II OSK 361/23

II OSK 361/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 741/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-09-06
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1065
§ 3 pkt 7
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2351
art 29 ust. 1 pkt. 16) lit. a), art. 48 ust. 1 pkt 2, art. 29 ust. 2 pkt 3)
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 741/22 w sprawie ze skargi I.O. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr 313/2022 znak: WOB.7722.48.2022.KJAS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i utrzymane w nim mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olkuszu nr 8/2022 z dnia 31 stycznia 2022 r.; 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz I.O. kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 741/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę I.O., dalej: "skarżąca", na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "organ odwoławczy" lub "WINB", z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr 313/2022 znak: WOB.7722.48.2022.KJAS, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olkuszu, dalej: "PINB", wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie weryfikacji legalności budowy budynku na działce nr [...], położonej w O., przy ulicy [...]
PINB w dniu 27 października 2021 r. przeprowadził kontrolę przedmiotowego budynku, w obecności skarżącej pozostającej inwestorem ww. budynku. W toku kontroli organ I instancji ustalił, iż przedmiotowy obiekt jest konstrukcji drewnianej szkieletowej o wymiarach około 5,10 m x 5,40 m i wysokości kalenicy około 4,00 m. Obiekt postawiony jest na wymurowanych punktowych fundamentach o przekroju kwadratu o długości boku wymiarach 40 cm w ilości sztuk 12. Budynek pokryty jest dachem dwuspadowym krytym blachą falistą. Obiekt ocieplono wełną mineralną, płytami OSB 3 i z zewnątrz drewnianymi półbalami. Od strony południowej budynek posiada werandę i balkon na piętrze. Obiekt orynnowany z odprowadzeniem wód do zbiornika typu mauzer. Inwestorem w/w obiektu i jednocześnie współwłaścicielem nieruchomości składającej się z dz. nr [...] jest pani I.O. – skarżąca w niniejszej sprawie. Obiekt jest w trakcie budowy. Do protokołu kontroli została dołączona dokumentacja fotograficzna.
Zgodnie z ustaleniami organu I instancji, I.O. nie dokonała wymaganego prawem zgłoszenia zamiaru przedmiotowego budowy, który w ocenie PINB stanowi budynek rekreacji indywidualnej i stosownie do art. 29 ust. 1 pkt. 16) lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2021, poz. 2351 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", podlega zgłoszeniu. W dniu 15 lutego 2021 r. skarżąca dokonała zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w Olkuszu, to jednak przedmiotem zgłoszenia była budowa altany ogrodowej na działce nr [...] w O.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem nr 8/2022 z dnia 31 stycznia 2022 r. znal NB.7355.1.14.2021.IKU, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi P. I.O. wstrzymać roboty budowlane przy budowie budynku rekreacji indywidualnej jednocześnie informując o prawie do złożenia wniosku o zalegalizowanie wykonanego obiektu budowlanego oraz wskazując, iż wysokość opłaty legalizacyjnej wynosi 5 000,00 zł.
Zażalenie na powyższe postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych złożyła skarżąca. Wskazała, że postanowienie jest bezzasadne. Zaznaczyła także, że dokonała prawidłowego zgłoszenia, a ponadto została poinformowana pismem z dnia 18 lutego 2021 r. znak: SAB.6743.1.9.2021 przez Starostę Olkuskiego, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 3) Prawa budowlanego, budowa "wolno stojących altan powierzchni zabudowy do 35m2" nie podlega obowiązkowi uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani obowiązkowi zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wskazał, że budowa przedmiotowego budynku trwa od ok. 2019 r. i do chwili obecnej nie została zakończona. Powyższe wynika z treści zgłoszenie prowadzenia budowlanych przedmiotowego obiektu dokonanego w dniu 15 lutego 2022 r. oraz z pozostałej części materiału dowodowego, w szczególności oświadczenia złożonego przez inwestora protokołu kontroli sporządzonego przez organ I instancji.
MWINB uznał, że na działce nr [...] w O. znajduje się budynek rekreacji indywidualnej, a nie jak wynikało ze zgłoszenia dokonanego przez skarżącą – altana ogrodowa. Wskazał, iż przepisy prawa budowlanego nie zawierają legalnej definicji altany. Wobec powyższego, wykładnię ww. pojęcia należy przeprowadzić w oparciu o wskazania zawarte w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych. Za "altanę" uznaje się niewielkie pawilony ogrodowe o lekkiej konstrukcji i ażurowych ścianach, nie związane trwale z gruntem, przeznaczone do wypoczynku oraz osłony przed słońcem i deszczem.
