II OSK 362/21

II OSK 362/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Laskowska - Pietrzak
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Po 112/20 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2020-08-26
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3 pkt 7a, art. 29 ust. 2 pkt 12, art. 48 ust. 1 - 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 470
art. 4 pkt 18
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 77, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 170, art. 171, art. 188, art. 206, art. 207 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 112/20 w sprawie ze skargi Powiatu K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2019 r. nr WOA.7721.340.2019.HG w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 112/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Powiatu K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Sanitarnego (dalej: WWINB, organ II instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpoznaniu odwołania Starosty [...] (dalej: Starosta) trzymał w mocy decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINM, organ I Instancji) z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], nakazującej inwestorowi Powiatowi K. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej drogi powiatowej [...], dz. nr [...] w m. [...], gm. [...], poprzez wykonanie robót polegających na rozbiórce części jezdni, pobocza, przydrożnego rowu oraz zatoki autobusowej zlokalizowanych na dz. nr [...] (na odcinku pomiędzy dz. nr [...] - droga gminna, a dz. nr [...] -droga gminna).
W uzasadnieniu WWINB wskazał, że w dniach [...].07.2014 r. i [...].11.2014 r. PINB przeprowadził kontrolę w zakresie prawidłowości budowy zatoki autobusowej i chodnika w m. [...], gm. [...]. Ustalono wówczas między innymi, iż inwestor - Powiat K. na podstawie zgłoszenia robót budowlanych, dokonanego w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu [...] września 2013 r. obejmującego "przebudowę dróg powiatowych: drogi powiatowej do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] do skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] w miejscowości [...], drogi powiatowej nr [...] na odcinku [...], drogi powiatowej nr [...], drogi powiatowej nr [...], drogi powiatowej nr [...] - granica powiatu [...]'' dokonał na wysokości wjazdu na posesję (K. i F. K. w miejscowości [...] budowy zatoki autobusowej i chodnika z kostki brukowej betonowej. Stwierdzono, że roboty te były przeprowadzone, zgodnie z dołączonym do zgłoszenia projektem budowlanym.
W dniu [...] lutego 2015 r. WWINB przeprowadził kontrolę w sprawie zatoki autobusowej i chodnika na wysokości wjazdu i wejścia na posesję w miejscowości [...]. Ustalono wówczas między innymi, iż zatoka autobusowa została usytuowana na wysokości wjazdu na posesję w miejscowości [...], na działce nr [...]. F. i K. K. zakwestionowali poprawność realizacji przedmiotowych obiektów poprzez: naruszenie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zniszczenie istniejącego wcześniej przepustu usytuowanego na wysokości wjazdu oraz zasypanie części rowu, lokalizację obiektów na wysokości wjazdu na posesję.
W dniu [...] kwietnia 2018 r. PINB przeprowadził kontrolę w sprawie prawidłowości budowy zatoki autobusowej w miejscowości [...]. Ustalono wówczas między innymi, iż na wysokości wjazdu na posesję F. i K. K. w m. [...] (działka nr [...]), gm. [...] wykonana została zatoczka autobusowa o wymiarach: 3,25 m + 120 m, chodnik x 53,0 m (podano wymiary w najdłuższym i najszerszym punkcie). Zatoczka oraz chodnik wykonane są z kostki brukowej
W piśmie z dnia [...] maja 2018 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości przebudowy drogi powiatowej [...] (działka nr [...]) na odcinku graniczącym z działką nr [...] w m. [...], gm. [...].
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego:
1. wstrzymał roboty budowlane, przy rozbudowie drogi powiatowej [...], na działkach nr [...] (na odcinku pomiędzy działką nr [...] - droga gminna, a działką nr [...] - droga gminna) w m. [...], gm. [...];
2. ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń obiektu polegające na wykonaniu zabezpieczenia obiektu przed możliwością wystąpienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia;
3. nałożył na inwestora - Powiat K., obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia [...] listopada 2018 r.:
─ decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji;
─ czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami, decyzjami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi;
─ projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno - budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego; wraz z projektem należy przedłożyć uprawnienia budowlane autora projektu i projektanta sprawdzającego oraz zaświadczenie o przynależności ww. osób do właściwej izby samorządu zawodowego;
─ oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działek nr [...]) w m. [...], gm. [...], na cele budowlane.
PINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. przedłużył do dnia [...] stycznia 2019 r. obowiązek określony w postanowieniu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r.
Starosta [...] w dniu [...] stycznia 2019 r. przedłożył w organie powiatowym: informację Wójta Gminy [...] o braku konieczności uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji, cztery egzemplarze dokumentacji projektowej, uprawnienia budowlane autora projektu, uprawnienia budowlane sprawdzającego dokumentację projektową, zgłoszenie robót budowlanych z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] waz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 maja 2019 r. sygn. IV SA/Po 52/19, oddalił skargę Powiatu K. na postanowienie WWINB z dnia [...].11.2018 r. znak: [...]. Prawomocny wyrok wraz z aktami został przekazany do PINB w dniu [...].08.2019 r.
PINB w dniu [...] sierpnia 2019 r. wezwał Powiat K. do uzupełnienia określonych dokumentów (wymienionych we wcześniejszym postanowieniu), w tym oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością dz. nr [...] miejscowości [...] na cele budowlane.
Na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r poz. 1186 ze zm.; dalej: Prawo budowlane), PINB w dniu [...] września 2019 r. wydał decyzję znak: [...], nakazującą inwestorowi Powiatowi K. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej drogi powiatowej [...], dz. nr [...] w m. [...], gm. [...], poprzez wykonanie robót polegających na rozbiórce części jezdni, pobocza, przydrożnego rowu oraz zatoki autobusowej zlokalizowanych na dz. nr [...] (na odcinku pomiędzy dz. nr [...] - droga gminna, a dz. nr [...] - droga gminna).
Odwołanie w ustawowym terminie złożył Powiat K. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący zarzucił organowi powiatowemu, iż mimo wniosku nie zawiesił postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w K. postępowania w sprawie zasiedzenia części działki stanowiącej własność K. i F. K. Ponadto rozbiórka części drogi uniemożliwi skuteczną i bezpieczną komunikację mieszkańcom gm. [...].
Dokonując analizy i oceny prawnej przedmiotowej sprawy, WWINB podkreślił fakt, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest prawidłowość rozbudowy drogi powiatowej nr [...], na działce nr [...] (na odcinku pomiędzy działką nr [...] - droga gminna, a działką nr [...] - droga gminna) w m. [...], gm. [...].
Inwestor - Powiat K. posiada zgłoszenie, obejmujące swoim zakresem: przebudowę ciągu dróg powiatowych: drogi powiatowej od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] do skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] w miejscowości [...], drogi powiatowej nr [...] na odcinku [...], drogi powiatowej nr [...], drogi powiatowej nr [...], drogi powiatowej nr [...] - granica powiatu [...] w miejscowości [...] gm. [...] - działki nr [...], w miejscowości [...] gm. [...] - działki nr [...]. Część rysunkowa przedmiotowego zgłoszenia przewidywała wykonanie przebudowy drogi powiatowej nr [...] bez naruszenia pasa drogowego, usytuowanego na działce nr [...], czyli nie przewidywała robót budowlanych w obrębie dz. nr [...].
Z mapy zasadniczej, przedłożonej przez Powiat K., będącej częścią akt postępowania administracyjnego wynika, iż przebudowa drogi nie została wykonana na działce nr [...], lecz częściowo wchodzi na działkę nr [...], należącą do F. i K. K. Z przedłożonej przez Powiat K. kopii mapy zasadniczej wynika bowiem, iż część drogi powiatowej nr [...], na odcinku pomiędzy działką nr [...] (droga gminna) a działką nr [...] (droga gminna) w miejscowości [...], gm. [...], zrealizowana jest na działce nr [...], stanowiącej własność K. i F. K. Część jezdni, pobocze, przydrożny rów oraz zatoka autobusowa znajdują się na działce nr [...], a nie, jak przewidywało to zgłoszenie, na działce nr [...].
