II OSK 368/22

II OSK 368/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-08-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Piotr Broda
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ol 693/21 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2021-11-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust 1 pkt 9, 28 ust. 1, art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 2 pkt 2, art. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
151 §1 pkt 2, art. 146 § 2, art. 145 § 1 pkt 5, 105,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1065
§ 13 ust. 1-3, § 57 ust. 1, § 60 ust. 1-2, § 19 ust. 2 pkt 1 lit a-b, § 3 pkt 25
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.), Sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. sp. jawna z siedzibą w E. – obecnie R. G. sp. z o.o. z siedzibą w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 693/21 w sprawie ze skargi G. sp. jawna z siedzibą w E. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 17 czerwca 2021 r. nr ... w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę we wznowionym postępowaniu 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia 24 marca 2021 r. znak ... 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 693/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi G. Spółka jawna z siedzibą w E. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 17 czerwca 2021 roku nr WIN-II.7840.4.63.2021 w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę we wznowionym postępowaniu uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącej G. Spółka jawna z siedzibą w E. kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia 5 listopada 2019 r., Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym o powierzchni całkowitej 4018.39 m2, zlokalizowanego na działce o nr geod. ...
Postanowieniem z dnia 24 lutego 2020 r., Starosta P. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną Starosty P. z dnia 5 listopada 2019 r.
Postanowieniem z dnia 25 maja 2020 r., Starosta P. wstrzymał wykonanie decyzji z dnia 5 listopada 2019 r., a Wojewoda Warmińsko-Mazurski, postanowieniem z dnia 22 lipca 2020 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 708/20, oddalił skargę G. na postanowienie Wojewody z dnia 22 lipca 2020 r.
Decyzją z dnia 3 września 2020 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność decyzji Starosty P. z dnia 5 listopada 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na dz. nr ..., obr. P. ..., ul. S. Organ wskazał, że przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065, dalej jako: "rozporządzenie"), nakazuje – przy sytuowaniu budynków na działce budowlanej – uwzględnić również przepisy odrębne określające usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe oraz zacienianie. Zdaniem organu odwoławczego, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przedkładana analiza zacienienia doprowadziła organ wojewódzki do wniosku, że zaprojektowany budynek wielorodzinny na działce nr ... i nowoprojektowany budynek na działce nr ..., wpływają wzajemnie na siebie, nie gwarantując wymaganego czasu nasłonecznienia dla części lokali mieszkalnych budynku na działce nr ... oraz części lokali budynku na działce nr ..., co dowodzi, że nie będą spełnione warunki właściwego czasu nasłonecznienia, określone w § 60 rozporządzenia.
Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, złożonego przez G., decyzją z dnia 18 grudnia 2020 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia 5 listopada 2019 r. GINB stwierdził, że nie podziela twierdzenia organu wojewódzkiego, iż w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia § 60 ust. 1 rozporządzenia i stwierdził, że wymogi zawarte w § 13 i § 60 nie mają w niniejszej sprawie zastosowania. Inwestor nie miał obowiązku przedłożenia analizy zacienienia oraz przesłaniania projektowanego budynku względem hipotetycznej zabudowy na działkach sąsiednich.
Po rozpatrzeniu skargi na decyzję GINB z dnia 18 grudnia 2020 r., złożonej przez R., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 426/21, skargę oddalił.
Decyzją z dnia 24 marca 2021 r., Starosta P. odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia 5 listopada 2019 r. Stwierdził, że zatwierdzono projekt budowlany w oparciu o zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zgodności zamierzenia z § 13 rozporządzenia wskazał, że nie ma obowiązku odnoszenia się do przyszłych budynków, a przepis ten ma zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy. Postanowienia § 60 rozporządzenia mają natomiast zastosowanie do projektowanego budynku i istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i obecnie, działka geod. nr ... jest niezabudowana oraz nie jest objęta ostatecznym pozwoleniem na budowę. Ponadto organ stwierdził, że wymogi zawarte w § 13 i § 60 rozporządzenia nie mają zastosowania w niniejszej sprawie oraz inwestor nie ma obowiązku przedłożenia analizy zacieniania i przesłania projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego w stosunku do hipotetycznej zabudowy.
Odnosząc się do ewentualnego zalewania działki przez wody opadowe, organ wskazał, że nie ma podstaw ani kompetencji, aby kwestionować rozwiązania projektowe zastosowane przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowalne. Organ uznał też, że każdą z grup parkingów należy rozpatrywać jako oddzielne miejsca postojowe, czyli 10 stanowisk i 3 stanowiska, stąd wystarczająca jest odległość 3m od granicy działki. Organ nie uwzględnił też zarzutu naruszenia § 271 ust. 4 w zw. z § 272 ust. 1 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu niezgodności z § 104 ust. 3 rozporządzenia, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że powyższe rozwiązania nie podlegają sprawdzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, który nie możliwości ingerowania w zawartość merytoryczną projektu.
Starosta podkreślił, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Stanowi stwierdzenie prawidłowości tej decyzji, co lepiej służy realizacji zasady trwałości decyzji, niż stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa.
Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, złożonego przez R., Wojewoda Warmińsko-Mazurski uchylił decyzję Starosty P. z dnia 24 marca 2021 r. i orzekł o uchyleniu decyzji Starosty P. z dnia 5 listopada 2019 r. oraz umorzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia dla G. sp. j. z siedzibą w E. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na dz. nr ... obr. P., m. P..
Wojewoda stwierdził, że w sprawie Starosta P. prawidłowo wznowił postępowanie, potwierdzając, tym samym, istnienie przesłanki wznowieniowej. Organ poprawnie ustalił, że projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za chybiony organ odwoławczy uznał zarzut w zakresie wysokości zaprojektowanej posadzki. Pomimo poprawnej oceny w tym zakresie, organ odwoławczy uznał jednak, że decyzja pierwszoinstancyjna zapadła z naruszeniem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 2333, dalej jako: "Prawo budowlane") w zakresie sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami oraz zachowania uzasadnionych interesów osób trzecich, zgodnie z ustaloną przez Sąd Administracyjny oceną prawną i wskazaniem co do dalszego postępowania. Wojewoda podniósł, że przedkładana analiza zacieniania przez obydwie Spółki w toku przedmiotowego postępowania wznowieniowego oraz prowadzonego równolegle postępowania odwoławczego, doprowadziła organ wojewódzki do wniosku, że zaprojektowany budynek wielorodzinny na działce nr ... i nowoprojektowany budynek na działce nr ... wpływają wzajemnie na siebie, nie gwarantując wymaganego czasu nasłonecznienia dla części lokali mieszkalnych budynku na działce nr ... oraz części lokali mieszkalnych budynku na działce nr .... Dowodzi to, że nie będą spełnione warunki właściwego czasu nasłonecznienia wyżej wymienionych mieszkań, określone w § 60 rozporządzenia. Odnosząc się do stanowiska skarżącej Spółki, organ odwoławczy stwierdził, że jest związany oceną prawną, wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 708/20.
W ocenie Wojewody, także obszar, na jakim zaplanowano 21 stanowisk postojowych stanowi dwa parkingi w rozumieniu § 3 pkt 24 rozporządzenia i trudno zaakceptować argumentację, aby dwie grupy miejsc parkingowych po 10 miejsc postojowych i po 3 miejsca postojowe stanowiły oddzielne i funkcjonalnie wyodrębnione place postojowe, gdyż przeczą temu przedstawione rozwiązania projektowe i zasady logicznego rozumowania. Ma to z kolei wpływ na wynikające z przepisów prawa rozwiązania dotyczące odległości stanowisk postojowych. Tym samym, zaplanowany parking nie jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi.
Wojewoda wskazał też, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił, że przedmiotowa budowa jest cały czas kontynuowana, pomimo prawomocnego postanowienia z dnia 25 maja 2020 r. wstrzymującego wykonanie decyzji Starosty P. z dnia 5 listopada 2019 r. W ocenie Wojewody, gdy w sprawie potwierdziła się przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 2960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735), dalej jako: "k.p.a.", należało, na mocy art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylić decyzję Starosty P. z dnia 5 listopada 2019 r. Uwzględniając aktualny stan faktyczno-prawny, zgodnie z którym inwestycja objęta powyższym pozwoleniem na budowę, została już w znacznej części zrealizowana, bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zatem, w oparciu o przepis art. 105 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, postępowanie w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę należało umorzyć.
W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, na powyższą decyzję Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z dnia 17 czerwca 2021 r., G. zarzucił naruszenie:
1) art. 153 p.p.s.a., przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy ocena prawna zaprezentowana w wyroku WSA w Olsztynie w kwestii konieczności przeprowadzenia analizy zacieniania i nasłonecznienia miała wiążący charakter jedynie w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty P. z dnia 5 listopada 2019 r., a nie we wznowionym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę;
2) § 13 ust. 1 i 2 oraz § 60 rozporządzenia, przez jego nieprawidłową wykładnię, prowadzącą do wniosku, że przedmiotowa inwestycja wpływa na nieruchomość sąsiednią w taki sposób, że zacienia potencjalną nieistniejącą zabudowę R. i w tym zakresie pozwolenie wydane na rzecz skarżącego pozostaje w sprzeczności z przywołanym przepisem. Prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że o przesłanianiu jednego budynku przez drugi może być mowa tylko wtedy, gdy działka sąsiednia do projektowanego budynku jest zabudowana, ponieważ przepis ten przewiduje relację między budynkiem projektowanym, a budynkiem przesłanianym, aby zbadać czy zachodzą dopuszczalne wartości należy znać parametry tego budynku, gdy budynek nie istnieje, nie da się powyższego ustalić;
3) art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 13 ust. 1 i 2, § 60 rozporządzenia, przez zaniechanie dokonania oceny, jaki interes właściciela nieruchomości sąsiedniej został naruszony, czy jeśli występuje, jest usprawiedliwiony okolicznościami sprawy, a tym samym, czy w okolicznościach sprawy mamy do czynienia z brakiem poszanowania usprawiedliwionych interesów R., ze względu na zacienianie przez projektowany budynek na działce nr ... budynku projektowanego na działce nr ...;
4) art. 151 § 1 pkt 1, względnie art. 146 § 2 k.p.a., przez ich niezastosowanie, pomimo, że z materiału dowodowego wynika brak podstaw do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., decyzji Starosty P. z dnia 5 listopada 2019 r., względnie w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 3 września 2021 r., R. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów procesu. Zdaniem uczestnika, organ zobowiązany był zastosować się do wskazań, zawartych w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 17 listopada 2020 r., tym samym, stosując się do nich, nie naruszył art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podniósł jednocześnie, że gdy właściciel sąsiedniej działki ma sprecyzowane zamiary budowalne, dysponuje projektem budowalnym do własnej działki, to sytuacja taka powinna być oceniana jako odbiegająca od innych stanów faktycznych, w których rozważa się stosowanie § 13 rozporządzenia. Przepisy prawa budowalnego należy interpretować w taki sposób, aby każdy z inwestorów miał równe prawa i równe szanse w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Każdemu z właścicieli należy przyznać podobne prawa w zagospodarowaniu działki i prowadzenia inwestycji.
