II OSK 3652/19

II OSK 3652/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Broda
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 3053/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-03-15
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147 par. 1, art. 184, art. 204 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3053/18 w sprawie ze skargi B. C. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 19 kwietnia 2018 r. nr LXV/1777/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. C. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3053/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B. C. (dalej jako skarżący) na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 19 kwietnia 2018 r. nr LXV/1777/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Żoliborza Południowego, w pkt 1 odrzucił skargę w odniesieniu do działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie [...] w W., Ż.; w pkt 2. oddalił skargę w pozostałej części.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Rada Miasta Stołecznego Warszawy w dniu 19 kwietnia 2018 r. podjęła uchwałę nr LXV/1777/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Żoliborza Południowego (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego 2018 poz. 4701).
Skarżący, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 994), 12 października 2018 r. wniósł skargę na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący domagał się stwierdzenia jej nieważności w zakresie odnoszącym się do działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] oraz o zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), oraz art. 9 ust. 4 tej ustawy. W jego ocenie plan miejscowy został sporządzony niezgodnie z obowiązującym studium, albowiem obszar, na którym położone są ww. działki został przeznaczony w uchwalonym planie miejscowym pod drogi publiczne: 19 KD-D oraz 8 KD-L tj. na cele publiczne, mimo iż w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy, przyjętym uchwałą nr LXXXII/2746/06 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r., tereny te przeznaczone były pod zabudowę. Podkreślił, że na skutek zmiany przeznaczenia planistycznego terenu działek doszło do zasadniczego ograniczenia prawa własności właścicieli tych działek, co narusza ich interes prawny. Skarżący podał, że jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...], właścicielem działki nr [...] oraz bezpośrednim sąsiadem pozostałych działek, a przeznaczenie działek, do których posiada tytuł prawny, zostało określone w planie miejscowym na cel publiczny (drogi publiczne), co w sposób zasadniczy ograniczać będzie jego prawo do zagospodarowania tych działek.
W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy wniosła o odrzucenie skargi w odniesieniu do działek ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] i oddalenie skargi w pozostałym zakresie; ewentualnie o oddalenie skargi w całości.
Organ zauważył, że skarżący nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do działek o numerach ewidencyjnych [...], [...],[...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], a więc nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W odniesieniu do działek o numerze [...] i [...] wskazano, że obszar w jakim znajdują się przedmiotowe działki został w Studium zakwalifikowany jako Ml.30, czyli tereny o przewadze mieszkaniowej wielorodzinnej, na których "...ustala się priorytet dla lokalizacji funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych...". W ocenie organu nie można na podstawie powyższego uznać, że zgodnie ze Studium obszar ten przeznaczony jest tylko pod zabudowę. To, że zgodnie z zapisami Studium, w obszarze Ml.30 przewidziana jest lokalizacja m.in. funkcji mieszkaniowej nie oznacza, że zabudowa ma objąć wszystkie działki występujące na tym terenie, albowiem dla realizacji funkcji określonych dla obszaru Ml.30 niezbędne jest między innymi zapewnienie odpowiedniej infrastruktury, w tym infrastruktury komunikacyjnej. Rysunek Studium przedstawia jedynie podstawowy układ komunikacyjny ulic, tj. drogi i ulice klasy S (ekspresowe), GP (główne ruchu przyspieszonego), G (główne) i Z (zbiorcze). Jako element informacyjny Studium przedstawiono ważniejsze drogi (ulice) lokalne. Pozostałych ulic klasy L (lokalnych) oraz wszystkich ulic klasy D (dojazdowych) Studium nie uwzględnia ze względu na ich jedynie lokalne znaczenie i znikomy wpływ na całościowe funkcjonowanie systemu komunikacyjnego miasta. Przebieg dróg lokalnych i dojazdowych określany jest na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak jak to miało miejsce w przypadku terenów 19.KD-D i 8.KD-L, w obrębie których znalazły się działki będące przedmiotem skargi. Podkreślono, że to nie Studium, lecz odpowiedni plan zagospodarowania przestrzennego określa przeznaczenie terenów. Studium określa politykę przestrzenną gminy, a nie definiuje w sposób szczegółowy zagospodarowania każdej indywidualnej działki.