Jak zauważył PINB, powyższe potwierdza także przedłożona przez F. K. kserokopia mapy z projektem podziału nieruchomości z dnia [...] kwietnia 2015 r., sporządzona przez geodetę P. B. oraz opinia geodezyjna, sporządzona przez uprawnionego geodetę A. G. nr [...] z dnia [...].12.2016 r., dotycząca zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, oznaczoną jako działka projektowana nr [...] o pow. [...] ha, położona w obrębie [...], gm. [...]. Z opinii tej wynika, iż "Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy z projektem podziału nieruchomości - wykonanej w dniu [...] kwietnia 2015 r. przez geodetę uprawnionego P. B., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].05.2015 r. wynika, że granica między działkami nr [...] i [...] przebiega po jezdni asfaltowej drogi do [...], a granica podziału działki nr [...] przebiega wzdłuż zachodniej krawędzi przydrożnego rowu. Na działce projektowanej nr [...] znajduje się przydrożny rów, pobocze, część jezdni oraz zatoka autobusowa. Powyższa mapa została wykonana na kopii mapy zasadniczej. Na mapie brak jest adnotacji geodety wskazującej, że stan przedstawiony na mapie jest zgodny ze stanem w dniu 31 grudnia 1998 r., zatem należy przyjąć, że jest aktualny na dzień wykonania mapy, tj. "[...] kwietnia 2015 r.". Dodatkowo w aktach sprawy organu I instancji znajduje się również: decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...].05.1965 r. o wprowadzeniu w ewidencji gruntów zmian ze względu na przyłączenie do drogi państwowej z gospodarstwa stanowiącego własności S. M. (ówczesny właściciel działki nr [...]) [...] m2. Ze szkicu pomiarowego dokonanego przez geodetę M. I. w dniu [...] marca 1996 r. wynika, iż przedmiotowa droga powiatowa całkowicie usytuowana była na działce nr [...].
Powyższe oznacza zatem w ocenie organu II instancji, iż słuszne są twierdzenia PINB, że Inwestor - Powiat K. nie dokonał przebudowy przedmiotowej drogi (na wskazanym wyżej odcinku), zgodnie z dokonanym zgłoszeniem z dnia [...] września 2013 r., lecz prowadząc w 2014 r. roboty budowlane przy przedmiotowej drodze, pomiędzy działką nr [...] - droga gminna, a działką nr [...] - droga gminna w miejscowości [...], gm. [...], dokonał rozbudowy ww. inwestycji na terenie wskazanej działki nr [...] i częściowo na działce nr [...], należącej do K. i F. K. Na działce wskazanych osób powstała zatoka autobusowa i część chodnika.
Wojewoda Wielkopolski decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. odmówił potwierdzenia przejścia na własność Powiatu K. części nieruchomości, położonej w miejscowości [...], projektowanej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha (część działki nr [...]), stanowiącej własność F. i K. K. Minister Infrastruktury i Budownictwa wydał natomiast ostateczną decyzję nr [...] z dnia [...].01.2017 r., którą utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Wielkopolskiego. Minister bowiem uznał, że nie udowodniono, że w 1998 r. droga przebiegała przez działkę nr [...]. W tym miejscu wskazania wymaga, iż decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, jest ona ostateczna i podlega wykonaniu.
Ustosunkowując się do argumentów skarżącego WWINB podkreślił, iż już w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...], WWINB wskazał, że fakt prowadzenia w sądzie sprawy o zasiedzenie ww. nieruchomości nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Z oceną tą zgodził się WSA wydając wyrok z dnia 23 maja 2019 r. sygn. IV SA/Po 52/19. Zatem, uwzględniając powyższe, słusznie stwierdzono, że doszło do rozbudowy przedmiotowej drogi powiatowej, bez uzyskania decyzji pozwolenia na rozbudowę drogi powiatowej na dz. nr [...].
WWINB podkreślił, że organ I instancji w sposób właściwy ocenił stan faktyczny i prawny sprawy. Wobec stwierdzenia samowoli budowlanej, potwierdzonej przez inwestora, który nie zaprzeczył, iż realizacja inwestycji na dz. nr [...] była samowolą budowlaną (działka nr [...] nie była ujęta w zgłoszeniu przebudowy ciągu dróg powiatowych: drogi powiatowej od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] do skrzyżowania z drogą powiatową nr [...]) - organ zasadnie zastosował procedurę określoną w art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego.