Mając na uwadze powyższe, MWINB podtrzymał stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym nie można uznać obiektu objętego niniejszym postępowaniem za altanę. Przedmiotowy obiekt nie spełnia cech altany, w szczególności nie posiada lekkiej konstrukcji ani ażurowych ścian. Konstrukcja przedmiotowego budynku umożliwia przebywanie w nim nie tylko w celu ochrony przed deszczem i słońcem, ale w ocenie MWINB możliwe jest przebywanie przez dłuższy okres czasu, charakterystyczny dla budynków rekreacji indywidualnej. W szczególności dowodzi tego zrealizowany w przedmiotowym budynku balkon oraz zamontowanie okien. Również materiał wykorzystany do budowy powyższego budynku, w szczególności drewniane półbale, wskazuje, iż nie jest on altaną, z uwagi na trwalszy charakter względem wymaganej dla altan "lekkiej konstrukcji".
MWINB wskazał, że zgodnie z § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), budynek rekreacji indywidualnej to budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Mając na uwadze powyższą definicję oraz charakter przedmiotowego budynku, organ zakwalifikował ten budynek jako budynek rekreacji indywidualnej.
Brak wymaganego prawem zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, wypełnia przesłanki uznania przedmiotowego budynku za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 pkt 2) Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Jednocześnie organ wskazał, że pouczenie skarżącej przez Starostę Olkuskiego w treści pisma z dnia 18 lutego 2021 r. pozostaje nieistotne w niniejszej sprawie, z uwagi na błędne zakwalifikowanie przez inwestora dokonującego zgłoszenia przedmiotowego budynku jako altany.
Organ wskazał, że rozróżnienie altany od budynku rekreacji indywidualnej w dużej mierze opiera się o wykładnię językową, do czego nie potrzeba znajomości przepisów ustawy Prawo budowlane. Wobec czego organ uznał twierdzenia skarżącej dotyczące utrudnień związanych z nowelizacjami oraz zawiłością przepisów prawa budowlanego za niezasadne.
W skardze do WSA w Krakowie skarżąca wskazała, że prace jakie wykonywała na początku na działce były pracami niwelacyjnymi. Działka była nierówna i porośnięta samosiejkami drzew owocowych. Prace te były prowadzone ręczne i polegały na trzebieniu drzewek i przekopywaniu ziemi z wyrównaniem terenu. Po wykonaniu tych prac skarżąca miała zamiar wybudować na działce altanę. Uzyskała informację z Wydziału Architektury, że może wybudować altanę ogrodową do 25 m2 bez zgłoszenia i bez pozwolenia na budowę. W związku z tym skarżąca przystąpiła do budowy. Podniosła przy tym, że nie można powiedzieć, że złamała wówczas jakiejkolwiek przepisy. Następnie "z powodu licznych pytań o prawidłowy tryb postępowania ze strony rodziny i przyjaciół", skarżąca zdecydowała się na pisemne zgłoszenie budowy altany. W odpowiedzi Starosta poinformował ją, że może ona budować tylko do 35 m2. W związku z czym skarżąca wskazała, że nadal budowała zgodnie z prawem i obiekt który zbudowała nie stanowi samowoli budowlanej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawową kwestią na gruncie niniejszej sprawy jest kwalifikacja budowanego przez skarżącą obiektu. Zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 15 lutego 2021 r. skarżąca miała wybudować altanę ogrodową na działce nr [...] w [...].
W pierwszej kolejności Sąd zaznaczył, że stosownie do art. 29 ust. 2 pkt. 3) Prawa budowalnego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących altan o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, natomiast stosownie do art. 29 ust. 2 pkt. 4) Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073).
Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 1 pkt. 16) lit. a) Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2 przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki.
W przypadku zatem zakwalifikowania wybudowanego przez skarżącą obiektu jako altany lub altany ogrodowej, wówczas budowa takiego obiektu nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, natomiast w przypadku uznania, że ten stanowi budynek rekreacji indywidualnej, wówczas konieczne jest zgłoszenie.