W ocenie organu przeznaczenie przedmiotowych działek pod tereny 19.KD-D i 8.KD-L, czyli pod drogę dojazdową i drogę lokalną było niezbędne dla realizacji określonego w treści Studium kierunku rozwoju jednostki Ml.30. Inwestycja celu publicznego jakim jest droga, zaprojektowana w ww. planie miejscowym - ulica klasy dojazdowej 19.KD-D jest niezbędna dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej południowej części terenów B8.MW(U) oraz CIO.MW(U) i umożliwia ich powiązanie z ulicami [...] i [...].
Skrzyżowanie ul. [...] (8.KD-L) z projektowaną ulicą 19.KD-D usytuowane jest na łuku ulicy [...]. Zgodnie z § 60 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124) kąt przecięcia osi dróg na skrzyżowaniu powinien być zbliżony do kąta 90°, z dopuszczalnym odchyleniem nie większym niż 30°, jeśli są spełnione wymagania widoczności na skrzyżowaniu. Organ wskazał, że nie ma możliwości spełnienia tego wymogu bez zajęcia pod drogę działki nr [...] z obrębu [...], ponieważ w rozwiązaniu z przecięciem osi dróg pod kątem zbliżonym do 90° (wrysowanym informacyjnie na rysunek planu) projektowana jezdnia wchodzi centralnie w ww. działkę, a w ewentualnym rozwiązaniu z jezdnią omijającą ww. działkę (z odchyleniem osi) zapewnienie wymaganej widoczności na skrzyżowaniu byłoby możliwe, gdyby ww. działka nr [...] była nie ogrodzona i wolna od zabudowy. W tym drugim przypadku, pozbawionym racji funkcjonalnych i ekonomicznych, gorsze byłyby warunki ruchu, jego bezpieczeństwo i stopień realizacji założeń planu dotyczących ładu przestrzennego.
Przeznaczenie danego terenu pod szlak komunikacyjny, zdaniem organu, mieści się w pojęciu władztwa planistycznego gminy (art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U.2003.80.717 z późn.zm.) i w konsekwencji docelowo działka podlegać będzie wykupowi lub wywłaszczeniu. Wskazano, że proponowane w planie docelowe zainwestowanie okolicznego terenu (zabudowa wielorodzinna z szacowaną ilością mieszkańców od 13.000 do 17.000) będzie generowało wzmożony ruch transportu indywidualnego. Prawidłowe wyznaczenie odpowiedniej siatki układu komunikacyjnego ma za zadanie nie doprowadzić w przyszłości do korków i w prawidłowy, zrównoważony sposób rozprowadzać ruch wewnątrz obszaru i zapewnić powiązania z terenami przyległymi. Ponadto szerokość 8.KD-L związana jest z docelowym wprowadzeniem na tej ulicy komunikacji publicznej - w rejonie poszerzenia może pojawić się przystanek komunikacji autobusowej, która w dogodny sposób dowozi mieszkańców do punktów przesiadkowych (Metro, Stacja PKP). Utworzenie 19.KD-D ma podobny cel - wzdłuż torów będzie odbywać się dojazd do projektowanej stacji SKM (w kierunku zach.) oraz metra i stacji PKP (w kierunku wsch.).
W piśmie z dnia 11 stycznia 2019 r. skarżący przedstawił argumentację, która jego zdaniem uzasadniała wystąpienie ze skargą w zakresie działek o numerach ewidencyjnych [...], [...],[...], [...], [...] i [...] z obrębu [...].
Podczas rozprawy, pełnomocnik organu wskazał, że działki o numerach [...], [...] stanowią własność Skarbu Państwa, działka [...] i [...] należą do m. st. Warszawy, a działki [...] i [...] do osób prywatnych.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę w odniesieniu do działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie [...] w W., Ż., a w pozostałej części skargę tą oddalił.
Sąd uznał, że w części skargę należało odrzucić, zaś w pozostałym zakresie nie zasługiwała ona na uwzględnienie.