Uczestnik zakwestionował stanowisko skarżącego dotyczące wyłączenia kompetencji organu w zakresie oceny opracowania sporządzonego przez osoby posiadające uprawnienia budowalne. R. uznał też, że niedopuszczalne jest stanowisko skarżącego dotyczące rozmieszczenia miejsc postojowych.
Pismem z dnia 3 listopada 2021 r., skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił także naruszenie:
1) art. 105 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przez ich błędną wykładnię i uznanie, że w sytuacji, gdy obiekt budowlany został już w znacznej części zrealizowany, można było umorzyć postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, podczas, gdy odnosi się ona wyłącznie do postępowań zwykłych i nie może mieć zastosowania w postępowaniu toczącym się na skutek wznowienia postępowania;
2) art. 151 k.p.a., przez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji, która nie mieści się w zamkniętym katalogu rozstrzygnięć postępowania wznowieniowego, podczas, gdy należało wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej albo uchylającą decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
W związku z tym, że wydana decyzja rażąco narusza ww. przepisy, skarżący wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., o stwierdzenie jej nieważności.
Pismem z dnia 5 listopada 2021 r., skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z pisma z dnia 2 listopada 2021 r., zawierającego opinię biura projektowego, które było autorem projektu budowlanego dla inwestycji realizowanej przez skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd zaznaczył, że w zaskarżonej decyzji organ wskazał na naruszenie art. 153 p.p.s.a., z uwagi na związanie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 708/20. Organ odwoławczy podniósł również, że prokonstytucyjna wykładnia przepisów § 13 i § 60 rozporządzenia, wymaga uwzględnienia zasady równej ochrony prawa własności wobec sąsiada, przez przewidywanie możliwości usytuowania w przyszłości obiektów budowlanych na jego działce. Inna wykładnia jest nie do przyjęcia, gdyż preferuje tego z właścicieli, który pierwszy przystąpił do inwestowania. Dlatego inwestor chcący realizować przysługujące mu prawo zabudowy musi mieć na względzie analogiczne prawa innych.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił powyższego stanowiska organu odwoławczego. W pierwszej kolejności wskazał, że – wbrew ocenie Wojewody – w przedmiotowej sprawie nie występuje związanie wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/l 708/20 na podstawie art. 153 p.p.s.a. Powyższy wyrok zapadł w sprawie ze skargi G. sp. j. z siedzibą w E. na postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 22 lipca 2020 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, przedmiotowa sprawa nie jest więc tą samą sprawą, która była przedmiotem rozstrzygnięcia przez Sąd w wyroku z dnia 17 listopada 2020r.
Sąd zauważył, że zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego, jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania. Oddziaływaniem wyroku objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, taka sytuacja nie występuje natomiast w sprawie objętej wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r. oraz zaskarżoną decyzją. Organ, wydając zaskarżoną decyzję nie orzekał bowiem ponownie w sprawie, w której przedmiotem jest wstrzymanie wykonania decyzji.
W powołanym wyroku Sąd stwierdził jedynie, że "możliwe jest przeprowadzenie analizy zacieniania i przesłaniania w odniesieniu do budynków projektowanych na sąsiadujących ze sobą działkach...". Jednocześnie zaś stwierdził, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest wstrzymanie wykonania decyzji, nie przesądza się treści przyszłej decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe, lecz jedynie bada, czy istnieje ewentualna możliwość uchylenia badanej w tym postępowaniu decyzji. Tym samym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie nie występuje związanie powołanym wyrokiem WSA w Olsztynie.
