w art. 122 § 3 u.p.e.a., tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie w przedmiocie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku, a określonych w art. 33 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2140/17, LEX nr 2740801). Należy zatem zastrzec, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powołanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., w tym nieistnienie obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1), czy brak jego wymagalności (art. 33 § 1 pkt 2) oraz niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5), czy niedopuszczalność egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 pkt 6), ponieważ zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie skarżąca kasacyjnie w pkt 1 zarzuca brak podstawy prawnej obowiązku, który podlega egzekucji, zatem kwestionuje istnienie samego obowiązku oraz jego nałożenie. Z kolei w pkt 2 zarzuca brak wymagalności nałożonego obowiązku z uwagi na nieupłynięcie terminu przewidzianego na dokonanie szczepienia. Natomiast w pkt 3 zarzuca niewykonalność obowiązku z uwagi na brak badania kwalifikacyjnego, które powinno poprzedzać szczepienie, a w konsekwencji zarzuca niedopuszczalność egzekucji nałożonego obowiązku.
Prawidłowo skonstruowane zażalenie musi zawierać inne niż wymienione w art. 33 pkt 1 do 10 u.p.e.a. przesłanki lub podstawy i odnosić się do okoliczności związanych z tokiem egzekucji realizowanym po wystawieniu i doręczeniu tytułu wykonawczego zobowiązanemu. Ma zatem dotyczyć postanowień o charakterze procesowym, wpływających na bieg postępowania egzekucyjnego i służyć przedstawieniu argumentów zwalczających konkretny tryb lub sposób prowadzenia egzekucji, nie zaś jej istotę (J. Jaśkiewicz, Problem konkurencyjności zarzutów oraz zażalenia w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ZNSA 2013/3/115-124). Oznacza to więc, że kwestionowanie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny za pomocą środków właściwych dla postępowania w przedmiocie zarzutów jest nieprawidłowe i nie mogło odnieść jakichkolwiek pozytywnych dla skarżącego kasacyjnie skutków procesowych.
Niezasadny tym samym jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz § 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych i zasad (...) poprzez przyjęcie, że mogą one stanowić podstawę prawną nałożenia obowiązku szczepienia dziecka oraz przyjęcie, że w sytuacji braku wykonania badań kwalifikacyjnych obowiązek szczepienia jest wykonalny. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych oraz lekooporności biologicznych czynników chorobotwórczych, wynikające z sytuacji epidemiologicznej kraju lub z konieczności dostosowania do programów międzynarodowych, mając na względzie ich skuteczne wykonywanie oraz zapewnienie objęcia ochroną zdrowotną osób, których szczególne narażenie na zakażenie wynika z sytuacji epidemiologicznej. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b powołanej ustawy, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. W myśl art. 17 ust. 1 osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". W myśl art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 ustawy, minister właściwy do spraw zdrowia określi w drodze rozporządzenia wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Na podstawie tej delegacji, Minister Zdrowia wydał "rozporządzenie w sprawie wykazu", w którym ustalił wykaz (zakres) obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym - jeśli chodzi o dzieci - w jakim okresie ich życia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z przepisów tych można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1494/08, CBOIS). Podsumowując, należy zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych. Przy czym, jak zasadnie wskazał NSA w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 32/11, wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami kodeksu wykroczeń. Oznacza to, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie, aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu. Nie ma zatem racji skarżąca kasacyjnie wywodząc, że wskazane przepisy nie stanowią podstawy prawnej nałożenia obowiązku szczepień. Natomiast powołany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy dotyczy zaniechania wykonywania prac, przy wykonywaniu których istnieje możliwość przeniesienia zakażenia lub choroby zakaźnej na inne osoby - jeżeli są osobami zakażonymi, chorymi na chorobę zakaźną lub nosicielami i nie został wskazany przez Sąd I instancji jako podstawa prawna nałożenia obowiązku szczepienia, stąd też nie mógł zostać przez ten Sąd naruszony.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5 i 9, 11, 12 rozporządzenia, wskazać należy, że w art. 17 ust. 10 ustawy została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia określenia, w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych; 2) osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedział okresu, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia przeciwko poszczególnym chorobom zakaźnym. To, że został wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że dopiero po upływie tego terminu obowiązek jest wymagany i podlega egzekucji administracyjnej. Należy bowiem uwzględnić regulację § 5 tego rozporządzenia, który stanowi "obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy. To, że zgodnie z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje w Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, skoro podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) i art. 17 ust. 1 ustawy. Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej, co uzasadnia pozostawienie w tym przedmiocie regulacji dostosowanych do potrzeb medycznych w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej ( por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2547/18). Ponadto w art. 17 ust. 11 ww. ustawy ustawodawca zawarł delegację ustawową dla Głównego Inspektora Sanitarnego do ogłoszenia w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, który powinien zawierać szczegółowe wskazania dotyczące stosowania poszczególnych szczepionek. Jednak ogłoszenie tego Komunikatu nie ma wpływu na istnienie obowiązku wynikającego z mocy prawa. Komunikat wskazuje jakie szczepienia i jakim czasie powinno poddać się określone osoby. Wyznaczenie maksymalnej granicy wieku w § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala na określenie przez zobowiązanego lub osoby odpowiedzialnej za wykonanie przez zobowiązanego czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. W komunikacie Głównego Inspektora Nadzoru Sanitarnego okres czasu, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie zaś obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego. Poszczególne terminy w tymże akcie określone nie powinny być rozumiane jako dające zobowiązanej prawo do samodzielnego wyznaczenia momentu, w którym ma dojść do zaszczepienia dziecka, a tym bardziej - jak to błędnie postrzega skarżąca - jako terminy, których upływ dopiero stanowi o wymagalności omawianego obowiązku. Podzielenie poglądu skarżącej kasacyjnie całkowicie niweczyłoby cele, którymi kierował się ustawodawca, wprowadzając szczepienia obowiązkowe, a więc w szczególności zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie. W niniejszej sprawie niesporne pozostaje, że w świetle kalendarzowego wieku córki skarżącej obowiązek określony w tytule wykonawczym miał charakter wymagalny, skoro już przed dniem jego wystawienia doszło do uchybienia terminowi wyznaczonemu dla przyjęcia szczepionek przeciwko wszystkim wymienionym w tytule chorobom.
Nieuzasadniony okazał się także zarzut skargi kasacyjnej - naruszenia art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z art. 17 ust. 2 powołanej ustawy, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Jednocześnie obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia, a tym szczepieniem upłynęło 24 godziny od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu, o którym mowa w ust. 4 (art. 17 ust. 3 ustawy). Z powyższych regulacji wprost wynika, że lekarskie badanie kwalifikacyjne, o jakim mowa w 17 ust. 2 ustawy jest integralnym i niezbędnym elementem procedury przeprowadzania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Ma ono na celu ustalenie czy stan zdrowia osoby pozwala na jej zaszczepienie, a w konsekwencji określenie jaką szczepionką (chodzi tu o nazwę preparatu oraz dawkę) dziecko może być zaszczepione. Badanie to jest nierozerwalnie związane z czynnością techniczną polegającą na wprowadzeniu szczepionki do organizmu człowieka. Tego przepisu nie można więc odczytywać, że badanie to jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu. Powyższe oznacza, iż egzekwowanie obowiązku szczepień obejmuje także egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania się przez dziecko lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu. Inaczej rzecz ujmując odmowa poddania dziecka lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest tożsama z odmową wykonania szczepienia obowiązkowego (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2435/17, LEX nr 2497047).
Okoliczności niewykonalności nałożonego obowiązku skarżąca kasacyjnie wydaje się upatrywać w tym, że córka skarżącej (która podlega owym szczepieniom ochronnym) nie miała przeprowadzonych aktualnych badań kwalifikacyjnych, co wykluczało jej poddanie szczepieniu ochronnemu. Tym samym skuteczne egzekwowanie tego obowiązku w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie było w tej sytuacji możliwe. Bezzasadność tego zarzutu wynika z powołanego już art. 17 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym celem wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z art. 17 ust. 3 i 4 ustawy wynika, że lekarskie badanie kwalifikacyjne bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne. O kwalifikacji do szczepienia dziecka zdecyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem lub prawnym opiekunem. Jedynie dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionej regulacji nie można rozumieć inaczej niż w ten sposób, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy. Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia powoduje, że odmowa wzięcia w nich udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia. Jest zatem w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 1312/13; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2654/15, wyroki NSA z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3322/17 oraz sygn. akt II OSK 43/18).