Na wstępie Sąd przeprowadził wywód odnośnie do tego czy skarżący wykazał naruszenie zaskarżoną uchwałą jego interesu prawnego przeznaczeniem sąsiednich działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie [...] w W.. Sąd powołał się na argumentację NSA, przedstawioną w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r.(sygn. akt II OSK 2479/12), w którym NSA wywodził, że interes prawny osoby posiadającej nieruchomość w sąsiedztwie chroniony jest przepisem art. 140 k.c. kształtującym wykonywanie prawa własności, a także art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy. Zgodnie bowiem z ostatnio powołanym przepisem, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Sąd przekonywał, że na tej podstawie można sformułować tezę, że o ile nieruchomości leżą w sąsiedztwie, a nadto ustalenia planu otwierają szerokie możliwości przed właścicielem jednej z nich w zakresie wykonywania prawa własności, to z reguły ustalenia planu dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela innych, sąsiednich (znajdujących się w sferze oddziaływania) nieruchomości. W związku z tym ustalenia planu miejscowego mają oczywisty wpływ na stosunki sąsiedzkie.
Sąd I instancji stwierdził, że jeżeli właściciel jednej nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu może więcej, to właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie musiał więcej znieść. Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie skarżący nie wskazał na żadne uciążliwości związane z przeznaczeniem gruntów sąsiadujących z jego nieruchomościami pod drogi publiczne. Nie wskazał na żadne uwarunkowania dotyczące sąsiednich nieruchomości, w związku z ich przeznaczeniem planistycznym pod drogi, które miałyby bezpośredni wpływ na zakres wykonywania prawa własności przez skarżącego, ograniczając sposób zagospodarowania należących do niego nieruchomości, bądź zmuszając go do znoszenia uciążliwego oddziaływania. Sąd zauważył, że z akt sprawy wynika, iż działki [...] i [...] to działki wykorzystywane dotychczas na cele drogowe, zapewniające dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości skarżącego, należące do m.st. Warszawy. Działki o numerach [...] i [...] stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast jedynie działki [...] i [...] należą do osób prywatnych. Sąd wskazał, że skarżący nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do ww. nieruchomości, a w istocie powołuje się na swój interes ekonomiczny zaskarżając uchwałę co do tych działek, albowiem chciałby realizować zabudowę usługową na swoich działkach, a przeznaczenie usługowe sąsiednich działek niewątpliwie zwiększyłoby potencjał inwestycyjny jego nieruchomości. Sąd I instancji podkreślił, że interes ekonomiczny jest zawsze interesem faktycznym, a nie prawnym. Niewątpliwie skarżący powołuje się na interes faktyczny, a nie prawny.
Sąd zauważył, że powoływane w piśmie z 11 stycznia 2019 r. orzeczenie NSA z dnia 22 lutego 2018 r. zapadło w zupełnie innych okolicznościach faktycznych, które uzasadniały twierdzenie, że został naruszony interes prawny skarżących poprzez przewidziane w planie miejscowym dla sąsiedniej nieruchomości prowadzenie inwestycji o znacznym zakresie potencjalnie uciążliwego oddziaływania (obiekty usług upraw ogrodniczych oraz rolniczych), co naruszało interes prawny skarżących, którzy zamieszkując w pobliżu, byliby narażeni na uciążliwości ograniczające wykonywanie przez nich prawa własności w stosunku do swojej nieruchomości w aspekcie art. 140 i 144 k.c. Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie takie naruszenie interesu prawnego skarżącego nie zachodzi i z tego względu odrzucił skargę w odniesieniu do działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], na podstawie art. 58 § 1 pkt. 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sąd stwierdził, że skarżący niewątpliwie posiada interes prawny jako właściciel działki nr [...] i użytkownik wieczysty działki nr [...] na terenie objętym kwestionowanym planem. Wskazał, że skarżący upatruje ograniczenia swojego prawa własności poprzez uniemożliwienie mu realizacji zamierzeń inwestycyjnych – budowlanych, w związku przeznaczeniem nieruchomości pod drogi publiczne, a zatem wykazał naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego.
Następnie Sąd przywołał treść art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018.1945 tj.), który zawiera podstawy stwierdzenia nieważności uchwały rad gminy w całości lub części. Wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji nie stwierdził w rozpoznawanej sprawie istotnego naruszenia przez organ trybu sporządzania miejscowego planu, jak również istotnych naruszeń zasad jego sporządzania, skutkujących stwierdzeniem nieważności w części lub całości kontrolowanej uchwały.