Sąd nie podzielił też stanowiska organu odwoławczego co do konieczności uwzględnienia przez skarżącego prawa uczestnika postępowania do zabudowy działki nr ..., tj. przewidywania możliwości usytuowania w przyszłości obiektów budowlanych na jego działce. W ocenie Wojewody, zaprojektowany budynek wielorodzinny na działce nr ... i nowoprojektowany budynek na działce nr ... wpływają wzajemnie na siebie nie gwarantując wymaganego czasu nasłonecznienia dla części lokali mieszkalnych budynku zaprojektowanego na działce nr ... oraz części lokali mieszkalnych budynku zaprojektowanego na działce nr .... Dowodzi to, zdaniem organu odwoławczego, że nie będą spełnione warunki właściwego czasu nasłonecznienia, określone w § 60 rozporządzenia. Dalej Sąd wskazał na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2020 r. oraz w wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA Wa 426/21 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia 5 listopada 2019 r., którym Sąd oddalił skargę R. na decyzję GINB z dnia 18 grudnia 2020 r., uchylającą decyzję Wojewody z 3 września 2020 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty P. z dnia 5 listopada 2019 r. i odmawiającą stwierdzenia nieważności tej decyzji. W wymienionym wyroku Sąd stwierdził, że z hipotezy § 13 rozporządzenia wynika, że ustawodawca określił warunki naturalnego oświetlenia pomieszczeń, ale odniósł je do odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów. W § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia mowa jest o "oknach pomieszczenia przesłanianego", "przesłanianej części tego samego budynku" lub o "innym obiekcie przesłaniającym". Oznacza to, że z jasnej i niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych treści ww. przepisów wynika, że jeżeli w sąsiedztwie budynku nie ma innych obiektów lub forma architektoniczna projektowanego budynku nie prowadzi do ograniczania oświetlenia naturalnego pomieszczeń w tym samym budynku, to § 13 nie ma zastosowania. Projektowana zabudowa powinna spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia zawarte w § 13, 57 oraz § 60 rozporządzenia, ale określone dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy w sąsiedztwie. Ocena organu wydającego pozwolenia na budowę rysunków, mogących posłużyć dla oceny nasłonecznienia dotyczy sąsiednich, ale już istniejących budynków, a nie stanu hipotetycznego, w którym budynki takie ale o nieustalonych jeszcze w stosownej decyzji parametrach, teoretycznie mogą powstać.
Sąd Wojewódzki w pełni podzielił powyższe stanowisko, zawarte w powołanym wyroku WSA w Warszawie, że inwestor, nie ma obowiązku przedkładania analizy zacieniania i przesłaniania budynku do hipotetycznej zabudowy.
Sąd nie zgodził się również ze stanowiskiem Wojewody w zakresie miejsc postojowych. Dopuszczalne jest bowiem, zdaniem Sądu, uznanie 3 zgrupowań miejsc parkingowych za odrębne parkingi w rozumieniu § 3 pkt 25 rozporządzenia, z uwagi na wydzieloną trzykrotnie powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych. Odległość, wymagana w § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia byłaby zachowana.
W ocenie Sądu, Wojewoda nieprawidłowo umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia dla G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na dz. nr ... obr. P., m. P.. Organ odwoławczy stwierdził, że ponieważ inwestycja została już w znacznej części zrealizowana, bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zatem, w oparciu o art. 105 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego, postępowanie w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę należało umorzyć.
Natomiast Sąd Wojewódzki wskazał, że co prawda, co do zasady, w sytuacji, gdy obiekt budowlany został już wybudowany w znacznej części, postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę należy umorzyć. O umorzeniu postępowania przesądza kwestia bezprzedmiotowości na gruncie art. 105 § 1 k.p.a., rozumiana jako brak któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, uniemożliwiający wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Na gruncie Prawa budowlanego oznacza to, że bezprzedmiotowym jest postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę realizowane w trybie "zwykłym", w sytuacji, gdy obiekt został już wybudowany. Zasada ta nie może jednak odnosić się do postępowań prowadzonych w trybie nadzwyczajnym, a więc np. wznowienia postępowania. Po wznowieniu i przeprowadzeniu postępowania organ może na nowo ukształtować rozstrzygnięcie dopiero po wykluczeniu istnienia przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146 § 2 k.p.a., tj. po zbadaniu czy dotychczasowa decyzja, odpowiadająca prawu materialnemu może zostać zachowana (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2696/11, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 284/16).
Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego co do istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
W skardze kasacyjnej R. sp. j. z siedzibą w E. zaskarżyła powyższy wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego przez ich błędną wykładnię i zaakceptowanie przez Sąd sytuacji wydania pozwolenia na budowę w zakresie zamierzenia inwestycyjnego niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, tj.:
a) przepisu § 13 ust. 1-3 w zw. z § 57 ust. 1 i w zw. z § 60 ust. 1-2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 kwietnia 2019 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. 2019, poz. 1065, dalej: "Rozporządzenie WT") przez błędną wykładnię i uznanie, że w sytuacji nieistnienia zabudowy na działkach sąsiednich, nie istnieje obowiązek zbadania wpływu zamierzenia inwestycyjnego na działki sąsiednie (tj. działki nr ..., [...], [...]), w kontekście między innymi nasłonecznienia i zaciemnienia, podczas gdy zasada uwzględnienia interesu osób trzecich nakazuje taką analizę przeprowadzić,
b) przepisu § 19 ust.2 pkt 1 lit a-b w zw. z § 3 pkt 25 Rozporządzenia WT przez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w stosunku do parkingu istnieje możliwość oddzielnego zliczania miejsc postojowych, podczas gdy parking stanowi wydzieloną powierzchnię terenu, której wydzielenie to nie tylko fakt nieprzylegania do siebie miejsc przeznaczonych do postoju i parkowania.
