II OSK 3605/19

II OSK 3605/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Laskowska - Pietrzak
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Sygn. powiązane
II SA/Op 191/19 - Wyrok WSA w Opolu z 2019-07-25
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 739
par. 14-16, par. 18
Rozporządzenie Ministra Zdrowia z 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i  urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą
Dz.U. 2019 poz 59
art. 1 pkt 7, art. 27 ust. 1, art. 36 ust. 1
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2190
art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 i 2, art. 207 ust. 3 i 4
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 8, 9, 10, 19, 20, 105 par. 1, art. 110 par. 1, art. 113 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 145 par. 2, art. 145 par. 3, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych O. sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Op 191/19 w sprawie ze skargi O. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 29 marca 2019 r. nr HK.906.1.2019.MSŻ w przedmiocie nałożenia obowiązków w związku z naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych 1. oddala skargę kasacyjną O. sp. z o.o. z siedzibą w K., 2. oddala skargę kasacyjną Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 191/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi O. Sp. z o.o. z siedzibą w K. uchylił decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nysie z dnia 15 lutego 2019 r., nr 1/19 w przedmiocie nałożenia obowiązków w związku z naruszeniem wymagań higienicznych i sanitarnych.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Przedmiotem skargi wniesionej przez O. Spółka z o.o. w K. była decyzja Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu (dalej też: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia 29 marca 2019 r. nr HK.906.1.2019.MSŻ utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nysie (dalej też: organ I instancji lub PPIS) nr 1/19 z dnia 15 lutego 2019 r., w sprawie nałożenia obowiązku zapewnienia dostępu do łózek w pokojach łóżkowych z trzech stron, w tym z dwóch dłuższych, w trzech oddziałach szpitalnych, oraz uiszczenia opłaty za przeprowadzenie czynności kontroli sanitarnej.
W ramach sprawowanego nadzoru sanitarnego nad placówkami służby zdrowia, pracownicy Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego w Nysie w dniach 19 grudnia 2018 r., 4 stycznia 2019 r., i 16 stycznia 2019 r. przeprowadzili kontrolę w zakresie stanu sanitarno-higienicznego obiektu szpitalnego O. Sp. z o.o. Kontrola obiektu wykazała nieprawidłowości, a mianowicie: brak zapewnienia dostępu do łóżek w pokojach łóżkowych z trzech stron, w tym z dwóch dłuższych w Oddziale I R. część A i B, Oddziale II N. część A i B, Oddziale III C., co według kontrolujących stanowiło naruszenie wymogów zawartych w § 18 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz. U. z 2012 r., poz. 739).
Organ I instancji w dniu 15 lutego 2019 r. wydał decyzję nr 1/19, nakazującą usunięcie stwierdzonych uchybień w terminie do dnia 31 grudnia 2023 r. oraz uiszczenie opłaty za przeprowadzenie czynności kontrolnych.
W dniu 21 lutego 2019 r. do organu wpłynął wniosek o umorzenie postępowania prowadzonego wobec Spółki.
W odpowiedzi z dnia 5 marca 2019 r. organ poinformował O. w K., iż wniosek pełnomocnika strony o umorzenie postępowania pozostawia się bez rozpoznania, gdyż został on dostarczony do organu po wydaniu decyzji.
Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosła O. Spółka z o.o. z siedzibą w K.
Decyzją z dnia 29 marca 2019 r., nr HK.906.1.2019.MSŻ Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organy inspekcji sanitarnej szczebla powiatowego są właściwe do sprawowania nadzoru nad warunkami higieniczno-sanitarnymi, jakie powinien spełniać personel medyczny, sprzęt oraz pomieszczenia, w których są udzielane świadczenia zdrowotne, w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych.
Powyższy zakres sprawowania nadzoru wynika już z samej ustawy kompetencyjnej, mianowicie z art. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 59). Mając na względzie art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2190 z późn. zm.) — dalej u.d.l. pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą powinny odpowiadać wymaganiom odpowiednio do rodzaju wykonywanej działalności leczniczej oraz zakresu udzielanych świadczeń zdrowotnych. Owe wymagania dotyczą w szczególności warunków ogólnoprzestrzennych, sanitarnych i instalacyjnych. Tak więc podmiot, który zamierza wykonywać działalność w zakresie ochrony zdrowia musi spełniać szereg warunków określonych w przepisach ustawy.
Na tego rodzaju działalność powinien przeznaczyć pomieszczenia i urządzenia, które odpowiadają wymaganiom odpowiednim do rodzaju wykonywanej działalności oraz zakresu udzielanych świadczeń zdrowotnych, co zostało również podkreślone w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy u.d.l.
Na podstawie upoważnienia ustawowego, Minister Zdrowia wydał w dniu 26 czerwca 2012 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz. U. z 2012 r. poz. 739). Normy dotyczące wymagań odnoszących się do wszystkich pomieszczeń zawarto w rozporządzeniu. Dotyczą one m.in. wymagań ogólnoprzestrzennych, ogólnobudowlanych dla niektórych pomieszczeń i urządzeń, oświetlenia oraz instalacji, dlatego też podczas czynności kontrolnych podmiotu leczniczego, brane są pod uwagę te wymagania.
Ponadto w dyspozycji określonej w art. 207 ust. 3 i 4 u.d.l. na Państwową Inspekcję Sanitarną nałożono obowiązek wydania opinii o wpływie niespełnienia wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy na bezpieczeństwo pacjentów dla podmiotu leczniczego, który co najmniej częściowo nie zrealizuje programu dostosowania.
Taką opinię otrzymało również O. w K. Sp. z o. o. (por. postanowienie z dnia 5 marca 2018 r. znak HK.4050.1.2018.JT). Dlatego organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej posiadają kompetencje do sprawowania całościowego nadzoru nad zapisami rozporządzenia wykonawczego, wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 22 ust. 3 u.d.l., tj. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą.
Do kompetencji właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m. in. ustalenie, czy pomieszczenia i urządzenia podmiotu, który wykonuje działalność leczniczą jako podmiot leczniczy, odpowiadają określonym wymaganiom wynikającym z zapisów rozporządzenia. Organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej przestrzega zasad określonych w § 19 i 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), tzn. przestrzega z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Jak wynika z ustawy kompetencyjnej, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej posiadają legitymację do sprawowania nadzoru nad warunkami higieniczno-sanitarnymi, jakie powinny spełniać pomieszczenia, w których udzielane są świadczenia zdrowotne.
