II OSK 2361/24

II OSK 2361/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Bk 112/24 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2024-05-08
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 119, art. 125 § 1, art. 126, art. 122 § 2 pkt 2, art. 7 § 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz, sędzia WSA (del.) Anna Szymańska, , po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 112/24 w sprawie ze skargi G. W. P. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 27 grudnia 2023 r. nr ... w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce samowolnie wykonanych przybudówek oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 112/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę G. W. P. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 27 grudnia 2023 r. nr ... w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce samowolnie wykonanych przybudówek.
G. W. P. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 119 ustawy z dnia 19 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2505; dalej: u.p.e.a.) przez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę, podczas gdy w sprawie doszło do pochopnego i przedwczesnego zastosowanie środka przymusu w postaci grzywny;
- art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie w części skargi, mimo iż organ II instancji bezzasadnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzji, podczas gdy należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości’ i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji, która jest niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały, co z kolei stanowi postawę do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572).
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.
Całkowicie niezasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 119 u.p.e.a., bowiem Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu skargi złożonej na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z 27 grudnia 2023 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) z 11 października 2023 r. o nałożeniu na skarżącego grzywny w wysokości ... zł w celu przymuszenia z powodu uchylania się od obowiązku rozbiórki przybudówek do oznaczonego budynku mieszkalnego i więźby dachowej, orzeczonego decyzją z dnia 21 czerwca 2007 r.
Jak zasadnie stwierdził Sąd Wojewódzki, skoro skarżący nie wykonał nakazu rozbiórki, wynikającego z ostatecznej i prawomocnej decyzji, to obowiązkiem organu powiatowego było wszczęcie postępowania egzekucyjnego i nałożenie grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 119 § 2 u.p.e.a.
Trafnie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że chociaż toczyły się postępowania w trybach nadzwyczajnych, to jednak finalnie w 2019 r. w obrocie prawnym pozostała decyzja WINB z 10 września 2007 r., utrzymująca w mocy decyzję z 21 czerwca 2007 r. Co najmniej od tego więc czasu skarżący powinien przystąpić do realizacji nakazu rozbiórki, czego nie uczynił.
Podkreślić należy, że mimo skierowanego do skarżącego upomnienia z 19 sierpnia 2019 r. oraz wystawionego w dniu 12 września 2019 r. tytułu wykonawczego w dalszym ciągu egzekwowany obowiązek nie został wykonany, co stwierdzono podczas kontroli w grudnia 2023 r.
Słusznie zaznaczył Sąd Wojewódzki, że nakaz rozbiórki nie został wykonany mimo długiego czasu, jakim skarżący faktycznie dysponował na realizację tego obowiązku. Podkreślić przy tym należy, że od wszczęcia postępowania egzekucyjnego do wydania zaskarżonego postanowienia upłynęły ponad 4 lata. W takim stanie sprawy nie mogły być skuteczne zarzuty skargi, a następnie skargi kasacyjnej, wskazujące na przedwczesne zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, przesłanki do egzekwowania obowiązku rozbiórki nałożonego na skarżącego zaistniały bez wątpienia w 2019 r., a nie dopiero po wydaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2023 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej. Zaakcentować przy tym należy, że przez cały ten okres w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki, która powinna być przez skarżącego wykonana. To, że orzeczony obowiązek rozbiórki jest dolegliwy i kosztowny, nie stanowi usprawiedliwienia dla uchylania się od wykonania ostatecznej decyzji.
Niewątpliwie niewykonywanie dobrowolnie przedmiotowego obowiązku przez skarżącego zwiększa zwykłe koszty rozbiórki o dodatkowe obciążenia wynikające ze wszczętej egzekucji.
Od skarżącego zatem zależy, jakie rzeczywiście koszty poniesie w związku z egzekucją przedmiotowego obowiązku rozbiórki. Zasadnie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na okoliczność, iż stosownie do art. 125 § 1 u.p.e.a. grzywna ma charakter zwrotny, gdyż w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto w myśl art. 126 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości.
Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku trafnie wskazał na regulację art. 122 § 2 pkt 2 in fine u.p.e.a., wywodząc dalej, że w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało zastosować grzywnę w celu przymuszenia, a następnie powinno być zastosowane wykonanie zastępcze.
Wobec braku w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., wnioskowanie Sądu co do zastosowania tego przepisu nie zostało podważone. Ponadto należy zaakcentować, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym co do zasady grzywna w celu przymuszenia wymierzana w sprawach z zakresu prawa budowlanego jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze (np. wyroki NSA z 13 maja 2009 r. II OSK 767/08, 18 stycznia 2017 r. II OSK 1029/15, 20 lutego 2019 r. II OSK 831/17, 16 maja 2019 r. II OSK 1565/17, 23 kwietnia 2020 r. II OSK 668/19).
Przede wszystkim znaczenie ma to, że wykonanie zastępcze jest środkiem bardziej kosztownym dla zobowiązanego, a przez to bardziej dolegliwym. Realizacja obowiązku w ramach tego środka nie została połączona z możliwością umorzenia bądź zwrotu kosztów jego zastosowania, tak jak w przypadku uiszczenia grzywny. Mając na względzie treść obowiązku nałożonego na skarżącego, zastosowanie sankcji finansowej w postaci grzywny było zdecydowanie mniej uciążliwym środkiem w porównaniu do angażowania przez organ egzekucyjny wykonawcy zastępczego, na koszt i ryzyko zobowiązanego.
Zgodzić się należało ze stanowiskiem organów obu instancji, że zastosowanie w niniejszej sprawie wykonania zastępczego stanowiłoby dla skarżącej środek bardziej dolegliwy, gdyż wiązałoby się z nieodwracalnymi skutkami natury finansowej. Tymczasem nałożony na skarżącą obowiązek uiszczenia grzywny jest formą nacisku, mającą skłonić ją do wykonania egzekwowanego nakazu rozbiórki.
Z tych względów zasadnie wskazał Sąd Wojewódzki, że zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Wybór środka egzekucyjnego dokonany w niniejszej sprawie przez organ, należało uznać za mniej uciążliwy dla skarżącego, skoro zastosowanie wykonania zastępczego powodowałoby bardziej dolegliwe koszty finansowe, a przede wszystkim nie pozwalałoby mu zwolnić się od obciążenia finansowego, tak jak w przypadku grzywny.
Za chybiony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej, w którym podniesiono naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a więc przepisów, które nie miały zastosowania w sprawie, gdyż dotyczą kontroli sądowej w przedmiocie wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji, tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę na postanowienie podjęte w postępowaniu egzekucyjnym.
Po pierwsze, podkreślić należy zatem, że postępowanie prowadzone w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego nie może prowadzić do podważenia ostatecznych merytorycznych rozstrzygnięć wydanych przez właściwe organy w postępowaniu administracyjnym. Dopóki zatem decyzja stanowiąca podstawę tytułu wykonawczego nie zostanie usunięta z obrotu prawnego w trybach nadzwyczajnych, to zobowiązany nie może kwestionować w ramach postępowania egzekucyjnego legalności decyzji nakładającej obowiązki podlegające egzekucji (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2013 r. II OSK 524/12, 20 lutego 2020 r. II FSK 916/18, 1 grudnia 2020 r. II OSK 1583/18, 18 listopada 2021 r. II OSK 3419/18).
Po drugie, wskazać trzeba, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. ma jedynie ustrojowy charakter. Mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (zob. wyroki NSA: z dnia 30 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2690/21; z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II GSK 1003/18).
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
-----------------------
5