Sąd zauważył, że z dokumentacji planistycznej wynika, że skarżący w toku procedury planistycznej zgłaszał uwagi do projektu planu, które jednak nie zostały uwzględnione z uwagi na konieczność zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej obszaru wewnątrz planu i z obszarami sąsiednimi, ze wskazaniem, że docelowo działki będą podlegać wykupowi bądź wywłaszczeniu.
Odnośnie do zasad sporządzenia planu, czyli merytorycznej zawartości zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że w zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym do 20.10.2010 r.), w podjętej uchwale stwierdzono, że ustalenia planu są zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy uchwalonym uchwałą Nr LXXXII/2746/2006 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 10 października 2006 r (z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) (Dz. U. 2010.130. 871), do miejscowych planów, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a postępowanie nie zostało zakończone do wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W przedmiotowej sprawie uchwała w przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu została podjęta w dniu 15 kwietnia 2004 r., i do dnia wejścia w życie przepisów ustawy z 25 czerwca 2010 r. procedura nie została zakończona, a więc rada zobowiązana była stwierdzić, czy przedstawiony jej do uchwalenia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z zawartymi w studium ustaleniami polityki przestrzennej gminy. W ocenie Sądu niewątpliwie powyższa ocena ma ścisły związek z treścią tego ostatniego dokumentu. Studium określa bowiem kierunki polityki gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady, studium nie operuje konkretnymi (ścisłymi) wskazaniami w zakresie sposobu zagospodarowania terenów gminy. Postanowienia zaś planu miejscowego winny uwzględnić zawarte w studium kierunki określonego przeznaczenia terenów, precyzując przy tym w sposób konkretny i szczegółowy zasady (warunki) przyszłego zainwestowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2088/16).
Odnośnie do naruszenia interesu prawnego skarżącego poprzez przeznaczenie terenu, na którym znajdują się należące do niego nieruchomości (własność i użytkowanie wieczyste) na drogi publiczne – drogi lokalne i dojazdowe – tereny 19.KD-D i 8.KD-L, w sytuacji gdy ustalenia obowiązującego studium, wskazują, że działki były przeznaczone pod zabudowę, Sąd zauważył, że uprawnienie gminy do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze przewidziane zostało w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uchwalając plan gmina realizuje przysługujące jej uprawnienia określane w doktrynie jako władztwo planistyczne gminy. Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy, gmina w sposób władczy reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności zawarte zostało w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Sąd zaznaczył, że przyznanych uprawnień gmina nie może jednak wykonywać dowolnie. Art. 1 ust. 2 omawianej ustawy wymienia szereg równorzędnych przesłanek, które winny zostać wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wymienił niektóre z tych przesłanek i zauważył, że ustawodawca nie przyznaje przy tym szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, a które winny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Z wyliczenia tych wartości, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc również przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika, że nie zawsze jest możliwe ich uwzględnienie w maksymalnym zakresie według żądań zainteresowanych podmiotów, gdyż niejednokrotnie dochodzi do kolizji tych wartości. W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego, potrzeby bezpieczeństwa czy obronności, wymagania ochrony środowiska czy ochrony dóbr kultury. Podkreślił, że nie oznacza to dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy.
Mając na uwadze art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz uprawnienia właściciela wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego Sąd stwierdził, że działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Prawo własności, mimo iż podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 13/11).
Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że zgodnie z obowiązującym Studium z 2006 r., obszar, na których znajdują się działki skarżącego nr [...] i [...] został w Studium zakwalifikowany jako Ml.30, czyli tereny o przewadze mieszkaniowej wielorodzinnej, na których "...ustala się priorytet dla lokalizacji funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych...".
