II OSK 360/24

II OSK 360/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SAB/Wa 64/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-08
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 § 1 pkt 1 i 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt VII SAB/Wa 64/23 w sprawie ze skargi R. H. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie pozostawienia odwołania od decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 9 czerwca 2022 r. nr 5/2022 bez rozpoznania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2023 r., sygn. akt VII SAB/Wa 64/23 na skutek skargi R.H. (skarżąca) na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie pozostawienia odwołania od decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 9 czerwca 2022 r., nr 5/2022 bez rozpoznania stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności (pkt 1); stwierdził, że bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia odwołania skarżącej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 3) oraz zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).
Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył organ, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, jak też zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Minister Rozwoju i Technologii, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej p.p.s.a.), zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 64 § 2 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej k.p.a.), poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż konsekwencją nieusunięcia braków formalnych odwołania nie jest pozostawienie tego środka bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., lecz wydanie w oparciu o art. 134 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności odwołania;
2. art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2023 r. poz. 924, ze zm.; dalej specustawa) w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż odwołanie od decyzji Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 9 czerwca 2022 r., nr 5/2022 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, nie było obarczone brakami formalnymi, w sytuacji, gdy Minister Rozwoju i Technologii prawidłowo uznał, że odwołanie nie czyniło zadość wymaganiom, zawartym w art. 34 ust. 3 specustawy;
3. art. 133 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 34 ust. 3 specustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że o tym, iż Minister nie miał podstaw do uznania, że w złożonym odwołaniu nie wskazano, jakie nieprawidłowości strona skarżąca dostrzega w rozstrzygnięciu organu I instancji, świadczy okoliczność, iż w piśmie przekazującym odwołanie organowi II instancji Wojewoda Kujawsko-Pomorski zidentyfikował konkretne zarzuty odwołania kierowane przeciwko decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy badanie spełnienia warunków formalnych odwołania należy wyłącznie do organu II instancji (organu odwoławczego), a nie do organu I instancji przekazującego odwołanie, wraz z aktami sprawy;
4. art. 34 ust. 4 w zw. z art. 39 ust. 1 specustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż odwołanie od decyzji organu I instancji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycją w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu rozpatruje się w terminie 14 dni, w sytuacji gdy w przepisie art. 34 ust. 4 specustawy odczytywanym łącznie z art. 39 ust. 1 specustawy, ustawodawca zastrzegł wyjątek stanowiącym o tym, iż odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu rozpatruje się w terminie 60 dni.
Nadto organ, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podniósł naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 i w zw. z art. 134 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż Minister, jako organ odwoławczy, pozostawał w dacie wniesienia skargi w bezczynności, bowiem nie wydał postanowienia z art. 134 k.p.a. o niedopuszczalności odwołania, w sytuacji, gdy forma działania Ministra w związku ze stwierdzonym nieuzupełnieniem braków formalnych odwołania była prawidłowa;
2. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 3 specustawy i w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności Ministra w rozpatrzeniu odwołania, w sytuacji, gdy Minister prawidłowo pozostawił odwołanie bez rozpoznania, bowiem odwołująca się strona, właściwie wezwana, nie uzupełniła braków formalnych odwołania;
3. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 4 i w zw. z art. 39 ust. 1 specustawy, poprzez zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia odwołania w terminie 14 dni od daty doręczania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w sytuacji gdy:
- mając na uwadze stopień skomplikowania sprawy odwoławczej od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycją w zakresie terminalu, wyznaczony 14-dniowy termin na rozpatrzenie odwołania jest zbyt krótki,
- Sąd I instancji, uwzględniając treść art. 34 ust. 4 w zw. z art. 39 ust. 1 specustawy, powinien zobowiązać Ministra do rozpatrzenia odwołania w terminie ustawowym 60 dni od daty doręczania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo. Ze względu jednak na zbliżoną treść zawartych w tej skardze kasacyjnej zarzutów mogą być rozpoznane łącznie, gdyż opierają się one w istocie rzeczy na wspólnych założeniach wyjściowych.