Co do zarzutu dotyczącego naruszenia zapisu art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w prowadzonym postępowaniu przez organ I instancji, iż PPIS w Nysie podczas czynności kontrolnych podmiotu leczniczego stwierdził naruszenie wymagań higieniczno-sanitarnych, tj. brak dostępności do łóżek w pokojach łóżkowych z trzech stron, w tym z dwóch dłuższych w trzech oddziałach szpitalnych. Obowiązek ten wynika z § 18 rozporządzenia.
Na tej podstawie została wydana decyzja nakazująca usunięcie nieprawidłowości oraz ustalająca opłatę za przeprowadzone czynności kontrolne, podczas której stwierdzono nieprawidłowości. Przed wydaniem decyzji organ I instancji doręczył stronie zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, w związku z czym umożliwił jej czynny udział w postępowaniu. W zawiadomieniu tym, organ I instancji popełnił omyłkę pisarską, formułując zapis dot. " (-) w sprawie naruszenia wymagań "sanitarno-technicznych (-)", zamiast "higieniczno-sanitarnych". Organ stwierdził, że omyłka pisarska nie miała wpływu na wszczęte i prowadzone postępowanie, co znajduje swoje potwierdzenie w treści wydanej decyzji nr 1/19 z dnia 15 lutego 2019 r.
Odnosząc się do zarzutu Spółki, że organ I instancji powołał się jedynie na naruszenie warunków higieniczno-sanitarnych, natomiast nie ma wzmianki o naruszeniach wymagań higienicznych i zdrowotnych, organ odwoławczy zaznaczył, że naruszenie wymagań higieniczno-sanitarnych jest tożsame z naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Ilekroć w ustawie o PIS mowa o spełnieniu wymagań higieniczno-sanitarnych - rozumie się przez to również wymagań higienicznych i zdrowotnych. Powyższe potwierdza zapis określony w art. 27 ustawy o PIS, który stanowi, iż w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień i nie koliduje to w żadnym wypadku z zapisem art. 1 pkt 7 ustawy, w którym mowa jest o warunkach higieniczno-sanitarnych. Odczytanie przesłanki materialnej zastosowania art. 27 ust. 1 ustawy o PIS prowadzi do wniosku, że naruszenie wymagań sanitarnych lub zdrowotnych to nic innego jak naruszenie obowiązku zachowania przez stronę postępowania normy prawnej wymagań higienicznych i zdrowotnych. Niedochowanie tego obowiązku skutkuje konkretyzacją stosunku prawnego między organem a stroną postępowania. Normy te stanowią podstawę do wydania aktu nakazującego usunięcie naruszenia prawa przez stronę postępowania. Przepis ten miał zastosowanie w sprawie, ponieważ uprawnia on organy państwowej inspekcji sanitarnej do zapobiegania naruszeniom.
Odnośnie do wymagań higienicznych i zdrowotnych przez nałożenie określonych obowiązków, organ odwoławczy podkreślił, że inspekcja sanitarna sprawuje m.in. nadzór nad warunkami higieniczno-sanitarnymi, jakie powinien spełniać personel medyczny, sprzęt oraz pomieszczenia, w których są udzielane świadczenia zdrowotne, a w ramach tak ustalonych zadań został wyposażony w instrument nadzoru, o którym mowa właśnie w art. 27 ust. 1 ustawy o PIS.
Bezspornym w sprawie pozostaje fakt, iż stwierdzone nieprawidłowości podczas czynności kontrolnych, tj. brak dostępności łóżek z trzech stron, w tym z dwóch dłuższych stanowią naruszenie wymagań higieniczno-sanitarnych, a jednocześnie higienicznych i zdrowotnych.
Ustawienie łóżek w sposób umożliwiający dostęp do pacjenta z trzech stron, w tym z dwóch dłuższych, jest konieczne dla zapewnienia właściwej pielęgnacji pacjentów, w tym szczególnie pacjentów po zabiegach chirurgicznych. Zachowanie właściwej higieny pacjentów ma fundamentalne znaczenie w zapobieganiu zakażeniom szpitalnym, takim jak m. in. zakażenia rany pooperacyjnej. Podkreślono, że specyfika szpitala pozwala przypuszczać, że znaczna część pacjentów ma utrudnioną możliwość poruszania się i wymaga codziennej pielęgnacji przy łóżku. Rozmieszczenie łóżek zgodnie z przepisami jest niezbędne dla minimalizowania ryzyka występowania zakażeń szpitalnych.
Organ I instancji był uprawniony do wydania kwestionowanego nakazu, tj. decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ decyzja została wydana na podstawie właściwych i obowiązujących przepisów prawnych, stwierdził organ odwoławczy.
Odnośnie do naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a., poprzez nierozpoznanie wniosku odwołującego się z dnia 15 lutego 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania przez organ I instancji organ odwoławczy stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że powyższy zarzut skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z powołanym przez stronę art. 10 § 1 K.p.a.: "Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań", w związku z powyższym w dniu 17 stycznia 2019 r. przesłano zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego i pouczenie o prawie złożenia oświadczenia przed wydaniem decyzji. W zawiadomieniu organ wyznaczył siedmiodniowy termin od daty otrzymania zawiadomienia do złożenia przez stronę wyjaśnień, wniosków, zastrzeżeń i zapewnił możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Strona otrzymała zawiadomienie w dniu 21 stycznia 2019 r., w związku z powyższym ustalony przez organ I instancji termin 7 dni upłynął z dniem 28 stycznia 2019 r. W ustalonym terminie, strona nie skorzystała z przysługujących jej uprawnień. W dniu 15 lutego 2019 r. organ I instancji wydał decyzję administracyjną, kończącą prowadzone postępowanie w sprawie. Tymczasem wniosek o umorzenie postępowania, wpłynął 21 lutego 2019 r.
Organ odwoławczy podkreślił okoliczność, iż wyniki kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji zostały zawarte w protokole z kontroli sanitarnej z dnia 16 stycznia 2019 r. znak HK.4050.11.2018.JT, z którym zapoznał się Prezes Spółki, potwierdzając ten fakt swoim podpisem. Do protokołu nie zgłosił żadnych uwag i zastrzeżeń.