Cechą szczególną, która wyróżnia altanę działkową (art. 29 ust. 2 pkt. 4) od innych budynków jest to, że altany mogą być wybudowane wyłącznie na terenach rodzinnych ogrodów działkowych. Tym samym skoro – a tak wynika z ustalonego stanu faktycznego sprawy – budynek nie został wybudowany na terenie rodzinnego ogrodu działkowego, to brak jest podstaw do zakwalifikowania go do altany działkowej, w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 4) Prawa budowlanego w zw. art. art. 2 pkt. 9a) ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, powyższa konstatacja jest wystarczająca dla uznania, że skarżąca nie dopełniła obowiązku zgłoszenia. Skarżąca zgłosiła wybudowanie altany działkowej, podczas gdy faktycznie takiej altany nie wybudowała.
Niezależnie od tego Sąd wskazał, że altana, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt. 3 Prawa budowlanego stanowi budowlę o lekkiej konstrukcji, często ażurowej, stawianej w ogrodzie, przeznaczonej do wypoczynku i ochrony przez słońcem i deszczem. Dla kwalifikacji obiektu budowlanego jako altany, nie jest wystarczające, aby spełniał on ograniczenia wymiarowe określone w art. 29 ust. 1 pkt 4) Prawa budowlanego. Istotna jest bowiem także funkcja i charakter obiektu jak i też jego konstrukcja, czyli to z jakiego materiału został zbudowany .
Według WSA, z tej perspektywy obiektu wybudowanego przez skarżącą, nie można zaliczyć również do altany, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt. 3) Prawa budowlanego. Obiekt ten nie stanowi bowiem lekkiej konstrukcji.
Przy takich okolicznościach faktycznych trafne jest stanowisko organu, że budynek ten stanowi obiekt rekreacji indywidulanej, który stosownie do art. 29 ust. 1 pkt. 16) Prawa budowlanego, nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz wymaga zgłoszenia.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, trafne jest również stanowisko organów, że jakkolwiek w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie skarżącej o rozpoczęciu budowy altany działkowej o powierzchni około 24 m2, to jednak o ile zgłoszenie dotyczyło budowy altany, o tyle skarżąca nie wybudowała altany, lecz inny obiekt.
Zamiar obejścia prawa przez inwestora skutkuje tym, że w istocie dokonane zgłoszenie nie ma znaczenia, gdyż inwestor od początku realizuje inny projekt. Nadawaniu inwestycjom pozorów legalności przez wykorzystywanie do tego celu instytucji zgłoszenia ma przeciwdziałać właśnie stosowanie w takich przypadkach trybu uregulowanego w art. 48 przewidzianego dla likwidacji skutków samowoli budowlanej zamiast korzystniejszego dla inwestorów trybu naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła I.O.. Wyrokowi zarzuciła:
I. Naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 § 1, 9, 11, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez nie dokonanie prawidłowej kontroli działalności administracji publicznej, w szczególności w zakresie stosowania przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego polegające na nie dokonaniu prawidłowej oceny kontroli stosowania tych przepisów i zasad przez organy nadzoru budowlanego i nieuwzględnienie tego, że przed zgłoszeniem rozpoczęcia budowy altany ogrodowej Skarżąca nie otrzymała od organu administracji architektoniczno - budowlanej pełnej i wyczerpującej informacji o niezbędnych działaniach na gruncie prawa budowlanego, przy uwzględnieniu przedmiotu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, o którym Skarżąca informowała zgłaszając przystąpienie do wykonywania prac już w roku 2019, jak i kolejno w roku 2021, co narusza m.in. zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej, zasadę zaufania oraz zasadę informowania;
2) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 § 1 ,9, 11, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny okoliczności faktycznych sprawy i przyjęcie, iż w czasie kontroli na działce Skarżącej w dniu 27.10.2021 r. Skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów, gdy Skarżąca wskazywała, iż dokonała zgłoszenia, jak i wskazywała na korespondencję z organem administracji architektoniczno-budowlanej w tej sprawie znajdującą się w aktach Starostwa Powiatowego w Olkuszu;
3) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 § 1, 9, 11, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny okoliczności faktycznych sprawy i bezkrytyczne oparcie się na treści uzasadnienia postanowienia wydanego przez organ wyższego stopnia, jak i organ I instancji i nie dokonanie właściwej oceny zaniechania podjęcia przez organy administracji wszelkich kroków, które warunkowałyby wydanie rozstrzygnięcia o przekonującej treści;
4) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 78 K.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka – J.D., który towarzyszył Skarżącej w czasie wizyty w Starostwie Powiatowym w Olkuszu w roku 2019 r. i był świadkiem udzielania Skarżącej informacji, iż zamierzenie realizacji altany ogrodowej opisanej przez Skarżącą, nie wymaga uzyskiwania ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia;
5) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę aktu administracyjnego, tj. postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 21.04.2022 r. nr 313/2022 skutkującą niezastosowaniem środka określonego w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. i nie uchyleniem zaskarżonego postanowienia w całości, jak i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olkuszu z dnia 31.01.2022 r., nr 8/2022 (postępowanie znak: NB.7355.1.14.2021.IKU), przy uwzględnieniu uchybień prowadzonego postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy;
II. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię i bezzasadne przyjęcie, iż budynek realizowany przez Skarżącą stanowi obiekt rekreacji indywidualnej;
2) art. 29 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż altana realizowana przez Skarżącą nie stanowi altany w rozumieniu przywołanego przepisu, albowiem altanę taką może stanowić wyłącznie budowla o lekkiej konstrukcji, często ażurowej, stawianej w ogrodzie, przeznaczonej do wypoczynku i ochrony przed słońcem i deszczem;
Naruszenie przywołanych powyżej przepisów stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy l u/opisu art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 2 P.p.s.a..