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie istnieje konieczność uwzględnienia interesu osób trzecich oraz dokonania analizy wpływu zabudowy na tereny niezabudowane działki sąsiedniej w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne narusza zasadę równości inwestorów.
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. przepisu art. 153 p.p.s.a. przez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że organy, a także sądy nie są związane w przedmiotowej sprawie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 17 listopada 2020 r., II SA/Ol 708/20 wobec braku tożsamości sprawy administracyjnej,
2. przepisu art. 145 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. (powinno być art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) w zw. z 151 §1 pkt 2 k.p.a. względnie art. 146 § 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię polegająca na uznaniu, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji Starosty P. z dnia 5 listopada 2019 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. względnie przez uznanie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej;
3. przepisu art. 145 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. (powinno być art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) w zw. z 105 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz w zw. z 151 § 1 pkt 2) k.p.a. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że organ nie był uprawniony do uchylenia dotychczasowej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na fakt, iż rozstrzygnięcie to nie znajduje zastosowania w postępowaniu wznowieniowym.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. Spółka jawna z siedzibą w E. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zasadne okazały się wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, a konkretnie art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z §13 ust. 1-3, §57 ust. 1 i §60 ust. 1-2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: Rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.).
Sąd Wojewódzki, kontrolując wydaną w trybie wznowieniowym decyzję z 17 czerwca 2021 r., niezasadnie zakwestionował stanowisko Wojewody, który prawidłowo orzekł o uchyleniu decyzji Starosty P. z 5 listopada 2019 r. dostrzegając, że udzielone Spółce G. pozwolenie na budowę budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym wydane zostało z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w powiązaniu ze wskazanymi przepisami Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.
Przede wszystkim należy zaznaczyć, że Wojewoda w zaskarżonej decyzji stwierdził istnienie podstawy do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czego Sąd Wojewódzki nie zakwestionował.
Mianowicie Wojewoda wskazał na ujawnione dowody dotyczące analizy przesłaniania i zacieniania sąsiedniej działki nr ... przez zaprojektowany na działce nr ... budynek objęty decyzją Starosty z 5 listopada 2019 r, ale też oddziaływania zaplanowanej inwestycji przez właściciela działki nr ... na budynek usytuowany na działce ....
Na podstawie dokumentacji zgromadzonej we wznowionym postępowaniu, Wojewoda zasadnie przyjął, że zaprojektowany budynek na działce nr ... (pierwszy budynek) i nowoprojektowany budynek na działce nr ... (drugi budynek) wpływają wzajemnie na siebie, nie gwarantując wymaganego czasu nasłonecznienia dla części lokali mieszkalnych pierwszego budynku (od strony zachodniej) oraz części lokali mieszkalnych drugiego budynku (od strony wschodniej).
Weryfikując merytorycznie decyzję z 5 listopada 2019 r., Wojewoda prawidłowo wskazał na obowiązki organu architektoniczno-budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę, wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. W szczególności zauważył, że przepis § 12 ust. 1 nakazuje przy sytuowaniu budynków na działce budowlanej uwzględnić również przepisy określające usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe oraz zacienienie. Ponadto wskazał też na potrzebę respektowania wymogów wynikających z art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, przy czym wywiódł, iż prokonstytucyjna wykładnia §13 i §60 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. (a nie ich literalne brzmienie) wymaga uwzględnienia zasady równej ochrony prawa własności poprzez przewidywanie możliwości usytuowania w przyszłości obiektów budowlanych na sąsiedniej działce. Zdaniem Wojewody inna wykładnia nie jest do przyjęcia, gdyż preferowałaby tego z właścicieli nieruchomości, który pierwszy przystąpi do inwestycji budowlanej. Dalej trafnie wywnioskował, że ochrona własności dotyczy wszystkich podmiotów w równym stopniu, dlatego w myśl art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego inwestor chcący realizować przysługujące mu prawo do zabudowy musi mieć na względzie analogiczne prawa innych.
W rezultacie akceptacji polegało wnioskowanie Wojewody, zgodnie z którym pozwolenia na budowę spornej inwestycji wydane zostało z naruszeniem wymogów wynikających z wymienionych wyżej przepisów.
Tym samym błędna okazał się ocena Sądu Wojewódzkiego, który nie podzielił stanowiska organu odwoławczego co do konieczności uwzględnienia przez inwestora (Spółkę G.) prawa Spółki R. do zabudowy działki nr ..., w szczególności dokonania analizy zacieniania i przesłaniania względem hipotetycznej zabudowy na nieruchomości sąsiedniej.