Niezależnie od tego wniosek o umorzenie postępowania, wniesiony w ustalonym terminie, nie zasługiwałby na uwzględnienie przez organ I instancji, gdyż kompetencje organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej są bezsporne.
W ocenie organu odwoławczego niezasadny był także zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a.
Z ustaleń faktycznych poczynionych przez organ wynika, że PPIS z Nysie postępując zgodnie z właściwością rzeczową i miejscową podjął czynności kontrolne w placówce służby zdrowia, nad którą sprawuje bezpośredni nadzór. Z materiału dowodowego wynika, iż placówka ta poczyniła wiele prac modernizacyjnych, które doprowadziły do realizacji zadań zapisanych w Programie dostosowawczym, m. in. budowa nowego bloku operacyjnego, centralnej sterylizatorni, przebudowa pomieszczeń przyziemia pawilonu łóżkowego na izbę przyjęć oraz zakup nowego agregatu prądotwórczego z funkcją autostartu.
Placówka nie zrealizowała w ustawowym terminie, tj. do dnia 31 grudnia 2017 r. zadania określonego w § 18 tj. brak dostępności do łóżek z trzech stron, w tym w dwóch dłuższych w trzech oddziałach szpitalnych.
Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej mają obowiązek podjęcia działań administracyjnych, zmierzających do podjęcia kroków prawnych, aby rozliczyć podmioty lecznicze z realizacji zadań zapisanych dotychczas w Programach dostosowawczych. Działania te, mają na celu dostosowanie w pełni podmiotów leczniczych do stawianych wymogów. Dlatego też, PPIS w Nysie podczas bieżącej kontroli wykazał, iż strona nie zrealizowała jednego z zadań Programu.
W związku z powyższym, PPIS w Nysie wszczął postępowanie administracyjne w przedmiotowym zakresie, które przeprowadził zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ I instancji w decyzji administracyjnej wyznaczył stronie termin usunięcia nieprawidłowości do dnia 31 grudnia 2023 r., który jest wystarczająco odległy na realizację przedsięwzięcia, które zamierza zrealizować O.. Jak wynika z dokumentacji, strona planuje inwestycję, polegającą na budowie nowego pawilonu z salami chorych i jest na etapie pozyskania źródeł finansowania. Budowa nowego pawilonu pozwoli na zapewnienie dostępności do łóżek z trzech stron, w tym z dwóch dłuższych. O. w K. Sp. z o. o. z uwagi na fakt, iż nie zrealizował w pełni wszystkich zadań wynikających z Programu dostosowawczego, wystąpił z wnioskiem do PPIS w Nysie o wydanie opinii o wpływie niespełniania wymagań o których mowa w art. 22 ustawy u.d.l. na bezpieczeństwo pacjentów. Opinia nie zwolniła jej z obowiązku dostosowania obiektu do obowiązujących przepisów prawnych.
Dlatego decyzja I instancji w zakresie wyznaczonego terminu usunięcia nieprawidłowości jest wyrazem współpracy i zrozumienia sytuacji nadzorowanej jednostki, a działania podejmowane przez organ I instancji, mają na celu poprawę jakości funkcjonowania placówki, jak i polepszenie bezpieczeństwa i komfortu pobytu w niej pacjenta.
Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości.
Zarzuty odwołującego się o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania, nie znajdują potwierdzenia w obowiązującym stanie prawnym. Zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 36 ust. 2 ustawy o PIS - poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego zastosowania art. 36 ust. 1, podniesiony został przez odwołującego w punkcie 5. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że z art. 36 ust. 1 ustawy o PIS za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, iż opłat tych nie pobiera się, jeżeli w wyniku czynności kontrolnych nie zostaną stwierdzone naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych.
Wysokość opłaty za przeprowadzone czynności kontrolne wyliczono zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2010 r. Nr 36, poz. 203).
Organ I instancji wyliczył koszty kontroli wyłącznie za czas poświęcony oddziałom, szpitalnym w których stwierdzono nieprawidłowości.
Na powyższą decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu skargę wniosła O. Spółka z o.o. z siedzibą w K. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 19 K.p.a. i art. 20 K.p.a. w związku z treścią art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz w związku z treścią § 18 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą - poprzez niewłaściwe uznanie, iż Powiatowa Państwowa Inspekcja Sanitarna jest organem właściwym do prowadzenia postępowania w zakresie kontroli spełniania wymagań ogólnoprzestrzennych pomieszczeń podmiotu wykonującego działalność leczniczą;
2. art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - poprzez nieuwzględnienie, że zgodnie z powyższym przepisem Państwowa Inspekcja Sanitarna uprawniona jest do nakazania usunięcia uchybień wyłącznie w przypadku stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym nie zostały spełnione wyżej wymienione przesłanki albowiem zarówno w decyzji jak i w uzasadnieniu organ nie powołuje się na uchybienia o charakterze higienicznym i zdrowotnym, natomiast w toku postępowania wskazuje jedynie na naruszenie warunków ogólnoprzestrzennych;
3. art. 8 § 1 K.p.a. oraz art. 9 K.p.a. - poprzez błędne poinformowanie skarżącego, co do zakresu przedmiotu postępowania, wskazując pierwotnie na warunki sanitarno-techniczne, podczas gdy następnie powołano się na warunki higieniczno-sanitarne, co doprowadziło do przekonania skarżącego o braku legitymacji do wszczęcia i prowadzenia przedmiotowego postępowania przez organ oraz wprowadziło w błąd co do zakresu przedmiotu sprawy;
4. art. 113 § 1 K.p.a. - poprzez zaniechanie wydania postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej, co doprowadziło skarżącego do błędnego przekonania, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest naruszenie warunków sanitarno-technicznych, co w efekcie doprowadziło do braku możliwości skutecznej obrony swoich praw, gdyż Spółka ustosunkowania się do prowadzonego postępowania zgodnie z pierwotnie wskazanym przedmiotem postępowania;
5. art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 110 § 1 K.p.a. - poprzez nieuwzględnienie, że zgodnie z powyższym przepisem organ, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, nie zaś od chwili wydania decyzji, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa w przedmiocie wypowiedzenia się, a wniosek pełnomocnika Spółki o umorzenie postępowania pozostawiono bez rozpoznania, z uwagi na fakt, iż został on doręczony po wydaniu decyzji, która kończy bieg postępowania administracyjnego, a tym samym doręczenie decyzji nastąpiło dopiero dnia 20 lutego 2019 r., podczas gdy wniosek o umorzenie postępowania został wysłany do organu przed doręczeniem decyzji Spółce;
6. art. 105 § 1 K.p.a. - poprzez niepodjęcie czynności w celu umorzenia postępowania administracyjnego, podczas gdy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia z uwagi na niesprostowanie omyłki;
7. art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - poprzez jego niezastosowanie pomimo zaistnienia przesłanek do jego zastosowania, co doprowadziło do błędnego zastosowania art. 36 ust. 1 w/w ustawy przez organ I instancji, a w konsekwencji do zobowiązania Spółki do uiszczenia opłaty za przeprowadzenie czynności kontroli sanitarnej, podczas gdy nie doszło do naruszeń higienicznych i zdrowotnych wobec czego Spółka jest zwolniona z ponoszenia opłat za przeprowadzoną kontrolę.