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:
1) zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2022 r" sygn. akt II SA/Kr 741/22 poprzez uwzględnienie skargi; ewentualnie
2) uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 741/22 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
3) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od strony przeciwnej zgodnie z właściwymi normami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Odniesienie się do zarzutów procesowych w niniejszej sprawie należy poprzedzić uwagami dotyczącymi materialnej podstawy rozstrzygnięcia. Ustaleniu podlegają przecież okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego.
Postanowienie PINB zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wydania postanowienia PINB: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane". Doprecyzować trzeba, że z uwagi na wszczęcie postępowania po wejściu w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), nie miał zastosowania art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r.
W myśl art. 48 ust. 1 pkt 2, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia.
Określenie "bez wymaganego zgłoszenia" oznacza, że przesłanka legitymowania się przez inwestora wymaganym zgłoszeniem odnosi się do wymogu obowiązującego w dacie wykonania robót budowlanych, w tym przypadku budowy będącego przedmiotem sprawy obiektu budowlanego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 314/18; wyrok NSA z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1254/18; wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1380/18).
Organ pierwszej instancji ustalił na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 27 października 2021 r., że obiekt jest w trakcie budowy. Stwierdził, że według oświadczenia inwestorki I.O. budowa została rozpoczęta około dwa lata temu. Analizując wymóg dokonania zgłoszenia dla obiektu, który zakwalifikował jako obiekt rekreacji indywidualnej, wskazał na art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego. Nawiązał zatem do stanu prawnego obowiązującego, w zakresie wymogu pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, od wejścia w życie noweli z dnia 13 lutego 2020 r. Wybór podstawy materialnej obowiązującej od dnia 19 września 2020 r. nie został zakwestionowany przez organ odwoławczy oraz przez Sąd pierwszej instancji.
W związku z tym skonstatować można, że wybór tej podstawy materialnej uwarunkowany był ustaleniem, że zasadnicze roboty budowlane zostały wykonane w stanie prawnym obowiązującym po wejściu w życie noweli. Wskazywała na to skarżąca w skardze. Zauważyć jednak można, że ustalenia organów w tym zakresie nie zostały jednoznacznie wyartykułowane w uzasadnieniach wydanych przezeń postanowień.
Skoro w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego organy przyjęły, że zastosowanie znajdują, w zakresie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, przepisy obowiązujące po wejściu w życie noweli, dalsze istotne okoliczności są związane z pismem złożonym przez skarżącą do Starostwa Powiatowego w Olkuszu w dniu 15 lutego 2021 r.
Najpierw, niezależnie od jeszcze od charakteru zgłoszonego obiektu, stwierdzić należy, że zgłoszenie byłoby bezskuteczne w sytuacji gdyby zgłaszany obiekt był już wykonany albo byłby w trakcie budowy. Zgłoszenie może dotyczyć przyszłego zamierzenia budowlanego. W tej mierze organy nie dokonały wystarczających ustaleń. PINB wskazał, że według oświadczenia skarżącej, budowa została rozpoczęta "dwa lata temu", a zgłoszenie zostało złożone 15 lutego 2021 r. Brak jasnego ustalenia co do rozpoczęcia robót budowlanych został powyżej zasygnalizowany.