W pierwszej kolejności rozważenia wymaga, czy i w jakim zakresie ma zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 64 § 2 k.p.a., a w konsekwencji czy w oparciu o powyższy przepis można pozostawić odwołanie bez rozpoznania. Rację ma bowiem Minister, że w orzecznictwie administracyjnym prezentowany jest także pogląd, że w odniesieniu do odwołania obarczonego brakami formalnymi zastosowanie ma przepis art. 64 § 2 k.p.a., a w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych odwołania organ pozostawia je bez rozpoznania (por. wyrok NSA z 10 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1245/18). Przepis art. 134 k.p.a. nie znajduje zastosowania w sytuacji, w której odwołanie dotknięte jest nieuzupełnionym brakiem formalnym (por. np. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 238/18).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten nie zasługuje jednak na akceptacje. Przyznać zaś należy rację przeważającemu w tym zakresie poglądowi przeciwnemu, że w przypadku odwołania posiadającego braki formalne, brak ich uzupełnienia w terminie zakreślonym w art. 64 § 2 k.p.a. nie może skutkować pozostawieniem podania bez rozpoznania.
Zgodnie z powołanym wyżej przepisem (w wersji obowiązującej w dacie pozostawienia odwołania bez rozpoznania), jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Przepis ten nie ma jednak zastosowania w postępowaniu odwoławczym. Obowiązkiem organu, po otrzymaniu odwołania, jest zbadanie, czy spełnia ono określone wymogi, w tym czy zostało ono wniesione i podpisane przez uprawniony do tego podmiot. Ustalenia takie nie zależą od swobodnego uznania organu, ale wynikają z bezwzględnie obowiązujących norm prawnych. Jeżeli środek odwoławczy nie spełnia wymogów formalnych, to jest bezskuteczny, a to wyklucza dopuszczalność przystąpienia przez organ do jego merytorycznego rozpatrzenia. W takiej sytuacji organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności wezwać wnoszącego środek odwoławczy do usunięcia braków formalnych odwołania z pouczeniem o konsekwencjach prawnych niewykonania wezwania. W przypadku bezskutecznego upływu zakreślonego terminu organ zobowiązany jest do zastosowania art. 134 k.p.a. W takim bowiem przypadku zachodzą przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W postępowaniu odwoławczym nie ma bowiem zastosowania instytucja pozostawienia odwołania bez rozpoznania przewidziana w art. 64 k.p.a. Przepis ten jest przepisem regulującym postępowanie przed organem I instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postepowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym (rozdział 10 Działu II k.p.a.). Skoro kwestia formalnego zakończenia postępowania została uregulowana w przepisie art. 134 k.p.a. w sposób odmienny niż w przypadku podań w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, to zgodnie z regułą wykładni lex specialis derogat legi generali należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym przepis art. 64 k.p.a. nie ma zastosowania. Podkreślić należy, że przy dokonywaniu takiej wykładni przepisów nie bez znaczenia pozostaje również kwestia zabezpieczenia stronie możliwości ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym za pomocą orzeczenia opartego o treść art. 134 k.p.a. (por. wyroki NSA z dni: 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 135/10; 28 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1814/10; 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1847/14; 31 maja 2016 r., II OSK 2355/14; 13 października 2017 r., II OSK 2450/16, 1 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 3088/15).
Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że art. 64 k.p.a. został w tej sprawie zastosowany przez organ odwoławczy w sposób nieuprawniony oraz prawidłowo wywiódł, że bezskuteczny upływ terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania obliguje organ do zastosowania art. 134 k.p.a., gdyż w takim przypadku zachodzi przesłanka do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, a zatem do wydania przez organ II instancji postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Brak było więc podstaw do przyjęcia zasadności pozostawienia odwołania bez rozpoznania, co skutkować musiało ustalenie, że organ pozostawał w bezczynności.
Niezależnie od tego, nawet gdyby podzielić odmienne zapatrywanie organu na tę kwestię, należy zauważyć, że w zależności od przyjmowanych przez organ odwoławczy zapatrywań, różne mogą być sposoby zwalczania przez stronę tego stanowiska. W przypadku wydania ostatecznego w toku instancji postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania - stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 134 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). W przypadku natomiast pozostawienia odwołania bez rozpoznania - stronie niezadowolonej z takiej czynności przysługiwać będzie skarga na bezczynność organu (por. uchwałę NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13). Niezależnie zatem od przyjętego poglądu, nie można uznać, aby zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie mogły odnieść zamierzony skutek. Nie można bowiem przyjąć, że ewentualne naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Niezasadne okazały się zatem zarzuty naruszenia art. 64 § 2 i art. 134 k.p.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 i w zw. z art. 134 k.p.a.