W odpowiedzi na skargę Opolski Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu wniósł o jej oddalenie .
Wyrokiem z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 191/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nysie z dnia 15 lutego 2019 r., w przedmiocie nałożenia obowiązków w związku z naruszeniem wymagań higienicznych i sanitarnych.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest usprawiedliwiona, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zdaniem Sądu, pomijając na wstępie zarzut z pkt 7 skargi dotyczący naruszenia art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o PIS, który odnosi się do kosztów kontroli i jest konsekwencją jej wyników, pozostałe zarzuty skargi wyartykułowane w pkt 1-6 opierają się na założeniu, iż ani art. 1 pkt 7 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o PIS, ani zapisy rozporządzenia z 26 czerwca 2012 r. nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia przez organy inspekcji sanitarnej naruszenia warunków higieniczno-sanitarnych przez Spółkę, a to dlatego, że protokół kontroli i wydane na jego podstawie decyzje nie powołują się na uchybienia o charakterze higienicznym i zdrowotnym, lecz na naruszenie warunków ogólnoprzestrzennych oraz wymagań dla niektórych pomieszczeń i urządzeń. Takie założenie skarżącej Spółki, w ocenie Sądu, jest oczywiście błędne.
Sąd stwierdził, że w pełni zaakceptować należy stanowisko organu, że ustawowe określenie naruszenia warunków higieniczno-sanitarnych jest tożsame z naruszeniem warunków (wymagań) higienicznych i zdrowotnych.
Określenie warunków higienicznych to określenie warunków związanych z przestrzeganiem czystości. Według Słownika języka polskiego "higiena" to przestrzeganie czystości. Higiena osobista to indywidualne staranie człowieka o utrzymanie czystości i optymalnego stanu zdrowia. Medycznie to dział medycyny, nauka o wpływach środowiska na zdrowie ludzkie i reakcje organizmu na te wpływy. (por. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego pod red. Stanisława Dubisza, Tom 1. Str. 1142 Wyd. PWN 2003).
Z kolei pojęcie "sanitarny" to medycznie stan dotyczący spraw zdrowia i higieny, mający na celu zapobieganie chorobom zakaźnym i społecznym, odnoszący się do służby zdrowia i opieki nad chorymi. Wywodzi się z łacińskiego słowa "sanitarius"- dotyczący zdrowia. Dlatego "sanitaria" to medyczne artykuły sanitarne służące higienie, a w budownictwie urządzenia sanitarne lub ich elementy (czyli także służące higienie – przypis Sądu) ( por. op. cit., Tom 3 str. 1143-1444).
Wreszcie "zdrowotny" to dotyczący stanu zdrowia, korzystnie działający na zdrowie (por. op. cit. Tom 4 str. 953). Z kolei "ochrona zdrowia" to polityka społeczna, wszelka społeczna działalność, której celem jest zapobieganie chorobom i ich leczenie, to zabezpieczenie przed niekorzystnym wpływem warunków zewnętrznych (np. system środków zapewniających bezpieczne dla życia i zdrowia pracowników warunki pracy) albo system instytucjonalno-finansowy i wszelka społeczna działalność mające na celu zapobieganie chorobom i ich leczenie, odnoszące się do służby zdrowia i opieki nad chorymi (por. op cit. Tom 2 str. 1104 i Encyklopedia PWN Wyd. elektroniczne).
Sąd stwierdził, że w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, iż na gruncie przepisów ustawy o PIS naruszenie wymagań higieniczno-sanitarnych jest tożsame z naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych.
Powyżej powołane definicje słownikowe pojęć: higiena, sanitarny, zdrowotny nie pozostawiają wątpliwości, że wymagania higieniczno-sanitarne mieszczą w sobie pojęcie wymagań, tak higienicznych, jak i zdrowotnych. Skoro stan sanitarny to stan dotyczący zdrowia i higieny mający na celu zapobieganie chorobom, odnoszący się do służby zdrowia i opieki nad chorymi, czyli wprost stan dotyczący zdrowia i higieny, a stan higieniczny to stan przestrzegania czystości, w tym starania o utrzymanie optymalnego stanu zdrowia, to nie ulega wątpliwości trafność argumentacji organu II instancji w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 27 ust 1 ustawy o PIS w zw. z art. 1 pkt 7 tej ustawy i zapisami poprzednio obowiązującego § 18 rozporządzenia z 26 czerwca 2012 r. (Dz. U. 2012 poz. 739), którego treść odpowiada zresztą obecnie obowiązującemu § 18 rozporządzenia z 26 marca 2019 r. w sprawie szczegółowych wymagań (...), które weszło w życie 1 kwietnia 2019 r. (por. Dz. U. 2019 poz. 595).
Zdaniem Sądu, nie można jednak zaakceptować nałożenia na Spółkę obowiązku opartego na § 18 rozporządzenia, nawet przy odroczonym terminie jego wykonania do końca 2023 r. Podstawą takiej oceny jest treść wcześniej wydanego postanowienia organu inspekcji sanitarnej I instancji z 5 marca 2018 r. wyrażającego pozytywną opinię dla stanu higieniczno-sanitarnego także na trzech obecnie zakwestionowanych oddziałach szpitalnych. Zaskarżone decyzje pozostają w sprzeczności z treścią tamtego rozstrzygnięcia.