Artykuł 48 Prawa budowlanego reguluje kwestię samowoli budowlanej, w tym przypadku wybudowanej części drogi na dz. nr [...] oraz wskazuje na możliwości jej legalizacji albo braku takiej możliwości, prowadzącej do zastosowania środka prawnego w postaci wydania nakazu rozbiórki w formie decyzji administracyjnej. Jak wskazano w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2011 r., VIII SA/Wa 976/10, celem regulacji z art. 48 nie jest stosowanie represji (temu służą przepisy karne - zob. komentarz do art. 90 i n.), ale dążenie do przywrócenia obiektu do poprzedniego, zgodnego z prawem stanu, względnie usunięcie stanu powstałego w wyniku dopuszczenia się przez inwestora samowoli budowlanej. W przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, organ powinien podjąć próbę legalizacji budowy. Zgodnie z ust.2 komentowanego artykułu procedurę taką otwiera wydanie postanowienia w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia na inwestora określonych obowiązków. Wskazany artykuł może znaleźć zastosowanie zarówno do sytuacji, w której obiekt budowlany został już wybudowany (budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 została zakończona, zarówno faktycznie, jak i prawnie), jak i do sytuacji, w której obiekt budowlany jest jeszcze budowany (jest w trakcie takiej budowy). Przesłanką wszczęcia postępowania z art. 48 Prawa budowlanego jest w każdym przypadku brak ważnego i wymaganego prawem – w momencie trwania budowy - pozwolenia, którego w sprawie nie przedłożono (Komentarz Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el.2019).
Zastosowanie procedury legalizacyjnej, zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego jest możliwe jedynie w przypadku, gdy przedmiotowa budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
W rozpatrywanej sprawie, zobowiązany mimo wezwania wystosowanego przez PINB nie uzupełnił przedłożonych dokumentów wymaganych postanowieniem nr [...] z dnia [...] 08.2018 r. Brak między innymi oświadczenia o prawie do dysponowania dz. nr [...] w m. [...], gm. [...], na której wykonano część robót budowlanych, czy decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi powiatowej [...], dz. nr [...] i [...]. Decyzja Wójta [...] (z dnia [...] października 2013 r. znak: [...]) o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, nie jest równoznaczna z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji (nie może jej zastąpić).
Ponadto organ II instancji zauważył, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 K.p.a., uzasadniającym zawieszenie postępowania, nie jest sam fakt toczenia się przed innym organem lub sądem postępowania, którego wynik może mieć wpływ na treść decyzji w postępowaniu właściwym, lecz jest nim określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie właściwe. Powyższy przepis dotyczy zatem sytuacji, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, nie jest w ogóle możliwe bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tymczasem uzyskanie przez inwestora rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku o zasiedzenie gruntu, na którym zrealizowano obiekt budowlany - jakkolwiek może mieć wpływ na ocenę posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - to jednak nie uzależnia możliwości wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji co do legalności tego obiektu. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.11.2018 r., sygn. II OSK 2730/16, orzeczenie o zasiedzeniu ma charakter deklaratoryjny, tj. taki który jedynie potwierdza istnienie określonego uprawnienia, które to uprawnienie powstało w przeszłości i wymaga ustalenia dokładnego momentu, od kiedy dany podmiot stał się właścicielem nieruchomości przez zasiedzenie w wyniku upływu stosownych terminów. Tego rodzaju orzeczenie nie decyduje zatem o istnieniu prawa, a jedynie je potwierdza dla celów dowodowych. Oznacza to, że dopóki nie zapadnie orzeczenie o zasiedzeniu, dopóty inwestor nie może skutecznie powoływać się wobec osób trzecich, w tym wobec organów nadzoru budowlanego, że jest właścicielem danej nieruchomości. Organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowania w sprawie określonego obiektu budowlanego, zobowiązany jest natomiast ocenić jego legalność (w tym kwestię posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) według stanu faktycznego i prawnego na dzień orzekania.