Organ odwoławczy, jakkolwiek w części sprawozdawczej uzasadnienia zaskarżonego postanowienia odnotował ustalenie PINB o dacie wniesienia pisma do Starostwa (15 lutego 2021 r.), to we własnych rozważaniach, bez bliższego wytłumaczenia wskazał, że zgłoszenie robót nastąpiło w dniu 15 lutego 2022 r.
Ustalenie to jest o tyle istotne, że oględziny zostały przeprowadzone w dniu 27 października 2021 r. Zgłoszenie w dniu 15 lutego 2022 r. byłoby zatem dokonane z pewnością po wykonaniu robót opisanych w protokole oględzin i przedstawionych na fotografiach.
Ze znajdującej się w aktach kopii omawianego pisma skarżącej (zawiadomienie o rozpoczęciu robót) wynika jednak, że zostało ono opatrzone datą "15 lutego 2021 r.". Tę datę potwierdza wystosowane w nawiązaniu do pisma skarżącej, pismo Wydziału Architektury Starostwa Powiatowego w O. z dnia 18 lutego 2021 r.
Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której budowa została co prawda rozpoczęta przed 27 października 2021 r., ale po dokonaniu "zawiadomienia o rozpoczęciu budowy altany", a więc w stanie prawnym obowiązującym po wejściu w życie noweli Prawa budowlanego z dnia 13 lutego 2020 r.
W tym stanie prawnym, tj. w okresie od lutego 2021 r. do października 2021 r., zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16, nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagała zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki.
Natomiast, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 3, nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących altan o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
Zasadniczy spór sprowadza się w niniejszej sprawie do tego, czy wykonywany był budynek rekreacji indywidualnej (art. 29 ust. 1 pkt 16), czy też altana (art. 29 ust. 2 pkt 3) Prawa budowlanego.
Należy zgodzić się z przedstawianym w orzecznictwie i przywoływanym w niniejszej sprawie poglądem, według którego, pod pojęciem altany należy rozumieć budowlę o lekkiej konstrukcji, często ażurowej, stawianej w ogrodzie, przeznaczonej do wypoczynku i ochrony przez słońcem i deszczem.
Dla kwalifikacji obiektu budowlanego jako altany, nie jest wystarczające, aby spełniał on ograniczenia wymiarowe. Istotna jest bowiem także funkcja i charakter obiektu czy też jego konstrukcja, czyli to z jakiego materiału został zbudowany – wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1875/12).
Brak definicji legalnej altany powoduje, że kwalifikacji obiektu należy dokonać po analizie formy, funkcji oraz gabarytów obiektu, mając przy tym na uwadze znaczenie słownikowe przyjęte w pisanym języku potocznym, przy uwzględnieniu również wykładni systemowej. Przy zastosowaniu wykładni językowej i reguł języka przez altanę rozumieć należy budowlę w ogrodzie, zazwyczaj lekkiej konstrukcji, służącą do wypoczynku i ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2652/23.
Jak już zasygnalizowano, PINB w dniu 27 października 2021 r. przeprowadził kontrolę przedmiotowego budynku, w obecności skarżącej, będącej inwestorem. W toku kontroli organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowy obiekt jest konstrukcji drewnianej szkieletowej o wymiarach około 5,10 m x 5,40 m i wysokości kalenicy około 4,00 m. Postawiony jest na wymurowanych punktowych fundamentach o przekroju kwadratu o długości boku wymiarach 40 cm w ilości sztuk 12. Budynek pokryty jest dachem dwuspadowym krytym blachą falistą. Obiekt ocieplono wełną mineralną, płytami OSB 3 i z zewnątrz drewnianymi półbalami. Od strony południowej budynek posiada werandę i balkon na piętrze. Obiekt orynnowany z odprowadzeniem wód do zbiornika typu mauzer.
Jak będzie wynikało z dalszych rozważań, na obecnym etapie rozpoznania sprawy przedwczesne byłoby dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kwalifikacji wykonywanego przez skarżąca obiektu.
Najpierw bowiem należy rozważyć, czy kwalifikacja ta powinna być przedmiotem postępowania legalizacyjnego opartego na przepisach art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy przedwcześnie przyjęły, że dokonane przez skarżącą zawiadomienie z dnia 15 lutego 2021 r. nie wywołało żadnych skutków w zakresie oceny legalności obiektu, którego budowę stwierdzono w trakcie wspomnianych oględzin.