Podkreślenia wymaga to, że Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie, dotyczącej decyzji podjętej we wznowionym postępowaniu nie powinien posiłkować się wyrokiem WSA z 11 czerwca 2021 r. II SA/Wa 426/21 zapadłym w sprawie odnoszącej się do decyzji wydanej w trybie nieważnościowym.
Zawarta w powołanym wyroku ocena o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 5 listopada 2019 r. z uwagi na brak rażącego naruszenia prawa nie miała przełożenia na stan niniejszej sprawy, w której zakwestionowane pozwolenie na budowę podlegało badaniu według reguł obowiązujących w trybie zwykłym.
W rezultacie Sąd Wojewódzki przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie dokonał samodzielnie właściwej wykładni przepisów §13, §57 i §60 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w powiązaniu z regulacją art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co trafnie podniesiono w zarzutach skargi kasacyjnej.
Zasadnie w skardze kasacyjnej odwołano się do ukształtowanego w orzecznictwie poglądu, zgodnie z którym na organie architektoniczno-budowlanym ciąży obowiązek zbadania wpływu zamierzenia inwestycyjnego na działki sąsiednie w kontekście m.in. nasłonecznienia i zacienienia przyszłej zabudowy, stosownie do zasady równości stwarzającej równe szanse w zagospodarowaniu swojej nieruchomości przez inwestora oraz właścicieli działek sąsiednich.
Niewątpliwie rację ma skarżąca Spółka, że wykładany w zgodzie z przepisami Konstytucji RP art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oznacza równe prawa inwestorów w zagospodarowaniu swoich nieruchomości, a tym samym obowiązek uwzględniania potencjalnej zabudowy na działkach sąsiednich, tak aby projektowana zabudowa przez pierwszego z inwestorów nie doprowadziła do sytuacji, w których działki sąsiednie nie będą mogły być zabudowane w sposób określony w planie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy.
Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 4 Prawa budowlanego, przysługujące każdemu prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest nieograniczone, gdyż warunkiem skorzystania z tego prawa jest zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami. Oznacza to, że podmiot planujący inwestycję musi uwzględnić inne prawa i dobra chronione, w tym uzasadniony interes osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.
W piśmiennictwie i orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a ponadto uregulowaniami konstytucyjnymi oraz przepisami prawa cywilnego, w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego. Akcentuje się przy tym, że poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. Wiąże się to z potrzebą dokonywania wyważenia interesów inwestora i właścicieli sąsiednich działek, co wymaga uwzględnienia istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości (por. wyroki NSA z dnia: 14 września 2006 r. II OSK 1090/05, 25 czerwca 2009 r. II OSK 1277/08, 17 kwietnia 2014 r. II OSK 2816/12, 23 lipca 2015 r. II OSK 3090/13, 23 czerwca 2021 r. II OSK 2738/18, 24 sierpnia 2022 r. II OSK 2803/19).
W szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się, że w sprawie pozwolenia na budowę należy uwzględnić wszelkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego może oznaczać ograniczenie właścicieli w realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem czy wykorzystaniem gruntów, co do których przysługuje im tytuł prawny. Organ administracji publicznej ma obowiązek uwzględnić konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron i ochrony własności (art. 32 i 64 Konstytucji RP), jak również przepis art. 144 k.c. Zadaniem organu jest każdorazowo takie wyważenie interesów stron, aby inwestycja była realizowana w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora (por. wyroki NSA z: 14 września 2006 r. II OSK 1090/05, 3 marca 2008 r. II OSK 436/07, 28 czerwca 2013 r. II OSK 551/12).
Zauważyć należy, że przyjęte w zaskarżonym wyroku rozumienie przepisów §13, §57 i §60 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., zawężone do ich literalnego znaczenia, znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie, jednak w licznych wyrokach sądów administracyjnych wskazuje się na potrzebę wykładni tych przepisów w kontekście koniecznej ochrony praw właścicieli niezabudowanych nieruchomości przyległych do terenu inwestycji, stosownie do wymogów art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.
Akcentuje się zwłaszcza, że w myśl konstytucyjnej zasady równej dla wszystkich ochrony własności, każdy właściciel działki budowlanej ma prawo dokonać budowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym, wybranym przez nich czasie. Zatem inwestor, który pierwszy zabudowuje swoją działkę, nie ma tylko z tego tytułu dodatkowych, większych uprawnień.
Zakres dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być rozumiany w taki sposób, w wyniku którego dochodziłoby do znacznych utrudnień czy wręcz uniemożliwienia zabudowy na działkach sąsiednich (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego, A. Plucińskiej-Filipowicz, LEX a Wolters Kluwer business. Warszawa 2014, s. 66 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego).
Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do linii orzeczniczej opierającej się na stanowisku, zgodnie z którym projektowana inwestycja powinna być sprawdzana pod kątem zacienienia (przesłaniania) potencjalnej zabudowy mogącej powstać na sąsiedniej działce budowlanej (zob. wyroki NSA z dnia: 19 grudnia 1991 r. IV SA 1129/91, 25 czerwca 2009 r. II OSK 1277/08, 28 lutego 2017 r. II OSK 1629/15, 10 lipca 2019 r. II OSK 2207/17, 23 czerwca 2021 r. II OSK 2738/18, 27 kwietnia 2023 r. II OSK 1259/22).