Wobec powyższego Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu, który w odpowiedzi na skargę wskazał, że nie można uznać, że zgodnie ze Studium obszar ten przeznaczony jest tylko pod zabudowę, jak twierdzi skarżący. W Studium wyznaczono tylko kierunki polityki przestrzennej gminy, a w odniesieniu do obszaru, na którym położone są przedmiotowe działki zakwalifikowano go generalnie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Za oczywiste Sąd uznał, że na etapie Studium, nie decydowano o planistycznym przeznaczeniu każdej konkretnej nieruchomości. Z tych też względów, wskazując jako kierunek zabudowę mieszkaniową wielorodzinną ustalono priorytet dla lokalizacji funkcji mieszkaniowej, ale również niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, usług podstawowych. Zdaniem Sądu, oczywistym jest, że dla realizacji ustalonych funkcji obszaru M1.30 niezbędne jest między innymi zapewnienie odpowiedniej infrastruktury, w tym infrastruktury komunikacyjnej. Sąd zauważył, że z legendy Studium wynika, że przedstawiono na nim podstawowy układ komunikacyjny – w zakresie dróg i ulic klasy S (ekspresowe), GP (główne ruchu przyspieszonego), główne (G), zbiorcze (Z), i część lokalnych (L). Studium przygotowywane zostało dla obszaru całego miasta, tak więc nie można uznać, że już na tym etapie winien być uwzględniony przebieg wszystkich dróg publicznych w rejonie Ż.. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Tak więc w ocenie Sądu dopiero na tym etapie następuje przeznaczenie nieruchomości pod drogi czy zabudowę. Z tych względów Sąd uznał, że brak było podstaw do uznania, że doszło do naruszenia art. 15 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt planu został sporządzony zgodnie z zapisami Studium.
Sąd nie miał wątpliwości, że w celu realizacji określonego w treści Studium kierunku rozwoju jednostki M1.30, konieczne było wyznaczenie dróg dojazdowych i lokalnych. W szczególności, celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej południowej części terenu B8.MW (U) i C10.MW (U) i stworzenia powiązania ulicy [...] z [...]. Przy ustaleniach powyższego, organ powołał się również na kwestię warunków i bezpieczeństwa ruchu w aspekcie przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania (Dz. U. 2016. Poz. 124), jak również w aspekcie planowanego wprowadzenia komunikacji publicznej na te ulice.
Niewątpliwe przy planowaniu układu komunikacyjnego na działkach prywatnych, organ winien również rozważyć interes właściciela. W ocenie Sądu, Rada Miasta Warszawy nie przekroczyła przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy władztwa planistycznego. W ramach tego władztwa Gmina jest uprawniona bowiem do decydowania o sposobie zagospodarowania obszaru, tworząc funkcjonalny układ komunikacyjnych dla danego całego obszaru. Zakres ingerencji Gminy w prawo własności skarżącego nie nosił również w ocenie Sądu znamion dowolności i mieścił się w granicach wyznaczonych prawem Gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Sąd wskazał, że niewątpliwie przeznaczenie nieruchomości pod drogi publiczne uniemożliwi skarżącemu zabudowę nieruchomości, ale grunt zostanie wykupiony bądź wywłaszczony przez gminę. Podkreślił, że z uwagi na umiejscowienie działek skarżącego, nie jest możliwe zaplanowanie skrzyżowania w innym miejscu, tak aby połączyć ulice [...] z [...]. Ponadto, część pozostałych działek przeznaczonych pod to połączenie komunikacyjne, stanowi własność Gminy i Skarbu Państwa.
Sąd zauważył, że z uwagi na podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu w 2004 r., plan nie obejmował obszarów należących do PKP, były to tereny zamknięte. Z tych względów, organ zobowiązany był do stworzenia funkcjonalnego systemu komunikacyjnego na nieruchomościach położonych w obszarze planu, co też zostało uczynione.
Sąd wyjaśnił, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
• naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.: art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym plan miejscowy sporządza się zgodnie z zapisami studium oraz art. 9 ust 4 tej ustawy, wedle którego - ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych;
• naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, ti: art. 10 ust 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w studium określa się w szczególności obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym;
• naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, ti.:
o art 147 § 1 P.p.s.a. przez oddalenie skargi w warunkach, gdy prawidłowa kontrola zaskarżonej Uchwały Rady m.st Warszawy powinna prowadzić do stwierdzenia nieważności tej Uchwały w zaskarżonej części;
o art 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w z w. z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez odrzucenie skargi w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w warunkach, gdy po stronie skarżącego istniał interes prawny w rozumieniu tych przepisów do merytorycznego rozpoznania skargi także w zakresie wyżej opisanych działek;
o art 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez nie rozpoznanie wniosku skarżącego o odroczenie terminu rozprawy, co skutkowało tym, iż Skarżący był pozbawiony możności obrony swoich praw.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim zmienia ona przeznaczenie działek ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] pod drogi publiczne: 19.KD-D oraz 8.KD-L.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca, w ocenie skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada m.st. Warszawy wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez B. C. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd w zaskarżonym wyroku art 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym plan miejscowy sporządza się zgodnie z zapisami studium oraz art. 9 ust 4 tej ustawy, wedle którego - ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wbrew temu co zarzuca skarżący kasacyjnie w okolicznościach sprawy Sąd I instancji słusznie uznał, że nie było podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ planistyczny art. 15 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały tj. uznania, że plan miejscowy jest niezgodny z zapisami studium.