Poza sporem jest stwierdzenie organu II Instancji, że O. w K. jako pracodawca, powinno zdawać sobie sprawę z faktu, iż brak dostępności łóżek z trzech stron, w tym z dwóch dłuższych utrudnia zachowanie ergonomicznych warunków pracy personelu, tj. utrudnione wykonywanie czynności przy pacjencie i narażanie pracowników na nadmierne obciążenie układu mięśniowo-szkieletowego, a co za tym idzie ryzyko powstania choroby zawodowej. Nadmierne obciążenie układu ruchu przy obsłudze pacjenta potęguje się wtedy, kiedy nie są zachowane ergonomiczne warunki pracy. Ogólne obowiązki pracodawcy zostały w tym zakresie określone, jak słusznie zauważył organ, w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy - Rozdział X Bezpieczeństwo i higiena pracy (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 917 z późn. zm.). Uwaga ta odnosi się do wymagań dotyczących warunków pracy personelu szpitalnego, lecz jest to tylko pracownicza strona zagadnienia, gdyż organy inspekcji sanitarnej sprawują także nadzór nad warunkami higieniczno-sanitarnymi, jakie powinien spełniać personel medyczny, sprzęt oraz pomieszczenia, w których są udzielane świadczenia zdrowotne zgodnie z art. 1 pkt 7 ustawy o PIS i może stosować nakazy w razie stwierdzenia naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy.
Stwierdzone nieprawidłowości podczas czynności kontrolnych, tj. brak dostępności niektórych łóżek z trzech stron, w tym z dwóch dłuższych stanowią naruszenie wymagań higieniczno-sanitarnych, a w konsekwencji zdrowotnych w trzech zakwestionowanych oddziałach szpitalnych. Takie ustawienie łóżek jest konieczne nie tylko dla zapewnienia właściwych warunków pracy personelu przy pielęgnacji pacjentów, w tym szczególnie pacjentów po zabiegach chirurgicznych, ale także ze względów zdrowotnych, nie wspominając o innych równie istotnych i ważnych z punktu widzenia praw pacjenta np. prawa do intymności.
Zachowanie właściwej higieny pacjentów ma istotne znaczenie w zapobieganiu zakażeniom szpitalnym. Słusznie zauważył organ odwoławczy, że znaczna część pacjentów ma utrudnioną możliwość poruszania się i wymaga codziennej pielęgnacji przy łóżku, a rozmieszczenie łóżek zgodnie z przepisami jest niezbędne dla minimalizowania ryzyka występowania zakażeń. Sąd stwierdził, że wszystkie te ustalenia kontroli a następnie organów zawarte w decyzjach w pełni akceptuje jednakże nie zgadza się z wyprowadzonymi wnioskami.
Zdaniem Sądu, istnieje sprzeczność a przynajmniej brak konsekwencji pomiędzy ustaleniami i wnioskami kontroli oraz wydanym nakazem a ustaleniami organu I instancji przy wydawaniu opinii na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz. U. 2018, poz. 2190 ze zm.), w skrócie: "u.d.l.".
W postanowieniu z dnia 5 marca 2018 r. PPIS w Nysie stwierdził, że brak spełnienia wymagań, o których mowa w art. 22 ust.1 u.d.l., przez O. w K., w związku z wymogiem określonym w § 18 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012r. w sprawie szczegółowych wymagań jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą tj. zapewnienia dostępu do łóżek w pokojach łóżkowych z trzech stron, w tym z dwóch dłuższych, ma nieznaczny wpływ na bezpieczeństwo pacjentów.
Organ inspekcji sanitarnej badając w tamtym postępowaniu wpływ warunków higieniczno-sanitarnych na bezpieczeństwo chorych podniósł, że podmiot leczniczy w przedstawionej analizie ryzyka, dokonał oceny stanu faktycznego pod względem ryzyka dla pacjentów i oświadczył, iż niedostosowanie placówki w przedmiotowym zakresie ma nieznaczny wpływ na bezpieczeństwo pacjentów, z uwagi na stosowany plan systemu przyjęć pacjentów.
Organ ustalił w szczególności, że w O. pacjenci w zdecydowanej większości przyjmowani są w trybie planowym a ocenie w dniu przyjęcia podlega: ich stan zdrowia, stopień samodzielności oraz ryzyko zakażenia. Chorzy, którzy wymagają wzmożonej opieki zajmują łóżka z dostępem z trzech stron, w tym z dwóch dłuższych a odstępy między łóżkami umożliwiają swobodny dostęp do pacjentów.
Ponadto organ ustalił, że od sierpnia 2015 r. proces sterylizacji narzędzi i sprzętu medycznego prowadzony jest w nowo wybudowanej Centralnej Sterylizatorni, która spełnia wymagania sanitarne, fachowe oraz organizacyjne. Rozwiązania technologiczne, funkcjonalne, ergonomiczne oraz bezpieczeństwo pracy i kwalifikacje personelu sprawiają, że Centralna Sterylizatornia pozwala na zminimalizowanie ryzyka mającego wpływ na bezpieczeństwo pacjentów i personelu. Istotnym elementem struktury szpitala mającym wpływ na bezpieczeństwo pacjentów jest również nowo wybudowany blok operacyjny, spełniający wymagania sanitarne oraz wyposażony w nowoczesny sprzęt.
Dalej organ ustalił, że w obrębie bloku operacyjnego znajduje się sala pooperacyjna, gdzie rozmieszczenie łóżek umożliwia dostęp z czterech stron, a odstępy między łóżkami umożliwiają swobodny dostęp do pacjenta. Sala pooperacyjna wyposażona jest w urządzenia medyczne pozwalające na ciągłe monitorowanie funkcji życiowych pacjentów, np., defibrylator, respirator, kardiomonitory, pompy infuzyjne, urządzenia ssące.
W celu zminimalizowania niebezpieczeństwa związanego z opieką po zabiegu operacyjnym, nad bezpieczeństwem pacjentów stały nadzór prowadzi pielęgniarka anestezjologiczna. W Oddziale C. nad pacjentami po zabiegach operacyjnych prowadzona jest zintensyfikowana opieka w pokoju łóżkowym wyposażonym w sprzęt monitorujący podstawowe funkcje życiowe pacjentów, gdzie również zapewniony jest dostęp do łóżek z trzech stron, w tym z dwóch dłuższych, a odstępy między łóżkami umożliwiają swobodny dostęp do pacjentów. Organ inspekcji sanitarnej zaakceptował stanowisko Spółki, że niedotrzymanie terminu zawartego w zaopiniowanym Programie dostosowawczym było wynikiem trudności w pozyskaniu środków finansowych na budowę nowego pawilonu, który pozwoliłby na rozgęszczenie łóżek w istniejących salach chorych. Od roku 2010 Spółka posiada kompletną dokumentację budowlaną sfinansowaną w 90% ze środków Województwa Opolskiego oraz pozwolenie na budowę z dnia 29 marca 2010 r.