Warto ponadto zwrócić uwagę na wyrok z 30 maja 2014 r. II OSK 3105/12, w którym Naczelny Sąd Administracyjny sformułował trafnie pogląd, że będąca przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę planowana inwestycja powinna uwzględniać zacienienie potencjalnej zabudowy na działce sąsiedniej, co do której realizacji istnieje ogólny zamiar właściciela. Zaznaczył przy tym, że chociaż §13 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. ma zastosowanie do istniejącej zabudowy, to niezależnie od tego organ architektoniczno-budowlany ocenia wpływ planowanej inwestycji na teren sąsiedniej nieruchomości pod kątem możliwego jej zagospodarowania – z punktu widzenia treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego – w ramach "uzasadnionych interesów osób trzecich".
Z tych względów zarzuty kasacyjne z punktów I.1 a) i 2 zasługiwały na uwzględnienie.
Ponadto trafny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej w którym zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisu §19 ust. 2 pkt 1 lit. a-b w zw. z §3 pkt 25 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.
Zgodzić się należało ze skarżącą Spółką, że kierując się właściwą interpretacją wymienionych przepisów, Wojewoda w zaskarżonej decyzji z 17 czerwca 2021 r. zasadnie wskazał na przyjęte w projekcie budowlanym wadliwe rozwiązania w zakresie miejsc parkingowych.
Zgodnie z §19 ust. 2 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. wymagana odległość sytuowania stanowisk postojowych od granicy działki uzależniona jest od wielkości parkingu, przy czym stosownie do §3 pkt 25, przez parking należy rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują.
Praktyka orzecznicza pokazuje, że stosowanie powyższych przepisów rodzi wątpliwości, zwłaszcza przy klasyfikacji parkingów do kategorii wymienionych w §19 ust. 2 pkt 1 lit. a), b) i c) Rozporządzenia. W poszczególnych przypadkach ocenie podlegało to, czy wydzielone w terenie skupiska miejsc postojowych tworzą odrębne (mniejsze) parkingi, czy stanowią one jeden (większy) parking (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. II OSK 1702/18).
Przykładowo wskazuje się, że z wydzielonymi parkingami w rozumieniu §3 pkt 25 Rozporządzenia mamy do czynienia, gdy miejsca postojowe w odrębnych grupach są usytuowane po różnych stronach budynku (por. wyrok NSA z 30 maja 2012 r. II OSK 438/11). Z kolei w wyroku z 20 kwietnia 2023 r. II OSK 1305/20 przyjęto, że traktowanie dwóch zbliźniaczonych stanowisk jako jednego miejsca postojowego jest rozwiązaniem projektowym stanowiącym obejście przepisów techniczno-budowlanych, zmierzające do pomniejszenia wymaganych odległości. NSA wskazał, że odległość wynikająca z §19 ust. 1 i 2 Rozporządzenia należy liczyć przy uwzględnieniu wszystkich miejsc postojowych usytuowanych obok siebie z jednej strony budynków i stanowiących całość.
Z analizy orzecznictwa wynika, że każdorazowo konieczna jest więc rzetelna analiza dokumentacji projektowej w celu wykluczenia fikcyjnego rozdzielania kompleksu miejsc postojowych prowadzącego do obejścia wymogów odległościowych z §19 ust. 2 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.
W niniejszej sprawie przedstawiona przez Wojewodę analiza dokumentacji projektowej uprawniała do stwierdzenia, że miejsca parkingowe w ramach przedmiotowej inwestycji nie odpowiadają normom techniczno-budowlanym, gdyż w rzeczywistości zaplanowano dwa parkingi, a zatem parking z miejscami P9-P21 powinien być usytuowany w odległości określonej przepisem §19 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz ust. 2 pkt 1 lit. b Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.
Wobec powyższego również w tym zakresie ocena Sądu Wojewódzkiego okazała się błędna. Zaznaczyć należy, że Wojewoda, dostrzegając omówione wadliwości udzielonego pozwolenia na budowę, wskazał zasadnie na potrzebę uchylenia decyzji z 5 listopada 2019 r. celem wprowadzenia zmian, tak aby projektowany budynek doprowadzić do zgodności z omówionymi wyżej przepisami Prawa budowlanego i normami techniczno-budowlanymi.
W takim stanie rzeczy Wojewoda powinien jednak uchylić decyzję Starosty z 24 marca 2021 r. w celu ponownego rozpoznania sprawy, podczas gdy orzekł końcowo o umorzeniu postępowania, wychodząc z błędnego założenia, że wobec rozpoczęcia robót budowlanych bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę spornego budynku.
Z uwagi na wadliwe wnioskowanie organu odwoławczego co do bezprzedmiotowości dalszego postępowania, zasadnie Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję.