Odnosząc się z kolei do odmiennej oceny treści odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu w kontekście spełnienia wymogów formalnych określonych w art. 34 ust. 3 specustawy wskazać należy, że - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - trafnie Sąd I instancji uznał, że złożone przez skarżącą odwołanie nie było obarczone zidentyfikowanymi przez organ odwoławczy brakami formalnymi, a wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania, o których mowa w piśmie z dnia 28 września 2022 r., postrzegać należy jako nieuzasadnione.
Odwołanie złożone przez skarżącą było bez wątpienia obszerne, zawierało wyszczególnione zarzuty. Mimo że uprawnione jest twierdzenie, że odwołanie skarżącej sporządzone zostało w sposób odbiegający od wymogów stawianych pismom procesowym sporządzanym przez profesjonalnych pełnomocników, to nie można jednak uznać, że nie spełniało wymogów art. 34 ust. 3 specustawy w stopniu, który uzasadniałby odmowę jego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza treści odwołania skarżącej dokonana przez Sąd I instancji wykazała, że spełniało ono warunki do jego rozpoznania przez organ odwoławczy. W szczególności Sąd wskazał jakie błędy, w ocenie strony wnoszącej odwołanie, zostały popełnione na etapie rozstrzygania sprawy ustalenia lokalizacji spornej inwestycji przez organ I instancji.
Wbrew stanowisku organu art. 34 ust. 3 specustawy, wprowadzający określony w nim zakres formalizmu co do wymogów stawianych odwołaniu, jak słusznie stwierdził to Sąd I instancji, nie może być odczytywany w sposób, który ograniczałby prawo strony do osobistego działania w postępowaniu administracyjnym. Nie pozbawia środka odwoławczego skuteczności sam fakt, że pismo to jest sporządzone w sposób, który odbiega od powszechnie stosowanych przez pełnomocników zawodowych reguł, jeżeli zawiera rzeczowe wyjaśnienie wad prawnych kwestionowanej decyzji administracyjnej.
Reasumując, Sąd I instancji uznał prawidłowo, że z zestawienia treści odwołania skarżącej z brzmieniem art. 34 ust. 3 specustawy wynika, że odwołanie to spełnia wymogi minimalne, kwalifikujące je do rozpoznania, a działanie Ministra Rozwoju i Technologii cechuje nadmierny, nieznajdujący odzwierciedlenia w przepisach prawa formalizm.
Przy czym analiza uzasadnienia kontrolowanego wyroku nie wskazuje, aby Sąd I instancji zakwestionował, że to do organu odwoławczego należy badanie spełnienia warunków formalnych odwołania. Sąd jedynie pomocniczo zauważył, że w piśmie przekazującym odwołanie organowi II instancji z dnia 12 lipca 2022 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski zidentyfikował konkretne zarzuty odwołania kierowane przez stronę przeciwko decyzji tego organu z dnia 9 czerwca 2022 r., mając na celu wykazanie, że zarzuty odwołania skonkretyzowane zostały w sposób wystarczający.
Stąd za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 34 ust. 3 specustawy w zw. z art. 64 § 2 k.p.a oraz art. 133 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 34 ust. 3 specustawy, jak również art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 3 specustawy i w zw. z art. 64 § 2 k.p.a.
Nie można nadto zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym ustawodawca zastrzegł wyjątek stanowiący o tym, iż odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu rozpatruje się w terminie 60 dni.
W myśl art. 34 ust. 4 specustawy, odwołanie od decyzji administracyjnych, o których mowa w niniejszej ustawie, rozpatruje się w terminie 14 dni, z wyjątkiem decyzji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i art. 15 ust. 1, od których odwołanie rozpatruje się w terminie 60 dni. Z przepisu tego wynika wprost, że 60-dniowy termin na rozpatrzenie odwołania dotyczy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu (art. 5 ust. 1 specustawy) oraz pozwolenia na budowę inwestycji w zakresie terminalu lub pozwolenia na rozbiórkę tej inwestycji (art. 15 ust. 1 specustawy). Choć skomplikowany charakter postępowania odwoławczego od ww. decyzji przemawia za wydłużeniem omawianego terminu, to jednak takiego rozwiązania nie przewidziano względem inwestycji towarzyszących, a z taką właśnie decyzją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W konsekwencji prawidłowo Sąd I instancji zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia odwołania skarżącej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Nie zasługują na uwzględnienie zatem zarzuty naruszenia art. 34 ust. 4 w zw. z art. 39 ust. 1 specustawy oraz art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 4 i w zw. z art. 39 ust. 1 specustawy.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.