W związku z powyższym, w ocenie organu II instancji, PINB musiał orzec o rozbiórce obiektu, Art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, jasno określa, że "w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 7" (tj. wydany zostaje nakaz rozbiórki obiektu). Jak wskazuje wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2019 r. (sygn. VII SA/Wa 1001/18) "ustawodawca nie pozostawił organowi ani luzu decyzyjnego, ani nie zezwolił na uznanie administracyjne. Jeżeli niespełnione zostaną w terminie obowiązki, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b., organ zobowiązany jest zastosować sankcję z art. 48 ust. 1 p.b. i nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego". Tożsame stanowisko WSA w Warszawie zajął w wyroku z dnia 28.02.2019 r. (sygn. VII SA/Wa 1780/18), stanowiąc iż "decyzja organu nadzoru budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki ma charakter związany, a nie uznaniowy, ustawodawca z mocy art. 48 ust. 4 p.b. nie pozostawia bowiem właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia - nakazując mu stosować przepis art. 48 ust. 1 p.b., czyli nakaz rozbiórki". W podobnym tonie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 14.01.2019 r. o sygn. II OSK 639/18 utrzymując, że "Przepis art. 48 ust. 1 p.b. wyklucza możliwość legalizacji obiektu budowlanego i przewiduje obligatoryjny nakaz jego rozbiórki w sytuacji, gdy inwestor samowolnej budowy nie przedłoży organowi nadzoru budowlanego zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o jej zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".
Odnosząc się do dalszej analizy wydanej decyzji, WWINB wskazał, że organ I instancji właściwie określił także adresata decyzji, bowiem zgodnie z brzmieniem art. 52 Prawa budowlanego "inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51". Oznacza to, iż obowiązki wynikające z decyzji mogą być nałożone na zarządcę tego obiektu, jego inwestora lub właściciela. W niniejszym postępowaniu Powiat K. jest inwestorem ww. robót budowlanych.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Powiat K. wskazując, że w sprawie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niezastosowanie. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Skarżący podkreślił, że dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji znaczenie ma okoliczność toczącego się przed Sądem Rejonowym w K. postępowania o stwierdzenie zasiedzenia własności nieruchomości, na której zostały zrealizowane roboty budowlane.
W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 112/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił Powiatu K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w świetle ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organy obu instancji (które nie były kwestionowane przez skarżącego) oraz zarzutów skargi fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma powołany wyżej prawomocny wyrok tutejszego Sadu w sprawie IV SA/Po 52/19.
Stwierdzono w nim m.in.: "Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w badanej sprawie pozostaje podnoszona przez Powiat K. kwestia wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie zasiedzenia części działki nr [...]. Jak wynika z akt sprawy wniosek o zasiedzenie prawa własności części działki nr [...] został złożony w Biurze Podawczym Sądu Rejonowego w K. w dniu [...] lipca 2018 r. (k. 6, akt II instancji). Podkreślić należy, że sądowoadministracyjna kontrola w niniejszej sprawie dotyczy etapu postanowienia nakładającego na inwestora określone obowiązki. W judykaturze od lat, konsekwentnie się wskazuje, że orzeczenie sądu powszechnego w sprawie o zasiedzenia, nie jest dla postępowania o legalizację samowoli budowlanej, prowadzonego w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (...). Hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe (...). O takiej ewentualności decydują przepisy materialnoprawne, w tym przypadku przepisy art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Wynika z nich, że nieprzedłożenie przez wnioskodawcę w wyznaczonym terminie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powoduje zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Brak orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego. Sprawa samowoli budowlanej jest wówczas rozstrzygana w oparciu o stan faktyczny i prawny z chwili rozstrzygania. Jeśli inwestor nie potrafi wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia, oznacza to, iż nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę, tym bardziej więc nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia (...). Reasumując, w okolicznościach badanej sprawy organy prawidłowo ustaliły, że w związku z deklarowaną przebudową drogi, w istocie doszło do rozbudowy drogi, na nieruchomości osób prywatnych. Prawidłowo też organy stwierdziły, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg. W art. 30 ust. 1 pkt 2b ustawodawca wskazał natomiast, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonanie robót budowlanych polegających m.in. na przebudowie drogi. W art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego sformułowano definicję legalną pojęcia przebudowy, które należy rozumieć jako "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego". Trafnie wskazały organy, że ta definicja koresponduje z definicją przebudowy zawartą w art. 4 pkt 18 udp zgodnie z którą »wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, nie wymagających zmiany granic pasa drogowego«. Powyższe oznacza, iż w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z przebudową (jak utrzymuje powiat [...]), ale - jak ustaliły organy - z rozbudową drogi powiatowej [...], dz. nr [...] (na odcinku pomiędzy działką nr [...] - droga gminna, a działką nr [...] - droga gminna) w m. [...], gm. [...]