Jest niewątpliwe, że samowolnego charakteru budowy nie sanuje wykonanie innego obiektu budowalnego, niż objęty zgłoszeniem. Jednak w przypadku obiektów, których nie tylko funkcja, ale także gabaryty mogą być zbliżone, tak jak w przypadku altany ogrodowej i budynku rekreacji indywidualnej, kwalifikacja jest uwarunkowana indywidualnymi okolicznościami sprawy. Jeśli nawet zakwalifikowanie konkretnego obiektu przez pracowników organów specjalistycznych nie budzi ich wątpliwości, to działania inwestorów w tej mierze organy powinny oceniać uwzględniając brak definicji altany oraz nieostre pojęcie budynku rekreacji indywidualnej użyte w art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego.
Przed dalszymi uwagami konieczne jest spostrzeżenie, że użytego przez skarżącą, w zawiadomieniu z dnia 15 lutego 2021 r., określenia obiektu jako altany ogrodowej, nie można traktować jako zawiadomienia o budowie altany działkowej. Rozważania Sądu pierwszej instancji w tej mierze, opierające się na tezie, że skarżąca zawiadomiła o budowie altany działkowej, nie odpowiadają rzeczywistej treści pisma.
Z dotychczas zebranych dokumentów wynikało, że zgłoszenie dokonane w dniu 15 lutego 2021 r. zawierało lakoniczny opis obiektu. Nie zawierało wyczerpującego zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych oraz terminu ich rozpoczęcia (art. 30 ust. 2 Prawa budowalnego). Do zgłoszenia nie były dołączone żadne szkice lub rysunki (art. 30 ust. 2a pkt 2 Prawa budowlanego). W tej sytuacji udzielenie przez Starostwo odpowiedzi, według której, zgłaszany obiekt nie wymaga zgłoszenia, bez wezwania do uzupełnienia zgłoszenia, na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, było przedwczesne.
Nadto należy odnotować, że wykonany obiekt nie jest w sposób oczywisty sprzeczny z lakonicznym opisem zawartym w zgłoszeniu: ma konstrukcję szkieletową, jest wykonany w znacznym stopniu z drewna, ma powierzchnię zbliżoną do powierzchni podanej w zgłoszeniu.
Podkreślić należy, że w trakcie oględzin skarżąca powołała się na zgłoszenie dokonane w lutym 2021 r. oraz odpowiedź udzieloną przez organ z dnia 18 lutego 2021 r.
Zastrzegając raz jeszcze, że organy powinny uzupełnić ustalenia faktyczne w zakresie przebiegu procesu inwestycyjnego oraz działań skarżącej podejmowanych w organie administracji architektoniczno-budowlanej, nie można wykluczyć, że zaistniała okoliczność wyczerpująca przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. wykonywanie robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Wówczas stosownym trybem usuwania skutków naruszenia byłby tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51 Prawa budowlanego.
Podsumowując należy stwierdzić, że zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego było przedwczesne. Organy nadzoru budowlanego nie powinny w zakresie odniesienia się do zgłoszenia, ograniczyć się do konstatacji, że budowany jest inny obiekt.
W konsekwencji należy uznać, że w odniesieniu do istotnych okoliczności, wskazanych w niniejszych rozważaniach, zasadny jest zarzut kasacji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Nie można natomiast zaaprobować zarzutu naruszenia art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a. Abstrahując od kwestii trafności naruszenia tych norm ustrojowych, zauważyć należy, że ewentualne naruszenie w zakresie art. 30 ust. 5c Prawa budowalnego nie może obciążać organu nadzoru budowlanego.
Z oczywistych względów, tj. z uwagi na treść protokołu oględzin, przyznać należy, że skarżąca informowała organy nadzoru budowlanego o działaniach podejmowanych w organie administracji architektoniczno-budowlanej nie tylko w zażaleniu, ale już w trakcie postępowania prowadzonego przez PINB.
W dalszym postępowaniu wyjaśniającym wybór środków dowodowych będzie należał do organów. Niniejsze wskazania nie zawierają w tym zakresie żadnych ograniczeń. Podkreślić jedynie należy, że w sprawach z zakresu dokonanych naruszeń prawa budowlanego istotnym dowodem jest dowód z oględzin, zaś w odniesieniu do rzeczywistego przebiegu procedury zgłoszeniowej w pierwszym rzędzie należy oprzeć się na dowodach z dokumentów.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Orzeczenie o zasądzeniu kosztów postepowania sądowego oparto na art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a.