Niezależnie od powyższego w placówce opracowany jest plan higieny, który reguluje utrzymanie należytego stanu sanitarno-higienicznego pomieszczeń, w tym prowadzenie procesu dekontaminacji. Opracowane są również instrukcje właściwego postępowania w różnych obszarach, w celu zminimalizowania ryzyka wystąpienia zdarzenia niepożądanego, a tym samym zapewnienia bezpieczeństwa dla pacjentów i personelu szpitalnego. Ponadto w placówce prowadzony jest nadzór nad funkcjonowaniem systemu kontroli zakażeń szpitalnych.
Wobec tych wyjaśnień Spółki i własnych ustaleń Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Nysie stwierdził w postanowieniu z 5 marca 2018 r., iż O. stosuje rozwiązania zastępcze, równoważne pod względem osiągniętego skutku do czasu dostosowania obiektu w powyższym zakresie.
Sytuacja faktyczna w kontrolowanym szpitalu po około 9 miesiącach od wydania tego postanowienia nie zmieniła się. Trudno zatem w niezmienionych warunkach lokalowych, technicznych i osobowych O. uzasadnić nakaz wydany przez organ I instancji, pozostający w sprzeczności z poprzednią opinią. Albo bowiem nastąpiło drastyczne pogorszenie warunków sanitarno-higienicznych, a w konsekwencji zdrowotnych w trzech zakwestionowanych oddziałach szpitalnych, i należy natychmiast wyegzekwować stosowanie § 18 rozporządzenia we wszystkich salach, zamiast wyznaczać termin 4 lat, albo zasady przyjmowania, leczenia operacyjnego, rozmieszczania pacjentów stosowane przez O. zminimalizowały, lub wręcz wyeliminowały ich wpływ na zdrowotne bezpieczeństwo pacjentów a wydana wcześniej opinia z 5 marca 2018 r. jest aktualna.
Jeżeli przyjąć, że ratio legis regulacji zawartej w art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego już na etapie rozpoznania takiego zagrożenia, to zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna.
Na te wątpliwości zaskarżona decyzja nie daje odpowiedzi. Oczywiście nie można zapominać o warunkach funkcjonowania O., w tym lokalowych, technicznych i finansowych. Z treści decyzji wynika, że organy miały tego pełną świadomość. Już w 2018 r. statystyczny średni czas oczekiwania na podstawowe zabiegi endoprotezoplastyki stawu kolanowego i biodrowego wynosił około 2000 dni. Dopiero wybudowanie dodatkowego pawilonu z salami łóżkowymi tą sytuację radykalnie zmieni, o co Spółka czyni starania od 2010 r.
Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uwzględnił skargę Spółki.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Oplu skargi kasacyjne wnieśli Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu oraz O. Spółka z o.o. z siedzibą w K..
Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu w skardze kasacyjnej podniósł zarzuty naruszenia:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nr 1/19 Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nysie z dnia 15 lutego 2019 r., pomimo iż Sąd nie stwierdził i nie wskazał jakichkolwiek naruszeń prawa, a tym bardziej naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy;
2. art. 141 § 4 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na pominięciu w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 191/19 wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie oraz wskazania okoliczności istotnych przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ administracji;
3. art. 207 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2190 z późn. zm., dalej u.d.l.) w zw. z art. 22 ust. 1 u.d.l. i § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie szczegółowych wymagań jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz. U. z 2019 r., poz. 595, dalej nowego rozporządzenia) poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że opinia wydana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nysie w formie postanowienia w dniu 05.03.2018 r., znak sprawy HK.4050.1.2018.JT, o wpływie niespełnienia przez O. w K. Sp. z o.o. wymagań o których mowa w art. 22 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, na bezpieczeństwo pacjentów jest sprzeczna z wydaną decyzją 1/19 Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nysie z dnia 15.02.2019 r., HK.4050.11.2018.JT, nakazującą zgodnie z § 18 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz. U. z 2012 r. poz. 739, dalej dawnego rozporządzenia) zapewnienie dostępu do łóżek w pokojach łóżkowych z trzech stron, w tym z dwóch dłuższych w oddziałach Szpitala O. Sp. z o.o. w K.;
4. art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 59,) poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, przez Sąd, iż przepis ten ma zastosowanie tylko i wyłącznie do działań organów inspekcji sanitarnej w przypadku stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które zagrażają życiu i zdrowiu ludzkiemu, o których mowa w ust. 2 art. 27 ww. ustawy, natomiast obowiązek działania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej nakazania w drodze decyzji usunięcia w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień obliguje organ do działania nawet wówczas jeżeli nie zagrażają one bezpośrednio życiu i zdrowiu ludzkiemu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na ww. skargę kasacyjną O. Spółka z o.o. z siedzibą w K. wniosła o jej oddalenie.