. Inwestor, Powiat K. posiadał zgłoszenie robót budowlanych obejmujące przebudowę ciągu dróg powiatowych. Inwestor prowadząc roboty budowlane na odcinku drogi powiatowej pomiędzy działką [...] - droga gminna, a działką nr [...] - droga gminna w m. [...] dokonał rozbudowy przedmiotowej drogi, co oznacza, że zmienił granice pasa drogowego. Ustalenia organów w tym zakresie nie budzą żadnych wątpliwości, a podjęte na skutek tych ustaleń działania, znajdują oparcie w przepisach prawa. Finalnie zaakcentować trzeba, że na gruncie prawa budowlanego - zasadą jest - że rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne po uprzednim uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Prowadzenie określonych kategorii robót budowanych na podstawie zgłoszenia jest natomiast - wyjątkiem - od zasady prowadzenia robót budowlanych jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r. sygn. II OSK 78/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zasadą jest rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, to (w przypadku podległości inwestycji reżimowi prawa budowlanego) jedynie stwierdzenie, że w sprawie zachodzi – określony prawem wyjątek – uzasadniałoby odstąpienie od tej zasady. Jednocześnie, skoro uzyskanie pozwolenia na budowę stanowi regułę ogólną, to oznacza, że wyjątki od tej zasady muszą być interpretowane wąsko. W okolicznościach badanej sprawy nie może zatem budzić wątpliwości, że realizacja zatoki autobusowej, poza pasem drogi, na nieruchomości należącej do podmiotu prywatnego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
Zgodnie z treścią art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym, istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 P.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydając rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Skoro moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a. oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, oznacza to, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana. Skutek pozytywny prawomocności orzeczenia sądu administracyjnego statuuje związanie sądów administracyjnych, stron postępowania sądowoadministracyjnego, innych sądów oraz innych organów państwowych i innych podmiotów stanem prawnym wynikającym z treści prawomocnego orzeczenia, to jest wyrażoną w nim oceną zgodności z prawem skontrolowanego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Nie jest zatem dopuszczalne formułowanie przez strony (uczestników) postępowania sądowoadministracyjnego, organy administracji publicznej i inne organy państwowe, sądy administracyjne i inne sądy ustaleń oraz ocen prawnych sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 P.p.s.a. wskazują motywy wyroku. Dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, jeżeli w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym orzeczeniem. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w późniejszym postępowaniu ta kwestia nie może być już w ogóle badana. Zachodzi tu zatem ograniczenie dowodzenia faktów objętych orzeczeniem prejudycjalnym, a nie tylko ograniczenie określonego środka dowodowego. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99 (ONSA 2001, Nr 1, poz. 7) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że określenie "w granicach danej sprawy" wskazuje, że chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym. Natomiast, zgodnie ze stanowiskiem doktryny (B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 768/17).
Mając na względzie powyższe, zdaniem Sądu, stwierdzić należy, że kwestia celowości ewentualnego zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie zasiedzenia została prawomocnie przesądzona w wyroku w sprawie IV SA/Po 52/19 i nie może podlegać badaniu w postępowaniu niniejszym. Należy zauważyć, że niesporne jest, iż zarówno w dacie orzekania przez organy obu instancji, jak i przez Sąd, inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością (co do działki nr [...]) na cele budowlane. Tym samym nie była możliwa legalizacja zaistniałej samowoli budowlanej i organy prawidłowo zastosowały rygor z art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 Prawa budowlanego.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniósł Powiat K. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez błędną wykładnię art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) w zw. z art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.) w konsekwencji błędne ustalenie, iż w kontekście przedmiotowej sprawy nie doszło do przebudowy, a rozbudowy drogi powiatowej [...];
2. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie zbadania w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnień wszelkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności poprzez pominięcie ustalenia rzeczywistego zakresu dokonanej przebudowy drogi powiatowej [...].
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mająca, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. K. i F. K. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2023 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Powiat [...] ma usprawiedliwione podstawy.
Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Organy administracji nie wyjaśniły należycie kwestii posiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości, na której została zrealizowana część inwestycji, co do której wydano nakaz rozbiórki. W toku postępowania skarżący kasacyjnie Powiat podnosił, że nabył prawo własności tej części nieruchomości, to jest działki o nr ew. [...], na której zrealizowana została inwestycja i w związku z tym wskazywał na konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia wniosku o zasiedzenie przez sąd powszechny. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że kwestia ta została już przesądzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 maja 2019 r. sygn. IV SA/Po 52/19, który stwierdził, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego z ww. powodu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za niezasadne uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że pogląd wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 23 maja 2019 r. sygn. IV SA/Po 52/19 w kwestii zawieszenia postępowania był wiążący dla Sądu w niniejszej sprawie. W sprawie o sygn. akt IV SA/Po 52/19 rozpoznawana była skarga na postanowienie o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych i nałożeniu na inwestora określonych obowiązków. Sąd rozpoznający tę sprawę mógł wypowiadać się wyłącznie w kwestii zgodności z prawem tego postanowienia. Dla prawidłowości tego postanowienia rozstrzygnięcie wniosku o zasiedzenie nieruchomości nie ma znaczenia. Kwestia ta ma znaczenia na etapie wykonywania tego postanowienia. Ocena prawna wyrażona przez sąd administracyjny w sprawie, której przedmiotem było postanowienie o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych i nałożeniu na inwestora określonych obowiązków jest wiążąca w odniesieniu do tego postanowienia. Ocena ta nie jest natomiast wiążąca w sprawie, w której przedmiotem oceny jest decyzja o nakazie rozbiórki.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy inwestor powołuje się na fakt nabycia własności nieruchomości na skutek zasiedzenia i toczy się w tym przedmiocie postępowanie przed sądem powszechnym, to postępowanie administracyjne w sprawie wydania nakazu rozbiórki powinno być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Nabycie własności w drodze zasiedzenia następuje z mocy prawa zaś organy administracji muszą uwzględniać przy wydawaniu rozstrzygnięcia uprawnienia lub obowiązki stron postępowania, które powstają z mocy prawa. Niemniej jednak stwierdzenie nabycia własności nieruchomości poprzez zasiedzenie wymaga potwierdzenia przez sąd powszechny. Podmiot powołujący się na fakt zasiedzenia może wykazać nabycie własności nieruchomości poprzez zasiedzenie tylko poprzez przedstawienie stosownego orzeczenia sądu powszechnego. Może mieć miejsce sytuacja, że inwestor nabył własność nieruchomości przez zasiedzenie na długo przed realizacją inwestycji jednakże nie posiada potwierdzenia orzeczenia sądu potwierdzającego tę okoliczność. W sytuacji, gdy inwestor powołuje się na fakt nabycia własności nieruchomości poprzez zasiedzenie dla weryfikacji tego twierdzenia konieczne jest uzyskanie orzeczenia sądu powszechnego. Jeśli inwestor nie wystąpił ze stosowanym wnioskiem, to organ administracji stosownie do treści art. 100 § 1 K.p.a. powinien wezwać stronę do wystąpienia z takim wnioskiem w oznaczonym terminie.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący kasacyjnie Powiat przedłożył poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] lutego 2022 r. sygn. akt [...], którym to postanowieniem stwierdzono nabycie z dniem [...] stycznia 2008 r. przez Powiat K. przez zasiedzenie własności nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ew. [...] o powierzchni [...] ha. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] maja 2023 r., sygn. akt [...]. Z uzasadnienia postanowienia Sądu Okręgowego wynika, że wniosek o zasiedzenie dotyczył części działki o nr ew. [...] o pow. [...] ha stanowiącej pas jezdni pokrytej asfaltem. Z orzeczeń tych wynika, że Powiat od [...] stycznia 2008 r. jest właścicielem części działki o nr ew. [...] w ww. zakresie. Oznacza to, że w odniesieniu do jezdni drogi gminnej istnieje możliwość legalizacji inwestycji, gdyż inwestor posiada tytuł prawny do nieruchomości, na której jezdnia została zrealizowana.
Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji w celu określenia w jakim zakresie możliwa jest legalizacja inwestycji powinny zobowiązać inwestora do przedłożenia odpisów ww. postanowień sądów powszechnych wraz z mapą określającą granice nieruchomości nabytej przez Powiat poprzez zasiedzenie.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O odstąpieniu od zwrotu kosztów postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 206 P.p.s.a. i art. 207 § 1 P.p.s.a.