Zauważyć należy, że prace nad uchwaleniem przedmiotowego planu miejscowego zostały rozpoczęte podjęciem uchwały o sporządzeniu tegoż planu miejscowego w dniu 15 kwietnia 2004 r., czyli przed wejściem w życie ustawy z 25 czerwca 2020 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r., Nr 130, poz. 871), która w art. 1 pkt 6 wprowadziła nowe brzmienie art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym: "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.". Wobec tego, zgodnie z treścią przepisu przejściowego - art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, który stanowił, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, wzajemna relacja postanowień zaskarżonego planu miejscowego względem zapisów studium powinna zostać oceniona według kryterium zgodności a nie jak po zmianie ustawy nienaruszalności jego postanowień (niesprzeczności).
Słusznie zatem uznał Sąd w zaskarżonym wyroku, że organ uchwałodawczy postąpił prawidłowo oceniając zgodność postanowień uchwalonego planu miejscowego z zapisami obowiązującego studium. Sąd słusznie uznał, że warunek zgodności został zachowany a wobec tego nie doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu i brak było podstaw do stwierdzenia jego nieważności w trybie art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji w tym zakresie. W istocie zapis zaskarżonej uchwały, według którego obszar, na którym znajdują się działki skarżącego nr [...] i [...] zakwalifikowano jako Ml.30, czyli tereny o przewadze mieszkaniowej wielorodzinnej, na których "...ustala się priorytet dla lokalizacji funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych...", nie jest niezgodny z zapisami Studium z 2006 r. przewidującym na tym terenie zabudowę mieszkaniową. Przeznaczenie ww. działek pod budowę dróg publicznych o znaczeniu lokalnym, służących zapewnieniu bezpiecznej komunikacji na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jest zgodne z tym, że na tych terenach Studium przewidywało zagospodarowanie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.
Na etapie Studium jako dokumentu planistycznego o ogólnym charakterze nie było możliwe określenie przeznaczenia konkretnej nieruchomości. Studium wskazało kierunek zagospodarowania w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej co nie wykluczało niezbędnych inwestycji z zakresu infrastruktury społecznej, usług podstawowych, które współistnieją na terenach tego rodzaju zabudowy i służą jego pełnemu wykorzystaniu zgodnie z głównym przeznaczeniem. Dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niezbędne jest zapewnienie odpowiedniej infrastruktury, w tym dróg dojazdowych bowiem z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wynika, że warunkiem powstania jakiejkolwiek zabudowy jest dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1), czyli możliwość skomunikowania go z innymi terenami.
Przeszkodą dla uznania zgodności zaskarżonych postanowień planu ze Studium nie może być brak przedstawienia na rysunku Studium takiego układu komunikacyjnego, jaki przewiduje plan miejscowy. Legenda rysunku Studium wskazuje, że przedstawiono na nim podstawowy układ komunikacyjny – w zakresie dróg i ulic klasy S (ekspresowe), GP (główne ruchu przyspieszonego), główne (G), zbiorcze (Z), i część lokalnych (L). Nie przewidziano wówczas wszystkich możliwych połączeń komunikacyjnych gdyż konkretne rozwiązania miał zawierać przyszły plan miejscowy. Słusznie wskazuje Sąd I instancji, że studium przygotowywane zostało dla obszaru całego miasta, tak więc nie można uznać, że już na tym etapie winien być uwzględniony przebieg wszystkich dróg publicznych w rejonie Żoliborza Południowego. Rozwiązania komunikacyjne są koniecznym elementem ustaleń planu miejscowego, o czym świadczy treść art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi on, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej. Tak więc przeznaczenie terenu pod drogę jeśli jest do pogodzenia z przeznaczeniem ze Studium powinno być ustalone dopiero na etapie uchwalania planu miejscowego. Z tych względów Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 15 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię.
W przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany przeznaczenia przewidzianego w Studium nastąpiło tylko jego uszczegółowienie poprzez konkretne rozwiązanie zapewniające komunikację dal terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.
Z podobnych względów NSA nie uwzględnił zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie art. 10 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazanie, że w studium określa się w szczególności obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym nie stanowi o niezgodności planu miejscowego ze studium. Określenie w szczególności użyte przez ustawodawcę wskazuje na to, że są to przykładowe wymogi odnośnie zawartości studium. Mogą się pojawić w nim ale nie muszą. Zależy to od szczegółowości opracowania i wielkości obszaru bowiem nie jest możliwe przedstawić rozwiązania odnośnie do lokalizacji każdej drogi będącej inwestycją celu publicznego kiedy przedmiotem Studium jest co do zasady obszar całej gminy. Ustawodawca przewidział taką możliwość ale nie ma tu obowiązku. Ponadto jest to zarzut raczej przeciwko Studium a przedmiotem postępowania jest legalność planu miejscowego.
W ocenie NSA, za chybiony uznać należało zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na uchwałę, kiedy powinna zostać stwierdzona nieważność zaskarżonych postanowień. Skoro Sąd dokonując kontroli legalności uchwały pod względem przesłanek z art. 15 ust. 1 ustawy o planowani u i zagospodarowaniu przestrzennym nie dopatrzył się wymienionych w tym przepisie naruszeń, w szczególności nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu poprzez stwierdzenie jego zgodności ze Studium, to należało orzec o oddaleniu skargi na uchwałę stosownie do art. 151 P.p.s.a. i taka podstawa prawna została wskazana.
Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez odrzucenie skargi w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Sąd I instancji słusznie uznał, że skarżący jako właściciel działki nr [...] i użytkownik wieczysty działki nr [...], znajdujących się na terenie objętych planem, których dotyczą kwestionowane postanowienia planu o przeznaczeniu tych terenów pod drogi publiczne 8.KD-L i 19.KD-D ma interes prawny w zaskarżeniu planu bowiem w istocie plan ten ingeruje w dotychczasowe jego zagospodarowanie. Nie było natomiast podstaw do uznania, że skarżący ma podstawy twierdzić, iż przeznaczenie pozostałych, sąsiednich wobec jego nieruchomości, działek na cele drogi publicznej narusza jego interes prawny zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro działki sąsiednie mają tożsame przeznaczenie z jego działkami, to nie dochodzi przez to do naruszenia jego interesu prawnego związanego z przewidzianym w planie zagospodarowaniem. Jeśli zagospodarowanie działek sąsiednich przewidziane w planie ingerowałoby w jego prawo własności np. poprzez konieczność odsunięcia zabudowań na działce skarżącego wobec przeznaczenia działek sąsiednich na stację benzynową i konieczność ustanowienia strefy ochronnej, to wówczas skarżący miałby interes prawny w zaskarżeniu uchwały bowiem takie zagospodarowanie ingeruje w jego prawo własności. Tego rodzaju sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie bowiem uzasadnieniem dla zaskarżenia postanowień planu wobec działek sąsiednich był interes faktyczny skarżącego tj. potrzeba utrzymania dotychczasowego zagospodarowania lub zmiany zagospodarowania na usługi, co wpływać miałoby pozytywnie na atrakcyjność ekonomiczną działek skarżącego (powstanie terenu usługowego). Przeznaczenie sąsiednich działek na taki sam cel jak działki skarżącego - drogi lokalne, wykluczało uznanie, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego wynikającego z posiadanego prawa własności do działki nr [...] i [...].
W ocenie NSA, nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wniosku skarżącego o odroczenie terminu rozprawy. Wbrew temu co sugeruje skarżący nie został on pozbawiony obrony swych praw bowiem w sprawie i na rozprawie reprezentował go ustanowiony przez niego profesjonalny pełnomocnik, który przedstawił w skardze stanowisko w sprawie a na rozprawie podtrzymał dotychczasową argumentację. Pełnomocnik złożył na rozprawie analizę funkcjonalno-przestrzenną wraz z rysunkiem planu wobec czego skorzystał z prawa uzupełnienia materiału dowodowego. Sąd ocenił znaczenie tego dokumentu na rozstrzygnięcie sprawy. Nie zachodziła zatem podstawa z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.