O. Spółka z o.o. z siedzibą w K. w skardze kasacyjnej podniosła zarzuty naruszenia:
1. art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do nieuwzględnienia, że zgodnie z powyższym przepisem Państwowa Inspekcja Sanitarna uprawniona jest do nakazania usunięcia uchybień wyłącznie w przypadku stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym nie zostały spełnione wyżej wymienione przesłanki albowiem zarówno w decyzji jak i w uzasadnieniu organ nie powołuje się na uchybienia o charakterze higienicznym i zdrowotnym, natomiast w toku postępowania wskazuje jedynie na naruszenie warunków ogólnoprzestrzennych;
2. art. 145 § 3 P.p.s.a. poprzez niedokonanie umorzenia postępowania w niniejszej sprawie przy jednoczesnym uchyleniu decyzji, podczas gdy istniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 19 i art. 20 K.p.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Pracy oraz w związku z treścią § 18 rozporządzeni Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzeni podmiotu wykonującego działalność leczniczą poprzez niewłaściwe uznanie, iż Państwowa Inspekcja Sanitarna jest organem właściwym do prowadzenia postępowania w zakresie kontroli spełnienia wymagań ogólnoprzestrzennych pomieszczeń podmiotu prowadzącego działalność leczniczą,
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. oraz art. 9 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że organ błędne poinformował skarżącego, co do zakresu przedmiotu postępowania, wskazując pierwotnie na warunki sanitarno-techniczne, podczas gdy następnie powołano się na warunki higieniczno-sanitarne, co doprowadziło do przekonania skarżącego o braku legitymacji do wszczęcia i prowadzenia przedmiotowego postępowania przez organ oraz wprowadziło w błąd co do zakresu przedmiotu sprawy;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 K.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, iż norma ta nie została naruszona podczas gdy organ zaniechał wydania postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej, co doprowadziło skarżącego do błędnego przekonania, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest naruszenie warunków sanitarno-technicznych, co w efekcie doprowadziło do braku możliwości skutecznej obrony swoich praw, gdyż Spółka ustosunkowania się do prowadzonego postępowania zgodnie z pierwotnie wskazanym przedmiotem postępowania;
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 110 § 1 K.p.a. - poprzez nieuwzględnienie przez WSA, że zgodnie z powyższym przepisem organ, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, nie zaś od chwili wydania decyzji, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa w przedmiocie wypowiedzenia się, a wniosek pełnomocnika Spółki o umorzenie postępowania pozostawiono bez rozpoznania, z uwagi na fakt, iż został on doręczony po wydaniu decyzji, która kończy bieg postępowania administracyjnego, a tym samym doręczenie decyzji nastąpiło dopiero dnia 20 lutego 2019 r., podczas gdy wniosek o umorzenie postępowania został wysłany do organu przed doręczeniem decyzji Spółce.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na ww. skargę Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skargi kasacyjne wniesione przez Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu oraz O. Spółkę z o.o. z siedzibą w K. nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku albowiem wyrok ten pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Nie zasługuje na uwzględnienie skarga kasacyjna wniesiona przez Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu.
Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzuty nr 1 i 2). Sąd I instancji rzeczywiście nie dość dokładnie wskazał w uzasadnieniu wyroku na czym polegało naruszenie przepisów prawa, które skutkowało uwzględnieniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał jedynie, że doszło do naruszenia innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.
Skarżący kasacyjnie twierdzi, że ww. uchybienie skutkuje niemożnością rzeczowego odniesienia się do argumentów zaprezentowanych przez Sąd I instancji. Jednocześnie we wniesionej skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej w zw. z art. 22 ust. 1 tej ustawy i § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie szczegółowych wymagań jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą. Zarzutowi temu skarżący kasacyjnie poświęca pięć stron uzasadnienia, dokonując rozważań odnośnie do skutków wydania przez właściwy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej opinii, o której mowa w art. 207 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej. Tym samym skarżący kasacyjnie jednoznacznie wskazuje, że sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie wyroku pozwala na odniesienie się do argumentów zaprezentowanych przez ten Sąd. Kwestia ta jest bowiem istotą argumentacji Sądu I instancji, która legła u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wydanie przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego postanowienia na podstawie art. 207 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej w realiach niniejszej sprawy stanowiło przeszkodę do wydania zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.
Zgodnie z treścią ww. przepisów podmiot, prowadzący działalność leczniczą, który co najmniej częściowo nie zrealizuje programu dostosowania, o którym mowa w art. 207 ust. 2 ww. ustawy, może wystąpić do właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej z wnioskiem o wydanie opinii o wpływie niespełniania wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 1, na bezpieczeństwo pacjentów. Opinia ta jest wydawana w formie postanowienia.
W niniejszej sprawie prowadząca działalność leczniczą O. Spółka z o.o. z siedzibą w K. wystąpiła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nysie o wydanie opinii, o której mowa w ww. przepisie. Na skutek tego wniosku wydane zostało przez ten organ postanowienie z dnia 5 marca 2018 r., znak HK.4050.11.2018.JT. W postanowieniu tym Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził, że brak spełnienia wymagań, o których mowa w art. 22 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, przez O. w K. sp. z o.o. w zw. z wymogiem określonym w § 18 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz. U. z 2012 r. poz. 739), to jest zapewnienia dostępu do łóżek w pokojach łóżkowych z trzech stron, w tym dwóch dłuższych, ma nieznaczny wpływ na bezpieczeństwo pacjentów. Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że jeśli nie uległ zmianie stan faktyczny, który legł u podstaw wydania tego postanowienia niedopuszczalne jest wydanie przez organ administracji decyzji zobowiązującej podmiot prowadzący działalność leczniczą do spełnienia wymogu wynikającego z § 18 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia. Wydanie takiej decyzji mogłoby nastąpić tylko w przypadku zmiany stanu faktycznego, który był podstawą wydania postanowienia, lub istotnej zmiany stanu prawnego np. poprzez zaostrzenie wymogów, które przewidziano w § 18 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. Wydanie decyzji zobowiązującej podmiot prowadzący działalność leczniczą do spełnienia wymogu wynikającego z § 18 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia mogłoby też być możliwe, gdyby postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia z dnia 5 marca 2018 r. zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Nie jest natomiast wystarczający sam fakt upływu czasu od wydania postanowienia.
Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że wydanie ww. postanowienia nie stoi na przeszkodzie w podejmowaniu przez Państwową Inspekcję Sanitarną działań zmierzających do wyegzekwowania od podmiotu prowadzącego działalność leczniczą obowiązku, o którym mowa w § 18 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. Przyjęcie takiego poglądu prowadziłoby do wniosku, że wydanie na podstawie art. 207 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej opinii, że niespełnienie wymagań zawartych w § 18 rozporządzenia ma nieznaczny wpływ na bezpieczeństwo pacjentów, nie ma w istocie żadnego znaczenia. Inspektor Sanitarny nawet następnego dnia po wydaniu takiej opinii mógłby bowiem wydać decyzję nakazującą podmiotowi prowadzącemu działalność leczniczą dostosowanie się do wymogów wynikających z § 18 tegoż rozporządzenia. Tego rodzaju wykładnia art. 207 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej oznaczałaby konieczność przyjęcia, że ustawodawca wprowadzając tego rodzaju przepis działał nieracjonalnie. Wykładnia podważająca zasadę racjonalności ustawodawcy jest zaś niedopuszczalna.