W niniejszej sprawie, co nie zostało skutecznie podważone, nie poddano dziecka badaniu kwalifikacyjnemu, co było równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, a tym samym stanowiło podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.
Przechodząc do rozpoznania kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że niezasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, a to art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez przymuszenie skarżącej do poddania dziecka nieokreślonemu przepisem prawa zabiegowi, pomimo braku systemu odszkodowawczego i wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych.
Dokonując wykładni art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, nie można pominąć art. 8 ust. 2 Konwencji. Stanowiąc o poszanowaniu życia prywatnego i rodzinnego przepis ten wyznacza granice przyjmując, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy w korzystanie z poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia. Do podstawowych wartości zapisanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP). Zatem na organach państwa ciąży obowiązek stosowania takich środków prawnych, które zagwarantują wszystkim obywatelom ochronę zdrowia, a w to wchodzi obowiązek zapobiegania chorobom przez określenie obowiązków jednostki, w tym obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym.
Nietrafnie skarżąca kasacyjnie zarzuca również naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 31 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten chroni wolność człowieka, nakazując szanowanie wolności i praw innych osób oraz zakazując zmuszania kogokolwiek do czynienia tego, czego prawo nie nakazuje. Z kolei zgodnie z art. 47 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Należy zauważyć, że wolność człowieka, czy też jego życie prywatne nie zostają naruszona w ten sposób, że ustawodawca wprowadzania obowiązkowe szczepienia ochronne. Wolność człowieka nie ma charakteru absolutnego i musi uwzględniać prawa innych osób, w tym prawo do życia w społeczeństwie wolnym od tych chorób zakaźnych, którym zapobiegają szczepienia. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, to prawo (ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych) nakazuje poddanie się szczepieniom ochronnym. Tym samym skoro prawo nakazuje poddanie się takim szczepieniom, to podejmowanie w trybie egzekucyjnym działań zmierzających do wyegzekwowania tego obowiązku nie stanowi naruszenia art. 31 ust. 2 i art. 47 Konstytucji RP. Ponadto obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu ma oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zawierającym zasadę proporcjonalności, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Związek pomiędzy szczepieniami ochronnymi a ochroną zdrowia jest oczywisty i chodzi nie tylko o zdrowie osoby poddanej szczepieniu ochronnemu, ale także o zdrowie innych osób narażonych na zarażenie chorobami zakaźnymi. Zatem konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 1, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wprost przeciwnie, z treści art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki, a zatem materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a. polegającego na zaniechaniu badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów. Jak wskazano na wstępie w ramach zażalenie nie jest dopuszczalne podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku, a określonych w art. 33 u.p.e.a a takimi są zarówno dopuszczalność egzekucji , jak i właściwość organów egzekucyjnych.
Odnośnie wniosku skarżącej kasacyjnie o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z nim we wnioskowanym w skardze kasacyjnej zakresie. W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia ze zderzeniem się dwóch interesów indywidualnego i ogólnospołecznego, co wymaga uwzględnienia zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane również do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP). "Obowiązkowość" szczepień dotyczy sfery zabezpieczenia społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej - art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2547/18, LEX nr 2611262.).
Sąd nie znalazł także podstaw do zwrócenia się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Za zasadne natomiast uznał odesłanie do wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021r., 47621/13 (Vavřička i inni), zapadłego na tle stosowania przepisów czeskich dotyczących szczepień ochronnych. W swym rozstrzygnięciu Trybunał wskazał, iż obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. To powiedziawszy, ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne, zdaniem Trybunału, realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. "stadnej" odporności całego społeczeństwa (zob. Warecka Katarzyna, Obowiązek szczepienia a Konwencja Praw Człowieka. Omówienie wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021 r., 47621/13, opubl. LEX/el. 2021).
Tym samym brak było również podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej kasacyjnie i zawieszenia niniejszego postępowania.
Z kolei sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie dowodu z badań laboratoryjnych szczepionki oraz opracowań naukowych jej dotyczących, mając na uwadze charakter przedmiotu zaskarżenia oraz zakres dopuszczalnego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem, a określonego w art. 106 § 3 p.p.s.a., ocenić należało jako oczywiście niedopuszczalny. Przed sądem administracyjnym nie jest dopuszczalne prowadzenie dowodu mającego charakter opinii biegłych czy ekspertyzy naukowej (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 831/19).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.