Tym samym niezasadny okazał się zarzut kasacyjny, w którym zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wprawdzie rację ma strona skarżąca, że co do zasady wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy w myśl art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. może polegać na umorzeniu postępowania, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy brak było przesłanek do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a.
Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, zrealizowanie części robót budowlanych mogłoby determinować umorzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdyby toczyło się w trybie zwykłym, a nie wskutek wznowienia postępowania. Natomiast po wznowieniu i przeprowadzeniu postępowania organ może na nowo ukształtować rozstrzygnięcie, chyba że zaszłaby przesłanka negatywna z art. 146 § 2 k.p.a.
Uwzględnieniu podlegał natomiast zarzut kasacyjny dotyczący art. 145 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 i art. 146 § 2 k.p.a.
Z przyczyn omówionych wyżej należało uznać, że w sprawie nie mogła zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, a zatem nie było przeszkód do uchylenia decyzji z 5 listopada 2019 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę. Zauważyć jednocześnie trzeba, że mimo prawidłowego uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd Wojewódzki zawarł w wyroku błędne wskazania co do dalszego rozpoznania sprawy.
W szczególności nie zachodziła potrzeba badania sprawy w kontekście art. 146 § 2 k.p.a., a ponadto Sąd Wojewódzki pominął regulację art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę – rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1.
Z powyższego przepisu wynika więc, że rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie decyzji z 5 listopada 2019 r. nie czyniło bezprzedmiotowym postępowania toczącego się przed organem architektoniczno-budowlanym.
Należało bowiem przyjąć, że uchylenie dotychczasowej decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkowało potrzebą wydania nowej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, które pozwoli na wznowienie i zakończenie przedmiotowej inwestycji w sposób zgodny z prawem.
Skoro w myśl art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę (m.in. w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie ma przeszkód, aby orzekł o tym organ architektoniczno-budowlany we wznowionym postępowaniu. Tylko w sytuacji, gdy po uchyleniu decyzji dotychczasowej organ odmówiłby udzielenia pozwolenia na budowę, właściwym do prowadzenia sprawy rozpoczętej inwestycji byłby organ nadzoru budowlanego w trybie naprawczym (art. 50-51 Prawa budowlanego).
W niniejszej jednak sprawie, organ architektoniczno-budowlany wobec stwierdzonych nieprawidłowości projektu budowlanego i konieczności wyeliminowania pozwolenia na budowę, powinien zażądać od inwestora sporządzenia poprawionego projektu budowlanego z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych. Rozpoznając sprawę w dalszym toku, organ winien dokonać oceny wykonanych robót budowlanych i nowego projektu budowlanego, głównie pod kątem zachowania wymogów z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz norm techniczno-budowlanych, których naruszenie było przyczyną uchylenia decyzji z 5 listopada 2019 r. W okolicznościach niniejszej sprawy niezbędne będzie też ustalenie stanu zabudowy na sąsiedniej działce nr ... (w związku z decyzją Starosty P. z 1 września 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z garażem podziemnym na rzecz Spółki R.), tak aby stosownie do wymogów art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego doszło do wyważenia interesów obu inwestorów, zgodnie z wcześniej przedstawionymi uwagami.
Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 sierpnia 2022 r. II OSK 2803/19, uwzględnienie uzasadnionego interesu osoby trzeciej może polegać m.in. na przewidzeniu odstępstw od planowanych charakterystycznych parametrów zabudowy (np. poprzez obniżenie tych parametrów względem maksymalnych, jakie dałoby się zrealizować w zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa). Na skutek uwzględnienia tych interesów powinno dojść do "kompromisu inwestycyjnego" polegającego na swego rodzaju zrównoważeniu ograniczeń w maksymalnej możliwości zainwestowania na działkach sąsiednich.
Z powyższych względów w niniejszej sprawie zachodziła potrzeba rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji, dlatego konieczne było uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale też decyzji Starosty z 24 marca 2021 r.
Dla porządku należy odnotować, że chybiony okazał się zarzut kasacyjny odnoszący się do art. 153 p.p.s.a.
Wbrew argumentom skarżącej Spółki, Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywiódł prawidłowo, że ocena prawna zawarta w wyroku WSA z 17 listopada 2020 r. II SA/Ol 708/20 nie był wiążąca przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Co ważne, nie miało to wpływu na wynik sprawy, bowiem organ odwoławczy, chociaż błędnie stwierdził w zaskarżonej decyzji naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez organ pierwszej instancji, to jednak prawidłowo dostrzegł naruszenie przepisów art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w powiązaniu z przepisami wykonawczymi, co dawało mu podstawę do uchylenia kontrolowanej decyzji.
Podsumowując należy wskazać, że uwzględnienie części zarzutów skargi kasacyjnej warunkowało uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, w następstwie czego orzeczono o uchyleniu kontrolowanych decyzji na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ pierwszej instancji, po uprzednim uchyleniu decyzji ostatecznej z dnia 5 listopada 2019 r. w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., wyda nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, zgodnie z oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wytycznymi zawartymi w niniejszym wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 206 i 207 § 2 p.p.s.a.
-----------------------
11