Postanowienie wydane na podstawie art. 207 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, zawierające opinię, że niespełnienie wymagań zawartych w § 18 rozporządzenia ma nieznaczny wpływ na bezpieczeństwo pacjentów, należy traktować tak jak rozstrzygnięcie przesądzające to zagadnienie. Jeśli nie doszło zmiany stanu faktycznego, który był podstawą wydania postanowienia, lub istotnej zmiany stanu prawnego, który był podstawą prawną wydania takiego postanowienia bądź też postanowienie takie nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, to wydanie decyzji nakazującej podmiotowi prowadzącemu działalność leczniczą dostosowania się do wymogu wynikającego z ww. przepisu należy traktować tak jak wydanie decyzji w sprawie rozstrzygniętej już uprzednio inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Ww. opinii nie można traktować jak opinii, która nie ma mocy wiążącej dla organów administracji.
Podstawą wyeliminowania przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji powinien w istocie być art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż w przypadku zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 2 P.p.s.a. ww. decyzje także zostałyby wyeliminowane z obrotu prawnego.
Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł też być zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodzić się należy z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie organu, że uprawnienie Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozwala na podejmowanie przez Inspekcję działań nie tylko wówczas, gdy naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych zagrażają bezpośrednio życiu i zdrowiu ludzkiemu. Argument Sądu I instancji, że "ratio legis regulacji zwartej w art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego już na etapie rozpoznania takiego zagrożenia" był jedynie argumentem wspomagającym. Nieprzywołanie tego argumentu przez Sąd I instancji nie skutkowałoby koniecznością wydania przez ten Sąd odmiennego rozstrzygnięcia.
Nie zasługuje również na uwzględnienie skarga kasacyjna wniesiona przez O. Spółkę z o.o. z siedzibą w K.
Zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest powtórzeniem zarzutu podniesionego w skardze do Sądu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny tego zarzutu przedstawił szczegółową argumentację na poparcie swojego poglądu, że zarzut ten był niezasadny. Stanowisko to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie argumentacji przedstawionej przez Sąd I instancji jest zbędne. Uzupełniająco jedynie wskazać należy, że wymagania ogólnoprzestrzenne zostały wskazane w rozdziale drugim § 14 - § 16 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie szczegółowych wymagań jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz. U. z 2012 r., poz. 739). Z kolei § 18 tego rozporządzenia znajdował się w rozdziale trzecim "Wymagania dla niektórych pomieszczeń i urządzeń".
Z analogicznych przyczyn za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 19 i art. 20 K.p.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Pracy oraz w związku z treścią § 18 rozporządzeni Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzeni podmiotu wykonującego działalność leczniczą.
Na marginesie zauważyć należy, że skarżąca kasacyjnie Spółka uznała Państwową Inspekcję Sanitarną za właściwą do wydania postanowienia zawierającego opinię w kwestii wpływu niewykonania wymogu wynikającego z § 18 rozporządzeni Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. i jednocześnie nie widzi niekonsekwencji w twierdzeniu, że organ ten nie jest uprawniony do przeprowadzania kontroli spełnienia tego wymogu.
Zarzut naruszenia art. 145 § 3 P.p.s.a. nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Owszem Sąd I instancji powinien umorzyć postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Sanitarnym jednakże nic nie stoi na przeszkodzie, by rozstrzygnięcie takie wydał sam organ administracji.
Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. i art. 9 K.p.a. Twierdzenie, że gdyby skarżąca kasacyjnie Spółka wiedziała, że przedmiotem postępowania administracyjnego będzie naruszenie warunków higieniczno-sanitarnych a nie sanitarno-technicznych, to Spółka przedstawiłaby argumentację, która wpłynęłaby na rozstrzygnięcie wydane przez organ administracji, jest pozbawione podstaw. Przedstawiciel Spółki uczestniczył w kontroli i nie zgłosił zastrzeżenia odnośnie do stwierdzenia, że nie są spełnione wymogi wynikające z § 18 Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. Skarga kasacyjna nie wskazuje jakie argumenty mogłaby podnieść Spółka, gdyby wiedziała, że przedmiotem kontroli jest poczynienie ustaleń w kwestii spełnienia wymogów higieniczno-sanitarnych a nie sanitarno-technicznych. Skarga kasacyjna zawiera jedynie ogólnikowe twierdzenia, że Spółka pozbawiona została możliwości przedstawienia ważnych argumentów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, merytoryczne odniesienie do tego rodzaju "powierzchownego" zarzutu nie jest możliwe.
Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 110 § 1 K.p.a.
Po pierwsze stwierdzić należy, że obowiązkiem organu administracji jest wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, takiego jakie wynika z poczynionych ustaleń faktycznych oraz obowiązujących przepisów prawa. Organ administracji nie jest związany wnioskiem strony o umorzenie postępowania. Wniosek taki jest jedynie niewiążącym dla organu administracji postulatem. Jeśli, zdaniem organu administracji, istnieją podstawy do nałożenia na stronę określonego obowiązku, to organ nie jest zobligowany do wydania najpierw rozstrzygnięcia o odmowie uwzględnienia wniosku strony o umorzenia postępowania a dopiero potem do wydania decyzji o nałożeniu obowiązku. Organ administracji od razu wydaje decyzję o nałożeniu na stronę obowiązku, a strona może od tego rozstrzygnięcia się odwołać argumentując, że postępowanie powinno zostać umorzone.
Po drugie, zgodnie z art. 110 § 1 K.p.a. organ administracji jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej jednakże nie oznacza to, że sam fakt wydania decyzji nie ma żadnego znaczenia prawnego.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 234/18 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/204FA1D2AF) "Decyzja istnieje w sensie prawnym od dnia jej podpisania przez upoważnioną osobę i tylko istniejąca decyzja może być skutecznie doręczona. Taka decyzja jest decyzją, którą organ wydał; jest on związany tą wydaną decyzją od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, "o ile kodeks nie stanowi inaczej", czyli że związanie od chwili doręczenia lub ogłoszenia nie jest związaniem bezwzględnym. Ponadto, nie kwestionując istotnego znaczenia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, należy podkreślić, że wszystkie skutki doręczenia lub ogłoszenia mogą dotyczyć tylko decyzji uprzednio istniejącej, tj. takiej, która nie tylko została sporządzona, lecz także podpisana. Należy przyjąć, że z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może zmieniać wydanej decyzji, która – jak trafnie podkreśla W. Dawidowicz (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 201) – "istnieje już w momencie wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie" (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej Komentarz akutalizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego – LEX/el. 2019 – komentarz, stan prawny: 5 czerwca 2019 r., inne wydania (26)."
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. W pkt 3 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.